构建我国公共危机管理体系的路径探析

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3.0 陈辉 2024-11-19 8 4 554.95KB 53 页 15积分

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第一章绪论

§1.1 课题来源及主要内容

当前我国已进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶

段，党和政府面临着许多新情况、新考验。随着冷战结束、经济发展和科技进步，

国际局势发生新的深刻变化，世界多极化和经济全球化曲折中发展，科技进步日

新月异，综合国力竞争日趋激烈，各种思想文化相互激荡，各种矛盾错综复杂，

敌对势力对我国实施西化、分化的战略图谋没有改变，我们仍面临发达国家在经

济、科技等方面占优势的压力。同时，随着改革开放和社会主义市场经济的发展，

国内环境也发生重大变化，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分

配方式日益多样化，社会利益关系更为复杂，新情况新问题层出不穷，可能引发

各种公共危机的不确定因素也随之增加。近年来，我国不仅连续发生重大的自然

灾害和突发性公共卫生事件，而且随着社会转型，几乎在各个领域都发生了不同

程度的公共危机事件。对此，我们应当清醒地意识到，危机管理已由过去的非常

态逐渐向常态转变，构建公共危机管理体系，健全各种突发事件的应急机制，

，提

升政府应对公共危机的能力，及时有效的处理各类突发性公共危机事件，直接关

系到政府在民众中的权威地位和良好形象，直接影响到社会稳定、经济发展与社

会主义和谐社会的构建。

本文以公共危机管理作为研究对象，从公共危机的相关理论内涵入手，分析

我国现阶段公共危机管理的现状，以上海市抗非模式和哈尔滨市的水危机处理作

为个案，总结我国当前公共危机管理取得的成就，同时指出我国政府在公共危机

管理当中存在的问题和不足；介绍和总结国外公共危机管理的主要做法和成功经

验，为我国的公共危机管理提供启示和借鉴；文章重点在于从强化政府公共危机

管理理念，完善公共危机管理体制和创新公共危机管理方法三个方面，提出构建

我国公共危机管理体系的基本思路与对策措施。从而为提升我国政府应对公共危

机的能力和水平，将政府危机管理纳入经常化、制度化、法制化的轨道提供必要

的理论支持和政策参考。

构建我国公共危机管理体系的路径探析

§1.2 国内外同类课题研究现状

自从 20 世纪 60 年代初危机管理理论在国际学术领域出现后，日益受到各国

政府重视，纷纷设立专门的研究机构，到 80 年代初，西方危机理论在政治学、社

会学和国际关系领域出现了一个研究高潮。90 年代中期以来，由于全球化进程的

不断加快，危机的产生和出现形式日趋多样化，西方对公共危机的研究也取得了

新的发展，从传统的基础理论的研究转变为危机管理体制建设，危机控制的途径

和方法，危机控制过程中的信息化管理，危机管理学科的操作和技术层面的研究。

人们逐渐意识到，很多危机都是公共领域之内的，需要公共管理部门负起责任，

加强研究和管理。进入新世纪以来，国际学术界对于公共危机管理的研究掀起了

又一高潮。人们从不同角度对公共危机进行研究，主要包括国际关系研究，灾害

研究，社会冲突研究，决策研究，全面综合研究等一系列研究热点。[1]

