农村信用社改革及其绩效评级--基于浙江省农信社改革的研究

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3.0 陈辉 2024-11-19 5 4 1.12MB 108 页 15积分
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第一章 绪论
第一章　绪 论
§1.1 问题的提出
在现代市场经济中，经济与金融的发展休戚相关。我国作为一个农业大国，
农业、农民和农村经济的发展至关重要，三农问题要得到良好解决，离不开农村
金融的支持。
农村信用合作社作为一种合作金融组织，是我国农村正规金融的基础力量。
根据2005年6月末的统计，我国农信社农业贷款余额达10299亿元，占全部金融机
构农业贷款余额的87.5%，对于农业、农民和农村经济的发展举足轻重。
新中国成立以来，由于种种原因，我国的农村信用社体制几经变革，先后历
经了创建时期（1951－1957）、严重挫折时期（1958－1979）、农行代管时期
（1980－1996）、行社分离时期（1996－2003），发展道路可谓曲折1。2003年开
始的新一轮农信社改革试点，着力解决现存的各种问题，目前仍在进行之中。
事实上，在新一轮改革开始前的 2002 年末，我国农信社总体已处于较为严重
的危机状态。根据当时的统计，全国农信社平均资本充足率-8.45%,资产净额-
1217.2 亿，严重资不抵债；平均不良贷款率达到 37%，共计 5147 亿元；连续 10
年亏损，亏损面达 33.5%2。在这种严重负净值和高比例不良资产的情况下，我国
的农村信用社显然缺乏持续为三农服务的能力。
所以，在 2003 年6月27 日，国务院下发了《深化农村信用社改革试点方案》，
浙江、江苏等 8个省（市）作为第一批单位，展开改革试点。随后又于 2004 年8月
将试点扩大到另外 21 个省（市、区）。自此，新一轮农村信用社改革全面铺开。
新一轮农信社改革提出要解决两大主要问题，提供四项支持政策。
解决两大问题：
1. 改革农信社产权制度，确定不同的产权形式，以解决“谁出资、谁管理、出了问
题谁负责”难题。产权的具体组织形式包括股份制、股份合作制和合作制，根据各
地的情况具体选择，不搞“一刀切”。
2. 改革农信社管理体制，明确规定由地方政府负责对农信社的管理，由国家监管
机构（主要是银监会）依法实施监管，而在微观经营决策上由农信社自我约束、
自担风险。
提供四项支持政策：
1. 从2003 年1月1日起至2005 年底，对西部试点农信社一律暂免企业所得税；
其他地区试点农信社，一律按应纳税额减半征收；从2003 年1月1日起，对所有
1 盛松成,应柏荣,黄翔.我国农村信用社体制改革的回顾与展望.金融研究,2001(10):42-49.
2 周小川.关于农村金融改革的几点思路.中国人民银行网站,2004-8-3.
1
农村信用社改革及其绩效评价：基于浙江省农信社改革的研究
试点农信社的营业税按 3％的税率征收；
2. 对试点农信社采取两种方式给予资金支持，以解决不良资产问题：一是由人民
银行按2002 年底实际资不抵债数额的 50%安排专项再贷款，利率按金融机构准备
金存款利率减半,期限分为 3年、5年和 8年，由省级政府统借统还；二是由人民银
行发行专项央行票据，在增资扩股、达到一定资本充足率的前提下置换农信社的
不良贷款，期限两年，并按适当利率分年付息。这些票据不能流通、转让和抵押，
可有条件提前兑付；
3. 对亏损农村信用社因执行国家宏观政策开办保值储蓄而多支付的保值贴补息给
予补贴，由财政部统筹安排；
4. 在民间借贷比较活跃的地方，实行灵活的利率政策。贷款利率可在基准贷款利
率的 1倍至2倍范围内浮动。对农户小额信用贷款利率不上浮，个别风险较大的不
超过 1.2 倍，对受灾地区的农户贷款，还可适当下浮。
按照改革之初央行行长周小川的观点，中央政府在新一轮改革中扮演的角色
概括成三句话：“正视并解除农信社的历史包袱，提供连续的正向激励机制，防
