城镇中等收入人群住房政策研究--以上海为例

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第一章 绪论
1
第一章 绪论
§1.1 研究背景和研究意义
§1.1.1 研究背景
一、经济背景
2003 年，我国人均 GDP 首次超过 1000 美元，这就意味着原来生产要素价格
优势将逐步丧失、社会利益集团的冲突加剧、居民消费需求升级和生活要求更趋
多样化、参政议政的要求更趋强烈，这也意味着我国初步迈入了工业和城市化高
速发展的关键时期。根据国际先进经验，人均年收入达到 1000 美元后，国家发展
趋势会分化为两类：一类国家，如新加坡、韩国等国家，人均 1000 美元后继续往
上蓬勃发展；另一类，如拉美等地的国家，人均达到 1000 美元后经济就停滞不前。
我国目前正处于重要的战略机遇期，如果要继续保持发展的话，更多的关注社会
和经济的协调发展是必不可少的。
住房在城市化和工业化进程中扮演着重要的角色，并在城镇居民消费需求升
级的过程中成为居民消费的热点。但目前面对的问题主要有两个：(一)房价收入
比远远高于世界平均水平；(二)居民收入差距扩大。据世界银行的研究报告，一
般国家的房价收入比在 4－6倍之间比较合适，但在我国大多城市这一数据都远远
的超过了这个范围。另外，居民收入差距在不断扩大，导致了高、中、低不同阶
层的收入与消费群体的形成。从基尼系数看，我国该系数 1994 突破警戒临界点 0.4，
至2008 年已超过 0.65。而且收入越高的群体收入增长越快，中等以上收入群体的
收入增长均快于全国平均水平。这意味着社会财富越来越向高收入阶层集中。
表1--1 中国 1991 年以来的房价收入比
年份
住房单价（平均）
人均面积 m2
人均房价
人均可支配收入
房价收入比
1991
756
20
15120
1701
8.89
1992
999
21
20979
2027
10.25
1993
1208
22
26576
2577
10.31
1994
1194
23
27462
3496
7.85
1995
1509
24
36216
4283
8.46
1996
1605
25
40125
4839
8.29
1997
1790
26
46540
5160
9.02
1998
1854
27
50058
5425
9.23
城镇中等收入人群住房政策研究——以上海为例
2
1999
1857
28
51996
5854
8.88
2000
1948
29
56492
6280
9.00
2001
2017
30
60510
6860
8.82
2002
2092
30
62760
7703
8.15
2003
2197
30
65910
8472
7.78
2004
2608
30
78240
9422
8.30
2005
2937
30
88109
10493
8.40
2006
3119
30
93578
11756
7.96
2007
3665
30
109950
13786
7.98
资料来源：wind，国家统计局
目前，我国已经基本解决了温饱问题，并要在全国范围内实现全面的小康社
会的情况下，拥有自己的住房是每个人的梦想与奋斗目标。据建设部政策研究中
心的资料显示，我国在 2020 年建设小康社会的居住目标是，城镇人均居住建筑面
积将达到 35 平方米，每套住宅平均面积在 100~120 平方米左右。要实现它，我们
首先要解决占大多数的中等收入者的住房问题，以保障全国范围内实现全面的小
康社会。所以，如何解决居民的住房问题，使居者有其屋，则是我国政府面临的
重大任务。
二、政策背景
我国实行住房制度改革以来，为了建立住房保障体系，改善居民的居住条件，
特别是解决中低收入家庭的居住问题，政府先后多次出台了一系列相关政策。
1998
年国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发(1998)
23 号)的发布，标志着“高收入家庭购买、租赁市场价商品房，中低收入家庭购
买经济适用房，最低收入家庭租赁政府或单位提供的廉租房”的住房分类供应制
度的建立，也标志着我国房改进入了新旧制度的转换时期，住房实物化、福利化
分配让位于货币化、市场化分配。
随后，国家一系列的政策都围绕完善城镇住房保障体系而制定，如 1999 年国
务院颁布施行《住房公积金管理条例》，同年，建设部以第 70 号令发布《城市廉
租住房管理办法》。2003 年8月，国务院发出《关于促进房地产市场持续健康发
展的通知》(国发(2003)18 号)，调整了住房保障体系的框架思路。2004 年建设
部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局五部委发布了《城镇最低收入
家庭廉租住房管理办法》，对 1999 年的《城市廉租住房管理办法》进行了修订。
这一系列的政策在具体实施过程中效果不太理想，表现为市场秩序混乱，住
宅保障界限不清，经济适用房、廉租房供应短缺，部分城市房价上涨速度过快、
