关于救助管理站现实困境的政策研究
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I
摘要
公共政策作为政党和政府管理社会的工具，其运用的恰当与否，直接关系到
社会问题的解决效果。当代中国城市流浪乞讨人员问题也需要良好的公共政策加
以解决。
本文试图从公共政策层面来探求解决当前救助管理站在服务和管理城市流浪
乞讨人员时存在问题的良方，以保障我国和谐社会建设的顺利和秩序的稳定。首
先简述西方社会救助理论的发展史，挖掘中国古代社会救助政策的合理成分。其
次，谈谈我国救助管理的模式及成功经验，并借鉴西方福利国家在治理流浪乞讨
人员问题上的先进思路和方法为我所用。然后，分析目前救助管理站在服务和管
理城市流浪乞讨人员时存在的困境，结合公共政策相关理论分析问题存在的原因。
最后，在此基础上，尝试提出符合我国国情的对策建议，希望构建一个新型的法
治与道德相结合的社会救助管理体系。
关键词: 救助管理站 流浪乞讨人员 社会救助 公共政策
II
ABSTRACT
Public policy, as a tool for party and government to manage society, its application
has a direct influence on the solution of social problems. In contemporary China urban
areas, it still needs a fine public policy to solve the problems of mendicants and
vagrants.
From the view of public policy, this article is trying to explore solutions to the
problems found when aid center is serving and managing mendicants and vagrants in
urban areas. This is to guarantee a smooth construction and stable order of our
harmonious society. Firstly, it briefly introduces the development of western social aid
theory and selects reasonable content from China’s ancient social aid policies. Secondly,
it comes to the mould and successful experience of China’s aid management. And it
takes the advanced thoughts and methods of western welfare states for our reference.
Then, it analyses the current difficulties when aid center is serving and managing
mendicants and vagrants. Furthermore, it analyses the cause for such difficulties based
on relative theories in public policy. Finally, based on above, it attempts to raise up a
suggestion complied with our country’s situations. It hopes to establish a new social aid
management system which combines the rule of law with morality.
Key Words: aid center，mendicants & vagrants，social aid，
public policy
III
目 录
摘要 ................................................................. I
ABSTRACT ......................................................... II
第一章 绪论 .......................................................... 1
§1.1 引言 ....................................................... 1
§1.2 研究本课题的意义 ........................................... 2
§1.3 研究思路与方法 ............................................. 4
§1.3.1 研究思路和构架 ........................................ 4
§1.3.2 研究方法 .............................................. 5
§1.4 应用的理论工具 ............................................. 5
§1.4.1 渐进决策理论 .......................................... 5
§1.4.2 政策过程理论 .......................................... 6
第二章 中西方社会救助理论和实践的发展 ................................ 7
§2.1 西方国家社会救助理论的发展 ................................. 7
§2.1.1 英国济贫法的历史演变 .................................. 7
§2.1.2 英国马歇尔的“公民权理论” ............................ 8
§2.1.3 20 世纪 70 年代西方国家提出“福利多元主义”概念 ....... 10
§2.1.4 20 世纪 90 年代以来的基本理念--“无责任即无权利” ..... 11
§2.2 中国社会救助思想与实践的发展 .............................. 13
§2.2.1 春秋战国时期 ......................................... 14
§2.2.2 两汉时期 ............................................. 15
§2.2.3 隋唐两宋时期 ......................................... 16
§2.2.4 元明清时期 ........................................... 16
§2.2.5 近代社会救助的发展 ................................... 17