止走下坡路和防范道德风险”。很显然，中央力图改革农信社产权与管理体制，通
过央行再贷款和票据置换，以及税收和利率政策，期望建立严格监管与“及时矫
正”机制，实现“花钱买机制”的目标。
然而，新一轮农信社改革能否真正实现“花钱买机制”？改革能否真正意义
上改革产权制度、规范管理体制、遏止行政干预、增强支农效果？连续正向的激励
机制会不会又是一次“免费的午餐”？这显然是一个极具意义的课题，值得深入
研究。
§1.2 研究的内容与方法
§1.2.1 研究的主要内容：
由于新一轮的农信社改革还处于进行之中，存在各种争议在所难免。实践是
检验真理的唯一标准，要完整而准确的判断出改革能否成功，必须通过改革的实
践来加以检验。而改革成功与否，是否带来农信社不良资产的降低、赢利能力的提
高、支农效果的增强，最终还是要通过对农信社的绩效评价来加以衡量。
此外，考虑到我国的地区差异性，改革必须因地制宜，注意机制的灵活性。
因此，本文选择在新一轮农信社改革首批试点省份之一的浙江省选取不同样本，
进行改革与绩效评价的研究，以期提供理论与实践的借鉴意义。
§1.2.2 研究的主要方法
研究的方法取决于研究的目的与内容。本文采用了整体与典型案例相结合的
2
第一章 绪论
分析方法，文中既有历史事实又有逻辑推理，并注重定性分析与定量分析的结合
运用。在数据的处理上，通过纵向与横向的比较来说明问题。此外，将补贴依赖指
数的经济模型应用到绩效评价的分析当中，以衡量农信社的商业可持续性是本文
的一大创新点。
§1.3 本文的框架
本文主要从以下七个方面展开论述：
（一）绪论。
（二）合作金融的理论与实践。在对合作金融特点及异化分析的基础上，侧
重对各国合作金融的发展做出详尽分析，总结相关经验以供学习与借鉴。
（三）我国的农村合作金融：农村信用合作社。主要就我国农信社的发展历
程、基本状况、主要问题展开论述。
（四）新一轮农信社改革的争议。针对新一轮农信社改革以来的各种争议展
开论述，并在此基础上，做出本文的判断。
（五）改革绩效评价体系的建立：以浙江省为例。在对改革以来浙江省农信
社的覆盖面和经营业绩提出质疑的基础上，通过对资产减值准备进行规范再调整
使调整后的利润总额能够反映真实状况。此外，风险评价和预警指标体系、补贴依
赖指数模型的引入，使农信社改革绩效的评价体系得以建立。
（六）农信社改革的绩效评价：基于浙江省的分析。选取杭州联合银行、鄞州
银行、平阳县农信联社作为样本案例，运用绩效评价体系进行分析，得出结论。
（七）结论与政策思路。
§1.4 本文的不足
1．新一轮农信社改革仅开始四年多，考虑到改革措施的滞后效应，后续不断会
有
新的情况出现，这是本文的分析所难以完全预见的，因此结论难免会存在不足。
2．由于农信社信息披露的的局限性，相关财务数据的收集存在难度，本文在进
行
风险评价与预警指标评分、计算补贴依赖指数时存在数据缺失，部分只能进行大
胆估计，也未能就改革前后的具体数值进行对比，这是本文的局限之一。
3．考虑到我国的地区差异性，各地农信社在经营状况上差距巨大，本文典型案
例
的分析不能完全反映农信社的整体水平，改革的绩效评价也需要因地制宜。
3
农村信用社改革及其绩效评价：基于浙江省农信社改革的研究
4．受篇幅所限，本文未能结合我国农村改革的大背景展开系统研究。在社会主义
新农村建设的大环境下，国家降低了农村金融机构的准入条件，邮政也与储蓄正
式分家，这些都会影响到农信社系统的激励与约束机制，值得深入研究。
4
第二章 合作金融的理论与实践
第二章 合作金融的理论与实践
§2.1 合作社与合作金融
§2.1.1 合作社定义及原则
根据国际劳工组织 1994 年的定义，合作社是一个自愿组织在一起的民主组织
形式，具有共同的目标。社员同等出资、共担风险、共同受益并积极参与活动。
国际公认的“合作社 7原则”成型于1995 年国际合作社联盟100 周年曼彻斯
特会议。主要内容包括：自愿与开放原则；民主管理、一人一票原则；非赢利和社
员参与分配原则；自主和不负债原则；教育、培训和信息原则；社际合作原则；
社会性原则3。