第一章 绪论
3
隐藏泡沫风险等。这些问题又引发了政府一系列的调控政策与措施。
2004 年3月国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用
权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》(简称“71 号令”)。10 月，《国
务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台，随后人民银行十年来首次加息，
政府加大了宏观调控力度，但房价仍然快速增长。
2005 年，房价问题成为社会高度关注、激烈争论的焦点。国务院于 3月份发
出《关于切实稳定住房价格的通知》(简称“旧八条”)，4月份提出《进一步加强
房地产市场宏观调控的八条措施》(简称“新八条”)，中央七部委于 5月联合出
台《关于做好稳定住房价格工作意见的通知》，具体采用行政、财税、信贷等配
套政策干预房地产市场。
在一系列的调控政策下，大部分城市的房价继续上扬，引发了调控成功与否
的争论。为进一步深化调控，2006 年5月国务院提出了《关于促进房地产业健康
发展的六点意见》(简称“国六条”)。其中最引人注目的就是“自 2006 年6月1
日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积 90 平方米以下住房(含
经济适用住房)面积所占比重，必须达到开发建设总面积的 70％以上”。
在房改如火如荼的进行中，低收入家庭住房问题逐渐凸现。2007 年，国务院
颁布的《关于解决城市低收人家庭住房困难的若干建议》明确了住房供给制度重
归市场与保障并重，确定了低收入人群住房供应体系。
以上我国 20 多年住房政策的变化沿革，在制度层面反映了中央政府在高收入
与低收人群体住房供应体系的不断校正与重新定位，但也凸现了中等收入群体住
房供应体系在制度层面的真空化。
§1.1.2 研究意义
对我国中等收入人群住房问题调查和政策研究的意义，可以从理论、现实两
个角度理解。
一、理论意义
住房是人类生存的基本条件，自有人类以来，人们就将其 1/3 的时间在住房中
度过。而且，只要人类存在一天，就离不开对住房的需要。目前，我国正在建设
服务型政府，保障居民基本的生存权、住房权即使服务型政府的基本组成部分和
核心内容，又是构建服务型政府的重要特征。从我国现实情况来看，不仅低收入
人群无法满足居住的需求，连部分中等偏低的人群也无法满足其住房需求，这有
悖于服务型政府的建立，也不利于社会稳定，更不利于和谐社会的建立。因此，
城镇中等收入人群住房政策研究——以上海为例
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如何解决中等偏低收入人群的住房问题，即是一个服务型政府需要解决的问题，
又是一个有待于完善的理论问题。然而，目前在关于中等偏低收入人群住房政策
的理论研究上，相关的文献少之又少，且大多学者都停留在对低收入家庭住房保
障的研究上，少有人关注中等收入人群的住房问题，本文的研究拟以国内大环境
为背景，并参照国外的先进经验，对中等收入住房问题进行研究，希望在理论上
有所建树。
二、现实意义
从社会层面上考虑，中等偏低收入人群有着稳定的收入，在整个社会中属于
具有一定消费能力的群体，但随着的经济的发展，房价的迅速升高，即使中等偏
低收入人群也是望房兴叹，房价的增长速度远远高于这类人群的可支配收入的增
加，这种矛盾日益突出，如果不妥善的解决，即有失社会公平，又不利于和谐社
会的建立。
从政策层面上考虑，从 1998 年《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房
建设的通知》(国发(1998)23 号)的颁布，标志着住房改革的开始，到 2007 年的
《关于解决城市低收人家庭住房困难的若干建议》对住房政策的不断修正，在政
策层面上对高收入与低收人群体住房供应体系进行了校正与重新定位，但中等偏
低收入人群的住房政策的缺失日渐突出。
随着问题的产生，我国政府也有所关注，从温家宝总理的新加坡国立大学的
讲话到建设部的关注，直到 2009 年3月人大、政协两会代表的提案，体现出政府
及社会各界对中等偏低收入人群住房政策的关注，同时也体现出了解决中等偏低
收入人群住房的重要性。鉴于以上社会现实，笔者利用公共政策分析的相关理论，
通过对相关政策的研究，希望能够对我国中等收入人群住房政策的改善提出一些
有益建议。
§1.2 基本概念界定
§1.2.1 中等收入人群
中等收入人群，对于中等收入的概念界定，目前，主要有四种观点1：一是以
收入标准为主、生活指标为辅，即中等收入者主要是指个人有稳定的中等收入、
同时生活水平达到一定指标的社会群体；二是根据区域人均收入划定，即中等收
入者一般以一定区域人均收入水平为标准线来确定。著名社会学家陆学艺先生的
1国家统计局城调总队课题组. 6 万-50 万元:中国城市中等收入群体探究.数据, 2005(06).