§2.2.6 当代中国社会救助的发展 ............................... 18
第三章 国内外救助制度介绍 ........................................... 21
§3.1 中国的救助制度或模式 ...................................... 21
§3.1.1 一般模式 ............................................. 21
§3.1.2 新型模式的尝试 ....................................... 22
§3.2 国外的救助制度或实践经验 .................................. 26
§3.2.1 英国 ................................................. 26
§3.2.2 美国 ................................................. 28
§3.2.3 法国 ................................................. 30
§3.2.4 加拿大 ............................................... 32
§3.2.5 日本 ................................................. 32
§3.2.6 印度 ................................................. 33
第四章 中国救助制度下的现实困境 ..................................... 35
§4.1 救助管理站内部的困境 ...................................... 35
§4.1.1 资金短缺的困境 ....................................... 36
§4.1.2 超时救助的困境 ....................................... 37
§4.1.3 甄别受助人员的困境 ................................... 38
IV
§4.1.4 “跑站”现象的困境 ................................... 39
§4.1.5 与其他工作部门的协助配合困境 ......................... 40
§4.1.6 救助站工作人员人身与卫生安全问题 ..................... 41
§4.1.7 侵权事件时有发生，救助站的工作受质疑 ................. 41
§4.2 救助制度衍生的职业乞丐严重化趋势 .......................... 42
第五章 运用公共政策理论进行原因分析 ................................. 45
§5.1 政策出台过于仓促 .......................................... 45
§5.2 政策的规定不甚合理 ........................................ 46
§5.2.1 《救助管理办法》救助范围过窄，对于救助对象的规定不够科学
明确 ................................................ 46
§5.2.2 《救助管理办法》对于救助具体工作规定过于抽象、模糊 ... 46
§5.2.3 《救助管理办法》缺少整体性 ........................... 47
§5.2.4 《救助管理办法》治标不治本 ........................... 47
§5.2.5 《救助管理办法》缺乏法律的系统性考虑 ................. 48
§5.2.6 下位法抵触上位法 ..................................... 48
§5.2.7 出现法律真空地带的现象 ............................... 49
§5.3 政策执行过于僵化 .......................................... 49
§5.3.1 农村中的流浪乞讨人员无法得到救助 ..................... 49
§5.3.2 没有明确规定救助管理程序及相关的监督措施 ............. 50
§5.3.3 对救助对象送返后的生活没有详细合理的安排 ............. 50
§5.4 新旧制度转变没能较好衔接 .................................. 50
第六章 对于完善救助制度的建议 ....................................... 53
§6.1 加快《社会救助法》的出台，促进救助管理规范化和法制化 ...... 54
§6.2 整合非政府组织的民间资源，救助管理主体多元化 .............. 54
§6.3 丰富救助方式，形成人性化的救助管理 ........................ 55
§6.4 加强相关部门的协作与配合 .................................. 56
§6.5 健全救助管理的监督机制 .................................... 56
§6.6 营造有利于社会救助的思想理念 .............................. 57
§6.6.1 社会共同责任理念 ..................................... 57
§6.6.2 劳动光荣的道德观念的回归 ............................. 57
第七章 总结与展望 ................................................... 59
参考文献 ............................................................ 60
在读期间公开发表的论文和承担科研项目及取得成果 ...................... 63
致 谢 ............................................................... 65
第一章 绪论
1
第一章 绪论
§1.1 引言
2003 年3月17 日，就职于广州一家服装公司的武汉青年孙志刚，在走向网
吧的路上，被广州市黄村街派出所以没有暂住证为由，强制收容。3月18 日，孙
志刚被送往广州市收容遣送中转站，因其誓不低头地维护自己合法的“公民权”，
遭到该站工作人员指使他人群殴，后又被收容站送往广州市收容人员救治站。3
天后，孙志刚带着遍体鳞伤永诀人世。经中山大学医学院法医鉴定中心鉴定：“孙
志刚符合大面积软组织损伤致创伤性休克死亡”，即孙志刚是被殴打致死的。
4月25 日，《南方都市报》披露此案，受到社会各界的关注。三位北京大学
法学院毕业的法学博士许志永、俞江和滕彪，把目光投向了收容遣送制度。许志
永三人仔细研究了立法法后，决定利用公民这一权利，以普通公民身份致信全国