§2.1.2 合作金融定义及原则
合作金融是按照合作制原则组建的，以金融资产形式参与，并专门从事规定
范围内金融活动的经济形式。判断一种经济行为是否属于合作金融的范畴，主要
依据以下标准:是否符合国际通行的合作制原则；是否以参与者的股本金为资本；
是否以入股者为主要服务对象；是否以基本的金融业务为经营内容。
具体到我国的合作金融定义上，根据 1997 年版《农村信用合作社管理规定》
（“97 规定”），合作制可理解为“由社员入股组成、实行社员民主管理、主要为社
员提供金融服务”；1998 年的《国务院转发中国人民银行〈关于进一步农村信用合
作社改革整顿规范管理工作的意见〉的通知》基本沿用“97 规定”的定义，把合作
制原则解释为“自愿入股、民主管理和主要为入股社员服务”。
因此，国内外对合作金融的基本经济特征的表述都反映了四方面内容：自愿
性、互助共济性、民主管理性、非赢利性。它表明，合作金融机构在理论上似乎更接
近准政府型的公共机构：由成员自行决定参与与否；无论股份多少实行一人一票
制；没有自己独立的效用函数，而是各成员效用函数的累加。
§2.2 合作金融的特点及异化
§2.2.1 合作金融的制度优势
合作金融不论在发达国家还是在发展中国家均广泛存在，它在不同的经济发
展阶段具有良好的适应性，具体表现在:
1．合作金融制度突破了传统的资本雇佣劳动力的企业模式，实现了资本与
劳动力的有效结合与积极合作，劳资双方的潜能被充分调动。
2．合作金融制度建立了一种相对有效的激励约束机制。这种非市场化的激励
3 史纪良.美国信用合作管理.北京:中国金融出版社,2000.
5
农村信用社改革及其绩效评价：基于浙江省农信社改革的研究
机制，以全体社员的共同信念为基础，依靠团队精神，将所有者、经营者和劳动
者合而为一，实现激励目标的相容。
3．合作金融作为一种创新型组织制度,能降低信息不对称和交易成本，减少
交易的不确定性，有效规避市场风险，打破市场垄断并使外部收益内部化等4。
§2.2.2 合作金融的制度缺陷
由于合作金融组织不以盈利为目的，管理者不拥有剩余索取权，因而通过改
善管理所得到的收益不能资本化为管理者的个人财产，这就导致了投机取巧行为
比之其他类型的组织更容易发生5。其制度缺陷主要如下:
1．高管激励缺乏：管理者以普通社员的身份参与合作金融的剩余分配，很
难产生创新冲动，经济激励不足。德姆塞茨(1999)提出的解决方案是赋予管理者占
有经济剩余的权利，但这种做法违背了合作制的组织原则。
2．监督成本过高：由于管理者的机会主义倾向，合作金融组织内部需建立
周密的监控体系，从而提高运行成本。
3．决策效率低下：为了保证民主制原则，增进成员共同利益，合作金融组
织的重大事务均由全体社员共同决定，导致了决策过程的复杂化，大大降低了工
作效率。在不断加剧的市场竞争面前，其局限性尤为突出。
4．资本筹措能力不足：合作金融组织在入社条件、股金数量、股金参与剩余
分配的权利等方面的严格限制，使得资金来源有限，不存在投资激励。另外，允
许会员自由退社，将减少自由资本数量，扩大经营风险。
5．一人一票对大股东不公：大股金社员承担了主要的风险和责任，但一人
一票制在操作制度对其不利，造成激励不充分，影响企业效率的实现。民主应建
立在公平之上，过分强调一人一票制并不能达到真正的民主。
其实，合作金融的制度缺陷根源于合作制本身。合作制最初产生的原因是由
于外部制度的供给无法或不愿向社会弱势群体提供服务，从而由弱势群体联合组
建的旨在服务于成员自身的一种组织形式。它的根本目的是为了增进社员的共同
利益，而不是组织盈利。合作制与其他经济组织的根本区别就在于组织内部的同
一性，即所有者和业务伙伴同一性。如果二者出现错位并且达到一定程度，则合
作社或者演化为盈利企业，或者公益企业，从而发生异化6。
§2.2.3 合作金融的异化
所谓合作金融的异化，是指在各国经济发展水平不断提高、金融市场化程度
日益加强的背景下，合作金融组织为适应这种变化，对经营宗旨和原则做出不同
4 拉坦.诱致性制度变迁理论.财产权利与制度变迁.上海:上海三联书店,2001.