第一章 绪论
5
观点是先区分六类不同发达程度的城镇和乡村，即发达城镇地区、较发达城镇地
区、欠发达城镇地区，发达农村地区、较发达农村地区和欠发达农村地区，并以
各类地区的个人月收入平均值为标准，确定一个人是否属于中等收入者；三是以
收入来划定，中等收入者的收入应当高于平均收入水平，起点标准应稍高于我国
人均国内生产总值，接近职工年平均工资水准，是多数人通过自身的努力可以实
现的；四是国际参照标准，即中等收入者收入水平应适当贴近国际平均的中等收
入标准线。
根据目前我国及上海市统计年鉴使用的五分法，我国按人均可支配收入水平
将城镇居民分为高收入者、中等偏高收入者、中等收入者、中等偏低收入者、低
收入者。本文研究所涉及到的目标人群主要是指中等偏低收入人群。
§1.2.2 中等收入人群住房政策
中等收入人群住房政策，顾名思义，就是针对中等收人群制定的住房政策，
包括一些直接和间接涉及到该类人群的住房政策，如价格导向性政策、户型规定
政策、公积金管理、经济适用房政策等。我国中等收入的住房政策主要由国家和
地方两级政策组成，例如，国家指标性文件《关于进一步深化城镇住房制度改革
加快住房建设的通知》(国发[1998]23 号)、《经济适用住房管理办法》、《住房
公积金管理条例》等，地方性文件《北京市城镇居民购买经济适用住房有关问题
折行规定》（京政办发[2000]131 号）、《上海市经济适用住房管理试行办法（征求意
见稿）》等。本文所研究的住房政策，主要是对国家以及上海市的住房相关政策进
行研究。
§1.3 研究方法和创新之处
§1.3.1 研究方法
本文采取理论研究与实践相结合的研究路线，运用经济学和管理学的基本原
理，具体采用了以下四种研究方法：
一、定量分析与定性分析相结合
在大量有关住房政策的研究和论文中，定性分析多，而定量分析运用较少。
本文在阅读了大量的国内外文献的基础上，一方面采用了各种定性方法从宏观方
面进行了分析，另一方面运用计量统计从微观方面进行了说明论证，这样使本文
综合了定性分析和定量分析，更有针对性和说服力。
二、比较研究方法
城镇中等收入人群住房政策研究——以上海为例
6
国外在几百年来的发展过程中在政府干预房地产和住房市场上积累下来的实
践经验和理论研究成果对上海市具有重要意义。但是由于社会制度、住房制度以
及社会发展阶段不同，国外的经验和成果不可能完全适用于我国。比较研究一方
面可以帮助寻找住房保障政策的共同点，将可供利用的部分经验和成果吸收过来：
另一方面，通过比较研究又可以发现中外之间的差异，以便能针对中国的实际情
况，提出符合国情的政府干预措施。
三、问卷调查法
为更好的了解上海居民的居住条件以及对现行住房政策的满意程度等方面内
容，本文设计调查问卷，对所需要素进行问卷调查，并根据所学统计学知识进行
统计分析，希望得出有益结论。
§1.3.2 创新之处
一、研究视角有一定突破。本文不局限于研究房地产经济特性，而是把房地
产与政府的政策结合起来，作为研究的目标，在研究视角上寻求一定的突破。
二、选题新并富有理论意义和实践意义。之前学者在研究住房政策上，大多
将视角落在低收入人群中，很少有关注中等收入人群住房需求上，因此本文以中
等收入人群为研究对象，并结合政策分析，希望在理论与实践上有所突破。
三、本文将上海市作为调研对象，并对上海理工大学管理学院的部分老师进