我国对于公共危机管理的研究尚处于起步阶段，远远跟不上改革开放以来我

国经济和社会发展实践的要求，非典危机之前大多是对具体领域的危机及其管理

的研究，如对自然灾害，金融危机，国际问题等领域的研究，从政府管理角度对

公共危机进行的研究很少，只有 1998 年中国人民大学许文惠，张成福教授出版了

《危机状态下的政府管理》一书，此书可以说是国内第一本比较系统的研究公共

危机管理的著作。2003 年，非典危机之后，引发并加速了我国政府管理和学术研

究机构对公共危机的关注和研究。国内学术界从不同的角度分析此次 SARS 危机可

能造成的各种影响，并对中国危机管理体系的构建和公共治理结构的执行提出各

种政策建议。

2003 年可以看作是我国公共危机管理研究的起点。

[2] 清华大学薛澜

教授的《危机管理——转型期中国面临的挑战》等一系列相关学术著作问世，一

批学者也开始撰文反思我国当前的公共危机应对机制以及与此相关的公共管理体

制，如张成福教授的《建立完善的公共危机管理机制》、王乐夫教授的《公共部门

危机管理体制:以非典型肺炎事件为例》等文章，都从一定层面公共上为加强和改

进我国政府现阶段的公共危机管理提出了建设性意见。目前国内学术界对于公共

危机的研究主要集中在以下几个方面：危机中的政府效能，危机中的媒体政策，

危机中的社会应对网络，危机管理中的法治化，公共危机与中国国家安全观的转

型，危机管理与公共治理转型等。

第二章公共危机管理的理论内涵

§2.1 公共危机管理的相关理论内涵

公共危机管理是公共管理中应对危机状态的一种特殊形式，是相对于在平稳

社会运行态势下的常规管理而言的。虽然公共危机管理的实践在管理实践中长期

存在，但是，把它作为一门学科来专门研究则是近年的事情。理解公共危机管理

的理论内涵，首先需要弄清危机、公共危机的内涵，然后在此基础上探讨公共危

机管理的内涵，继而分析政府作为公共管理主体，进行公共危机管理的理论基础。

§2.1.1 危机的界定

“危机”一词最初是一个医学术语，指人濒临死亡、游离于生死之间的那种

状态。后来这个词的含义不断扩展，它适用的对象不断扩大，人们赋予它的含义

也逐渐发生了变化。《朗曼现代英语词典》对“危机”的解释是，(1)严重疾病突

然好转或者恶化的转折点；(2)事物发生过程中的一个转折点、不确定的时间或者

状态、非常危险或者困难的时刻。根据《现代汉语词典》的解释，危机有两个意

思，一是指危险的祸根，例如，危机四伏；二是指严重的困难关头，例如，经济

危机、金融危机、粮食危机等。对于危机理论研究兴起于上世纪60年代，许多国

外学者先后从不同角度理解判断，揭示了危机的基本含义。美国学者赫尔曼认为：

“危机就是一种情境状态，其决策主体的根本目标受到威胁，在改变决策之间科

获得的反映时间有限，其发生也出乎决策主体的意料。”

[3] 美国学者奥兰·杨认为，

“危机是由一组迅速展开的事件组成，它使破坏稳定的力量在总的系统或其中任

何子系统中的影响作用大大超过正常水平，并增加在系统中爆发暴力的危险。”[4]

巴顿认为：危机是“一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事

件及其后果可能对组织及其人员，产品，服务，资产和声誉造成巨大的损害。”

[5] 这

里值得注意的是危机影响的范畴已经扩大到了人和组织的名声，由此突显公共沟

通的重要性。罗森塔尔等人认为：“危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准

则构架产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出

关键决策的事件。”[6] 近年来,国内一些学者也提出了自己的界定。我国学者薛澜

指出“危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息很不

充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情境的汇聚。”

[7] 马建珍

构建我国公共危机管理体系的路径探析

认为:“‘危机’是指社会遭遇严重天灾、疫情,或出现大规模混乱、暴动、武装

冲突、战争等,社会秩序遭受严重破坏,人民生命财产和国家安全遭受直接威胁的

非正常状态。”[8]