5 德姆塞茨.所有权、控制与企业.北京:经济科学出版社,1999.
6 国鲁来.合作社制度及专业协会实践的制度经济学分析.中国农村观察,2001(4):36-48.
6
第二章 合作金融的理论与实践
程度的调整和转变，从而偏离合作制原则的一种现象和趋势。
1．合作金融异化的表现
（1）分配和股权处置上的股份化
第一，分配方式上，打破了股金不分红的做法。为了获得稳定的资金来源，
合作金融组织一方面支付较高的利息吸收社会资金，另一方面改变股金不分红的
做法，年终盈余按比例留作储备金式公积金外，其余部分按交易额比例返还给社
员，或作为股息分红。
第二，改变了合作金融组织社员可自由退股的做法，建立某种“退出成本”。
一是仿效股票可转让但不能退股的做法，把社员股金分为储备金积累股和个人活
股；二是采取一定措施，削弱社员退股的自由性。
第三，在社员资格股以外设置其他股金。
第四，某些国家还允许合作社的股金证上市交易。
（2）民主管理和自治原则的弱化
第一，在表决方式上，突破一人一票制。随着规模的扩大，社员之间持股差
异愈来愈大。出于对大股金社员利益的考虑，给予票数加权。如德国的《合作社法》
规定:原则上实行一人一票，但特殊情况下可适当增加票数，最多可达三票。
第二，日常管理和决策的集中化和专业化倾向。新业务范围和组织规模的日
益扩大，使合作金融组织与市场联系日益紧密，组织机构逐渐系统化，不断聘请
专职人员参与经营管理。所有权和经营权的逐步分离，使民主管理原则受到挑战。
第三，社员代表大会制度的确定并逐渐代替全体社员大会，使自治原则日益
谈化。社员代表只是全体社员的一小部分，其他社员无法对其施加影响，更无权
对代表大会的决议提出撤消。
第四，受到各种政治势力的影响和控制。合作金融组织的日益壮大，使它在
社会经济生活中的地位和作用日益加强，各种势力都想参与和控制，施加影响力。
（3）业务经营范围的扩大，合作互助精神的淡化
第一，贷款服务对象突破了社员限制，与非社员交易范围扩大。
第二，社员准入要求放宽。出于扩大资金来源之需，行业性合作金融组织纷
纷发展非本行业领域社员，社区性合作金融组织纷纷发展非社区社员，使得社员
结构发生了变化。从早期从事独立经营活动的工商业者、手工艺人、农业经营者发
展到二战后以非独立性从业者(诸如职员、工人、公务员)和养老金领取者为主。
第三，业务活动超社区化，甚至出现国际化现象。20 世纪 70 年代以来，经济
发展较快国家的合作金融组织首先突破社区，在国外发展代理行或直接建立分支
机构，组建国外业务网络，开拓国际金融市场。
7
农村信用社改革及其绩效评价：基于浙江省农信社改革的研究
（4）赢利化和商业化倾向加重
现代合作金融组织迫于市场压力，在向社员提供各种服务的同时，开始注重
利润的实现，其表现包括:合作金融组织的盈利水平日益提高；有关合作社法规及
章程对追求盈利行为的默认等。
2．合作金融异化的方向
（1）合作制与股份制
合作金融异化的方向多是股份制商业金融。
股份制金融组建的目的是资本的增值，即投资利润的最大化。股东购买股票
只是一种投资手段，股东与组织的客户群体是相互分离的，资本的形成也不存在
对象和范围上的限制；股份制金融在产权结构上是按股份的多少差别占有，不同
于合作制金融的社员平均占有；在管理决策方面也是按股份多少决定，即一股一
票制，而非一人一票制；理事会和监事会的成员也可以由非股东担任；在剩余利
润分配方式上按出资比例分配，入股后股权可以自由买卖和转让但通常不能退股。
因此，股份制金融相比合作金融更适应现代市场经济的要求，也更具竞争力。
当然，这种“效率”的提高是以损失“公平”原则为代价的。随着合作组织的发
展壮大，成员个人财富不断增长，而为了适应激烈的市场竞争，合作金融都有向
股份制金融异化的趋势7。