行问卷调查，并以教师工资和上海房价比做比较，对包括高校老师在内的中等收
入人群进行研究，希望通过数据分析来说明中等收入人群住房政策的缺失。
第二章 相关研究综述
7
第二章 相关研究综述
20 世纪 80 年代以来，随着改革开放的深入、经济的迅速发展、物价的全面上
涨，我国城镇居民住房保障问题成为了住房政策改革的焦点。在这一期间，国内
众多学者从住房政策的公平性研究、住房政策的实施措施、住房政策的国际比较、
住房地方政策研究、经济适用房等方面进行了深入的研究，也取得了一定的成绩。
笔者通过对中国期刊网、硕博论文网以及图书内容搜集等工具进行搜集、整理，
总结出国内学者对以下几方面进行阐述。
§2. 1 住房政策公平性研究
很多学者从公平性的角度将解决城镇中低收入者住房问题作为一项与福利相
关的问题来研究。虞晓芬(1999)则将住房供给体系具体划分为商品房、经济适用
房、廉租房三部分，并分别指出三者在住宅市场中的地位与作用。姚玲珍(2003)
在其著作《中国公共住房政策模式研究》一书中提出了中低收入家庭住房政策理
想模式设计的理论基础，强调了住房公平分配原则和住房应该作为一项社会保障
政策的重要性，并从供应客体的角度将住房供应体系细分为实物、货币分配和商
品化供应体系两类；提倡以租金补贴为丰，直接建房为辅的方法来解决城镇中低
收入家庭住房难题。邱冬阳、王牧(2003)提出了廉租房——城镇住房弱势群体的现
实选择，直接针对城镇中的中低收入阶层进行救助方法的探索，特别提出廉租房
所将要起到的重要作用。滕晓浩(2006)也明确指出经济适用房、廉租房两种模式
是构建社会住房保障的必然选择，并且明确的界定了两种模式的保障对象以及政
府在两种体系中的定位。荣艺华、罗江(2006)认为当前我国调整住房保障体系，
新体系将由廉租房、租赁性经济适用房、出售性经济适用房和限价商品房共同构
建。他将中低收入人群再进行细分，并针对不同的细分对象提供不同层次的住房
保障产品。丁烈云，陈峰（2007）对限价方进行了详细的研究，对限价房的“限”
做了详细的界定，并提出了初步构想，并认为限价房可能是解决中等收入人群住
房问题的有效办法。为促进新型公平高效的住房社会保障，应构建廉租房住房保
障体系，对于支付能力较弱，只能租房为主的低收入家庭应采取财政补贴为丰的
措。宋博通(2002)提出了住房过滤模型，对政府兴建住房与货币补贴成本进行比
较，提出尽量避免政府直接行为参与中低等级住房的建设环节，建议政府提供优
惠政策，鼓励开发商从自身利益出发，开发中低级的商品房。
摘要：

第一章绪论1第一章绪论§1.1研究背景和研究意义§1.1.1研究背景一、经济背景2003年，我国人均GDP首次超过1000美元，这就意味着原来生产要素价格优势将逐步丧失、社会利益集团的冲突加剧、居民消费需求升级和生活要求更趋多样化、参政议政的要求更趋强烈，这也意味着我国初步迈入了工业和城市化高速发展的关键时期。根据国际先进经验，人均年收入达到1000美元后，国家发展趋势会分化为两类：一类国家，如新加坡、韩国等国家，人均1000美元后继续往上蓬勃发展；另一类，如拉美等地的国家，人均达到1000美元后经济就停滞不前。我国目前正处于重要的战略机遇期，如果要继续保持发展的话，更多的关注社会和经济的协调...

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