上述关于危机的各种解释和定义，都是从不同的侧面揭示了危机的特点。综

合以上中西方学者的观点，我们可以将危机概括为：危机是指个人，群体，组织

或者社会因某种突发事件的出现，而导致其稳定的生存秩序受到威胁，甚至可能

阻碍和破坏其正常的发展进程的一种非正常的紧急状态。这个定义有三点需要强

调指出，一是危机发生的范围而言，既可能是微观层面的，影响个人或者少数人

的，如家庭，企业，某个组织等。也可能是宏观层面的，影响到一个地区乃至一

个国家甚至国际社会。因此，第二，危机之所以出现是因为正常的生存秩序和发

展进程受到破坏，严重威胁到正常的生存与发展，而不是造成一般的负面影响。

第三，危机通常是与突发事件相联系的，突发事件往往具有危机的性质，或者说

具有发展成为危机的潜质。因此，在一定意义上突发事件成为危机的代名词。

§2.1.2 公共危机及其特征

对于公共危机,虽然有不少文章中涉及到了这一概念,却只有少数研究者做了

界定。如李燕凌等认为,“公共危机是指对社会公众具有巨大现实或潜在危险(危

害或风险) 的事件。”[9] 田大余认为，“所谓公共危机，是指社会运行中由于结构

失衡，在突发性事件的诱导下产生的社会的紧急或无序状态。”[10] 吕瑛认为“公

共危机就是指社会遭遇严重天灾、疫情或出现大规模混乱、暴动、武装冲突、战

争等,社会秩序遭受严重破坏,人民生命财产和国家安全遭受直接威胁的非正常状

态。”

[11] 张小明认为根据危机影响范围、层面、程度的大小以及对整体社会价值观

的威胁程度，可将危机分为公共危机和一般危机。一般危机主要指企业(私人部门)

层面上的危机，这种危机一般只局限于该组织内部，对外界的影响以及对整体社

会价值观的威胁都不大;而公共危机则是指对一个社会的基本价值和行为准则构

产生严重威胁，并且要求以政府为主体的公共部门在时间压力和不确定性极高的

情况下作出关键性决策的事件。[12]