（2）合作制与股份合作制
在合作金融向股份制金融异化的过程中，处于中间态势的是股份合作制金融。
股份合作制这种产权组织形式是我国首创的，产生于20 世纪 80 年代的浙江温州。
一般认为，股份合作制将股份制与合作制的特点揉和在一起，一方面产权明晰，
另一方面又坚持为社员服务，讲究效率，兼顾公平，是一种较具适应性的产权组
织形式。其运作原则和操作规范主要包括：
第一，在资产评估的基础上，明确产权归属，并按投资主体的不同，将其分
为职工个人股、职工集体股和法人股。
第二，对股权能否转让及转让额度有一定规定，在自愿基础上鼓励职工(社
员)入股，股东一般不得退股；最高持股额不得高于职工人均持股额的 10 倍，经
营者持股不得低于职工人均持股额的 3倍。
第三，在管理制度，职工股东大会是企业的权利机构，负责决定企业的经营
方针、审批财务预算、决算，任免董事会、监事会成员，修改企业章程等；
第四，在分配制度，股份合作制采用按劳分配和按股分红相结合的分配形式，
体现劳动和资本共同分享劳动剩余的特点8。
7 何广文.合作金融发展模式及运行机制研究.北京:中国金融出版社,2001.
8 张成君,肖丕楚.股份合作制的制度缺陷及其生存空间探析.经济师,2001(3):25-28.
8
第二章 合作金融的理论与实践
§2.3 各国合作金融的发展状况
现代意义上的合作金融最早诞生于德国，其后世界各国纷纷效仿，从而促进
了世界经济的发展。目前，在德国、美国、法国、日本、英国、印度、丹麦、荷兰、韩国
等国家，合作金融己成为其经济的重要组成部分。特别是德国、美国、法国、日本，
其发展合作金融的一些举措，值得参考与借鉴。
§2.3.1 德国的合作金融体系
德国是世界合作金融组织的发源地，早在19 世纪 50 年代，雷发巽就创立了
农村信用合作社，即现今的雷发巽合作银行。不久，舒尔茨创立了城市信用合作
社，即大众合作银行。二者于1932 年联合组成了德意志中央合作银行(简称DG 银
行)，形成了德国目前的信用合作体系。经过一个多世纪的发展，合作金融组织网
络遍布城乡，管理体制逐步健全，已经成为欧洲最大的合作银行体系。
1．组织体系
德国合作金融的组织体系可分为三个层次：全国合作金融组织的中央协调机
关——德意志中央合作银行；3家区域性合作银行（GZB 银行、SGZ 银行和 WSZ
银行）；2500 家地方合作银行、18700 个分支机构及其营业网点。截至1998 年末，
德国合作银行系统总资产达 16593 亿马克，占银行业总资产的 20%以上，各项存
款余额市场占比 26%，其中个人储蓄存款余额市场占比达到 30%。而德意志中央
合作银行拥有总资产 4378 亿马克，是德国十大银行之一，设有25 家海外分支机
构。
德国的三级合作银行体系自下而上入股、自上而下服务，各级合作银行都是
独立的法人。2500 家地方合作银行由农民、城市居民、个体私营企业、合作社企业
和其他中小企业入股组成，3家区域性合作银行由地方合作银行入股组成，中央
合作银行由区域性合作银行和地方合作银行入股组成。三级合作银行不存在隶属
关系，上级合作银行对下级合作银行没有行业管理职能，仅提供各种金融服务，
如资金调剂融通、合作银行系统资金支付结算、信贷产品以及证券、保险、租赁、国
际业务等金融服务的开发等。
德国的金融监管体制依托于联邦中央银行和行业审计，并具有较完备的行业
自律体系，银行、证券及保险业统一由联邦金融监察局、联邦中央银行负责监管。
联邦监察局对合作银行实行非现场监管，而现场监管、流动性监管、监管数据和信
息的获取主要依靠合作社审计联合会、联邦中央银行及其分行。德国信用合作联盟
是合作银行的行业自律组织，它和生产合作社联盟、消费合作社联盟共同组成了