人大常委会，从法律程序正当性的角度提出:《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》
是否属于立法“超越权限的”和“下位法违反上位法的”行政法规？尽管建议中没有
言明要求启动违宪审查机制，但实质上是中国公民首次行使违宪审查建议权。5
月21 日，北京的一批知名学者、法学家就孙志刚案及收容遣送制度召开了研讨会，
许多人对许志永三位公民的建议表示非常赞成和支持，肯定了他们合法地运用法
律所赋予自己的手段和武器，不是为了一己私利，而是为了捍卫整个国家法律的
尊严。5月23 日，又有 5位著名学者同样以中国公民的名义，再次联名致信全国
人大常委会，就孙志刚案及收容遣送制度实施状况提请启动特别调查程序。
6月20 日，国务院公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以
下简称《救助管理办法》），同年 8月1日正式实施。7月16 日，民政部公布《城
市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》（以下简称《实施细则》），也
于同年 8月1日正式实行。至此，实施了 21 年的带有强制性和歧视性的《城市流
浪乞讨人员收容遣送办法》正式退出历史的舞台，政府的职能也转变为个人自愿
求助、政府无偿援助，体现了服务性和以人为本的理念。
纵观从收容遣送到救助管理的变革的过程，其速度之快，力度之大，令很多
人没有想到。《救助管理办法》的施行至今已四年有余，在这带有过渡性质的时间
里，无论是救助者还是被救助者，所体会到的，不仅仅是制度上的变革带给管理
体制和机制上重塑，更关键的是对人的观念的重大冲击。有人说这一政策的转变
关于救助管理站现实困境的政策研究
2
是我国社会保障制度的一大进步，体现了以人为本的理念；也有人认为政策转变
带来了新的社会问题，值得思考；更有人认为收容遣送到自愿救助是两个极端，
都不应该推崇。本文旨在肯定救助管理制度进步性的基础上，分析研究在救助管
理的公共政策下救助管理站遇到种种困境的原因，尝试性地提出解决问题的建议
和方案。
§1.2 研究本课题的意义
1965年美国出版的《社会工作百科全书》曾述,“社会救助是社会保险制度的
补充,当个人或家庭生计断绝急需救助时,乃给予生活上的扶助,是在整个社会保
障制度体系中,最富弹性而不受拘束的一种计划”。
所谓社会救助是指国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力或
者其他低收入公民给予物质帮助或精神救助，以维持其基本生活需求，保障其最
低生活水平的各种措施。它以所有特困公民为对象，以保障其基本生活为目的，
通过给予现金、实物和提供服务等多种方式实施救助[1]。
社会救助是解决群众生活困难最古老最基本的社会保障方式，也是现代社会
保障体系中最基本的项目，它与社会保险、社会福利等一起，构成现代社会保障
制度。它在矫正“市场失灵”，调整资源配置，实现社会公平，维护社会稳定等
方面发挥着重要的和不可替代的作用。社会保障可以暂时没有社会福利，甚至也
可以暂时没有社会保险，但是，不能没有社会救助，古今中外概莫如此。
目前,我国已经初步建立起以城乡最低生活保障、农村五保供养、灾民救助等
基本生活救助制度为基础,涵盖医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、法律
救助、临时救助等的综合性社会救助制度体系。然而,与蓬勃发展的社会救助业务
形成鲜明对照的是,我国的社会救助法制建设相对滞后,主要表现在以下两个层
面。
在国家层面:一是缺乏专门的社会救助法从整体上协调和规范社会救助业务
有序、平衡发展,相关社会救助法律规范比较分散。二是法规和规章不健全。国家
除制定《城市居民最低生活保障条例》、《救助管理办法》等行政法规外,医疗救
助、灾民救助、住房救助、就业救助等没有专门的行政法规,虽然有关部门出台了
一些规章和规范性文件,但因其位阶和效力的局限,不能够从根本上保障社会救助
的法制化运行和规范化管理。三是社会救助法律规范规定的内容不一致,协调性差,
不利于保护救助对象的合法权益。现行社会救助法规、规章的具体内容以单项救
助为主,而单项救助业务分属不同的行政机关管理,这些法规、规章强调部门权能
第一章 绪论
3
和利益,带有明显的部门色彩,相互间的协调程度有待提高。更重要的是,现有的法
律规范是在城乡二元结构的基础上制定的,依循城市和农村分别独立建制的旧思
路,没有强调对城乡救助对象的平等救助,部分救助制度成为城市救助对象的“特
权”,农村救助对象不能平等地与城市救助对象享受同样的社会救助,且二者的救
助待遇差距巨大,如最低生活保障、医疗救助等。
在地方层面:一是缺乏综合性的社会救助法规规章。据不完全统计,除上海市、
广东外,其余二十多个省(自治区、直辖市)尚未制定综合性的社会救助地方性法规
或规章,也无专门的立法规划。二是现有的社会救助规章单一,体系不健全。各地
制定的社会救助规章多为《城市居民最低生活保障条例》的实施办法,地方立法机
关则尚未制定法规或规章[2]。
正因为行政法律法规和国家公共政策的不完善，救助管理站的工作出现各种
各样的问题和困惑，降低了社会救助的功效，社会秩序也受到一定的影响。我们
要做好救助管理工作，需要全社会都来参与，更需要相关部门履行好自己的职责，
否则成分复杂的流浪乞讨人员不仅影响市容及城市形象，甚至会成为社会不稳定
的一大诱因。尽快解决救助管理站的困境，切实维护困难群体的基本生存权是当
前学界和政府部门面临的首要任务。完善社会救助制度，构筑有中国特色的社会
救助体系，对于建设和稳定我们的和谐社会有着重大的深远的含义。
从整体上看，我国现行对流浪乞讨人员的救助还处于探索阶段, 对该群体的
社会救助缺乏理论基础, 有关中国社会救助管理制度的文献资料和专题研究非常
不够，运用公共政策的相关理论来分析和探求城市流浪乞讨问题的专题研究更是
为数不多。有一篇是这个角度的，即苏州大学敬坤的《治理城市乞丐问题的公共
政策研究》，主要探讨的是城市乞丐的救助问题。但其并未涉及救助管理站内部
的困境，以及问题背后的政策原因。
本论文试图以现有的救助管理站问题为切入点，运用公共政策分析的理论工
具来客观地评价《救助管理办法》，找出现存问题背后的政策失败的原因，并有
针对性地提出改进措施和政策建议，希望建立一个法治与道德相结合的新型的社
会救助管理体系。可以说对于救助管理站的工作，提供了一个崭新的视角和思路，
有着深厚的理论意义和现实意义。
摘要：
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I摘要公共政策作为政党和政府管理社会的工具，其运用的恰当与否，直接关系到社会问题的解决效果。当代中国城市流浪乞讨人员问题也需要良好的公共政策加以解决。本文试图从公共政策层面来探求解决当前救助管理站在服务和管理城市流浪乞讨人员时存在问题的良方，以保障我国和谐社会建设的顺利和秩序的稳定。首先简述西方社会救助理论的发展史，挖掘中国古代社会救助政策的合理成分。其次，谈谈我国救助管理的模式及成功经验，并借鉴西方福利国家在治理流浪乞讨人员问题上的先进思路和方法为我所用。然后，分析目前救助管理站在服务和管理城市流浪乞讨人员时存在的困境，结合公共政策相关理论分析问题存在的原因。最后，在此基础上，尝试提出符合我...
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