由于受到危机影响的对象和范围既可能是个人，也可能是群体和组织，还可

能是更大范围的社会国家以及国际社会。因此，从涉及的范围看，危机可以分为

个人危机，家庭危机，企业危机以及公共危机等。所谓公共危机就是指政府在对

外交往与对内管理过程中出现的一种危险困难的境地，其外延包括由人为原因，

自然原因，人为原因与自然原因相互作用而引发的国际、国内危机。因此，我们

第二章公共危机管理的理论内涵

可以将公共危机界定为由于某种突发事件的出现和爆发而对一个社会系统的基本

价值、行为准则、社会秩序等产生严重威胁,对公共安全和公共利益造成严重损害，

超出了政府和社会常态的管理范围,要求以政府为核心的公共管理系统采取特殊

措施加以应对的紧急状态。

在现代社会中，公共危机的发生已经成为社会生活中—种常见的现象。通过

对各种不同类型公共危机的分析考察，可以发现其具有如下共同特征：

第一，公共危机具有突发性和紧急性。公共危机的发生往往是大风起于青萍

之末, 爆发之前毫无征兆可言，迹象可寻，通常是在政府和民众思想松懈, 毫无

防范的情况下突然从一些细小而不为人所注意的事件演变为一场灾难。故在危机

发生初期, 包括政府和民众在内的整个社会必然对危机发生的真正原因以及危机

本身发展状态茫然无知或所知甚少。公共危机管理部门必须利用有限的资源和技

术手段，在有限的时间内尽快做出关键性决策和进行紧急回应。时间是公共危机

管理的生命。

第二，公共危机具有不确定性和易变性。由于环境的不确定性、人类的有限

理性以及信息的不对称, 危机事件的开端通常无法用常规性规则进行判断，而且

其后的衍生和可能涉及的影响是没有经验性知识可供指导的，因此公共危机的发

展变化的过程难以控制，结果难以估量，具有高度的不确定性和易变性。这种不

确定性主要表现为状态的不确定性、影响的不确定性和危机回应的不确定性。

第三，公共危机具有社会性和扩散性。由于公共危机特指影响大众生活和社

会秩序的危机，因此社会性是公共危机应有之义。扩散性是针对公共危机影响的

过程和波及范围而言的，危机事件一旦发生, 就不一定局限于某一个部分, 而是

迅速蔓延, 殃及整个地区、整个国家甚至传播到其他国家; 不仅影响某一部门、

某一行业, 而且影响其他部门和其他行业。一些学者把它称之为“涟漪反应”或

“连锁反应”。

第四，公共危机具有危害性和破坏性。这是公共危机的本质特征。公共危机

的爆发会导致社会脱离正常轨道而陷入危机的非均衡状态，极易威胁社会公共安

全，影响社会稳定。无论是经济危机、社会危机还是政治危机，都会在一定范围

内，对特定社会群体产生不同程度的有形的或无形的负面影响。

§2.1.3 公共危机管理的内涵

公共危机管理通常指发生危机时, 政府所采取的有助于公民和环境的一系列

措施。国际上习惯地称为:紧急事件管理(Emergency Management)、紧急事件的风

构建我国公共危机管理体系的路径探析

险管理（Emergency Risk Management）、灾难风险管理(Disaster Risk Management)

。

[13] 国内很多学者也从不同角度对公共危机管理的内涵做了界定，其中笔者认为比

较具有代表性的应该是龚维斌教授的定义：公共危机管理就是公共管理机构通过

建立必要的危机应对机制，采取一系列必要的措施，防范、化解危机，恢复社会

秩序，保障人们正常生产和生活的活动，维护社会稳定，促进社会和谐健康发展。

公共危机管理是公共管理的一种特殊状态和特殊形式。较之企业危机管理它具有

自身的特点，如公共危机管理的目标是提供社会公共产品；公共危机管理依法行

政，以强制力作为管理的基础；公共危机管理的外部环境是开放的，非竞争的；

公共危机管理受到公众的监督和约束。同时与常规状态下的公共管理相比，公共

危机管理又具有决策风险大，管理难度高，人员素质要求高等特点，因为它需要

考虑和处理的是非常态下的环境和事件。[14]

§2.2 政府进行公共危机管理的理论基础

由于公共危机其与生俱来的突发性、不确定性及其对社会影响的广泛性而使

得其不仅对作为治理主体的政府能力提出了挑战，更是对社会整体能力提出了综

合考验。这决定了公共危机管理的参与主体必须具有多元性，最大可能地吸纳各

种社会力量，调动各种社会资源共同应对危机，形成社会整体的危机应对网络。

这与我们当前倡导的政府治理理念是一致的，也是“公共危机管理”与“政府危

机管理”的区别所在。然而在公共危机众多治理主体当中，政府作为公共危机管

理的主要机构和组织者，仍然占据主导地位，政府管理职能的发挥直接决定着公

共危机管理的最终成果。因此除了参与常规管理之外，居安思危，积极应对公共

危机也是现代政府的职责所在。以下我们就政府职能和行政效能两个维度来分析

政府进行公共危机管理的理论基础。[15]

§2.2.1 政府职能决定论

政府职能反映了国家行政管理的基本内容和活动方向，体现了行政管理的本

质要求，是行政管理活动的前提和依据，在国家行政管理中占有十分重要的地位，

具体来讲，政府职能就是指国家行政机关依法对国家政治、经济和社会公共事务

进行管理时应承担的职责和所具有的功能。它是一个结构严密的体系，由政治职

能，经济职能，文化职能，社会职能四部分组成。政治职能，即政府负有维护政

治统治和政治秩序，保卫国家和全社会安全的职能；经济职能，即政府负有组织

和管理社会经济事务，保持国民经济稳定和发展的职能；文化职能，即政府负有

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摘要：

第一章绪论1第一章绪论§1.1课题来源及主要内容当前我国已进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，党和政府面临着许多新情况、新考验。随着冷战结束、经济发展和科技进步，国际局势发生新的深刻变化，世界多极化和经济全球化曲折中发展，科技进步日新月异，综合国力竞争日趋激烈，各种思想文化相互激荡，各种矛盾错综复杂，敌对势力对我国实施西化、分化的战略图谋没有改变，我们仍面临发达国家在经济、科技等方面占优势的压力。同时，随着改革开放和社会主义市场经济的发展，国内环境也发生重大变化，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，社会利益关系更为复杂，新情况新问题层出不穷，...

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