德国合作社联合会，主要职能是审计和培训。此外，由各类合作社共同组建的 11
9
农村信用社改革及其绩效评价：基于浙江省农信社改革的研究
家区域性合作社审计协会是地区一级共同的行业监督组织。
2．主要特点
（1）始终坚持合作制原则和为社员服务的宗旨，合作银行的股东也即主要客户，
业务开展紧紧围绕客户需要。
（2）综合性商业银行是其发展方向。德国的合作银行在金融业务、国家政策上与
其他商业银行几无区别。由于银行业竞争的日益加剧，它定位于充分发挥合作制
优势，根据客户的需要不断拓宽业务领域，完善服务职能，努力成为综合性商业
银行。除传统的存、贷、汇业务外，其产品和服务还包括保险、住房融资、理财、租
赁等，甚至还根据企业参加国际竞争的需要，开办国际业务。
（3）合作银行体系既保持相互独立，又发挥联合优势。德国的三级合作银行都是
自主经营、自我管理的独立法人，不存在任何行政隶属关系。但又通过自下而上持
股和自上而下服务实现了经济上的联合，形成了强大的系统，发挥了整体优势。
（4）健全的资金融通和清算系统保证了流动性和效益性。地方合作银行将多余的
资金上存区域性合作银行，比例一般为70%，区域性合作银行再将多余资金上存
中央合作银行。当下级银行发生资金短缺时，上级银行提供融资帮助。另外，合作
银行体系有自己的结算系统，系统内的结算业务通过系统联行进行清算，跨系统
的结算业务则通过联邦中央银行支付系统进行。
（5）强有力的审计系统确保合作体系稳健发展。德国全国合作社联合会和 11 个
区域性审计协会虽然只是行业自律组织，但其受联邦金融监管局的委托，依据商
业银行法和合作社法，对各级组织进行审计。审计内容不但包括资产负债、损益等
业务财务情况，还包括经营管理状况，例如高管人员的行为、管理能力、执行制度
的情况等。对发现的问题，审计协会有部分的处置权和重要的建议权。
（6）完善的风险防范机制确保了合作银行的稳健发展。合作银行体系和联邦中央
银行多种方式的融资调剂手段保证了流动性和安全性，避免了支付风险的发生。
同时，合作银行体系建立了信贷保证基金制度，地方合作银行每年按信贷资产
0.1-0.2%的比例向区域审计联盟缴纳保证基金，用于帮助出现危机的合作银行。
综上所述，德国的合作银行体系有如下特点:第一，组织体系完整，层次分明，
既保持相互独立又发挥联合优势，充分体现了上层机构为下层提供服务，地方合
作银行为社员服务的原则；第二，各层次机构都有健全的民主管理组织和严格的
管理制度，确保决策的民主化、科学化；第三，严密的审计监督系统和风险防范
系统，保证合作银行在规范的基础上不断发展；第四，健全的资金融通和清算系
统，保证了合作银行体系流动性和效益性；第五，行业自律组织发挥了重要作用9。
9 何广文.德国金融制度研究.北京:中国劳动社会保障出版社,2000.
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摘要：

第一章绪论第一章　绪论§1.1问题的提出在现代市场经济中，经济与金融的发展休戚相关。我国作为一个农业大国，农业、农民和农村经济的发展至关重要，三农问题要得到良好解决，离不开农村金融的支持。农村信用合作社作为一种合作金融组织，是我国农村正规金融的基础力量。根据2005年6月末的统计，我国农信社农业贷款余额达10299亿元，占全部金融机构农业贷款余额的87.5%，对于农业、农民和农村经济的发展举足轻重。新中国成立以来，由于种种原因，我国的农村信用社体制几经变革，先后历经了创建时期（1951－1957）、严重挫折时期（1958－1979）、农行代管时期（1980－1996）、行社分离时期（1996－...

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