城市土地市场区级政府调控效应研究——以上海市普陀区为例

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3.0 陈辉 2024-11-19 8 4 1.1MB 86 页 15积分

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摘要

政府调控是基于市场失灵的政府管理行为。本文以城市土地市场为基础研究

政府调控，之所以以城市土地市场为基础，是因为目前我国已建立了城市土地市

场，而农村土地市场还处于探索阶段。随着城市土地市场的建立与不断发展完善，

土地由无偿使用发展到有偿使用，城市土地资源也得到了更为合理地配置。但与

此同时，也出现了诸多问题，如闲置土地大量存在，土地储备制度没有发挥出应

有的作用，土地价格过高引起房价上涨，土地规划、计划编制不科学执行不严格，

城市土地市场交易、竞争无序等等。政府如何有效地解决这些问题，建立统一有

序的城市土地市场，实现土地资源的合理配置，是本文的研究目的。

本文首先介绍了我国政府对城市土地市场的调控历程及目前的状况，国外政

府对城市土地市场调控的经验。然后对政府调控城市土地市场的相关理论进行梳

理，并结合这些理论思考了政府在调控城市土地市场中的应然角色。城市土地市

场政府调控包含五大内容，即城市土地市场供需、价格、资源配置、配套机制以

及市场竞争等。据此笔者构建了一个政府调控完善度评价体系，运用定性、定量

相结合的方法对上海市普陀区土地市场政府调控完善度进行评价。此外，笔者还

对城市土地市场上三个主要利益集团之间的博弈进行了研究。最后，根据前文的

分析，就完善城市土地市场政府调控提出了对策建议，希望能够为城市土地资源

的合理有效配置，城市土地市场的健康稳定发展提供有意义的借鉴。

关键词：城市土地市场政府调控服务型政府政府调控完善度评

价体系利益博弈普陀区

ABSTRACT

Government control is the government’s management act based on market failure.

This paper studies government control on the market of urban land. It takes the urban

land market as the subject for research, because China has established the market of

urban land while the market of rural land is still in a premature stage. With the

establishment and continuous development of the urban land market, the land-use

system has turned from gratis use to paid use, and the resources of urban land have been

allocated more reasonably. During this process, however, urban land market in China

exists a lot of problems, such as existing too much idle land, the inefficacy of land

banking system, unreasonable house price induced by the land price, unscientific

compiling of land planning, not strictly execution of land planning, disorder in urban

land market’s transaction and competition, and so on. This paper’s aim is to figure out

how the government can solve these problems more effectively, establish unified and

ordered urban land market, and allocate the resources of urban land reasonably.

This paper firstly introduces the process and situation of government control on

urban land market in our country, and the experience of foreign governments. Then it

hackles the related theories of government control on urban land market. According to

these theories it puts forward the roles of government on the urban land market.

Government control on urban land market includes five aspects: supply and demand,

price, resources allocation, supporting mechanism and the market competition. On this

basis, it builds up an evaluation system of government control perfection’s degree, and

evaluates Putuo District urban land market’s government control perfection’s degree by

means of qualitative quantitative methods. In addition, this paper researches the relation

among three benefit games in urban land market. At last, according to the analysis of

text, this paper provides some countermeasures and proposals to improve government

control on urban land market, hoping to allocate the urban land resources reasonably

and effectively, and develop the urban land market healthfully and stably.

Key Word: the Market of Urban Land, Government Control,

Service-oriented Government, Evaluation System of

Government Control Perfection’s Degree, Benefit Game,

Putuo District

中文摘要

ABSTRACT

第一章绪论 .......................................................... 1

§1.1 研究背景 ................................................... 1

§1.2 研究意义 ................................................... 1

§1.2.1 研究的实践意义 ....................................... 1

§1.2.2 研究的理论意义 ....................................... 2

§1.3 研究目的和研究内容 ......................................... 3

§1.4 个案的选取、研究方法与主要创新 ............................. 4

第二章城市土地市场政府调控综述 ...................................... 7

§2.1 相关概念界定及需要说明的问题 ............................... 7

§2.1.1 城市土地市场 ......................................... 7

§2.1.2 城市土地市场调控 ..................................... 9

§2.1.3 需要说明的问题 ...................................... 10

§2.2 城市土地市场政府调控的发展历程 ............................ 10

§2.2.1 2003—2004 年间的城市土地市场政府调控 ............... 13

§2.2.2 2005 年的城市土地市场政府调控 ....................... 14

§2.2.3 2006 年的城市土地市场政府调控 ....................... 15

§2.2.4 2007—2008 年上半年的城市土地市场政府调控 ........... 16

§2.3 目前我国城市土地市场政府调控的状况 ........................ 18

§2.4 国内外政府对土地市场的调控 ................................ 21

§2.4.1 日本的城市土地市场政府调控 .......................... 21

§2.4.2 中国香港的城市土地市场政府调控 ...................... 23

§2.4.3 启示 ................................................ 24

§2.5 本章小结 .................................................. 24

第三章城市土地市场政府调控的理论依据 ............................... 25

§3.1 级差地租理论 .............................................. 25

§3.1.1 地租及绝对地组的概念 ................................ 25

§3.1.2 级差地租理论 ........................................ 26

§3.1.3 从级差地租理论看城市土地市场政府调控 ................ 27

§3.2 服务型政府理论 ............................................ 28

§3.2.1 从新公共管理到新公共服务 ............................ 28

§3.2.2 我国服务型政府理论 .................................. 29

§3.2.3 建设服务型政府 ...................................... 30

§3.2.4 从服务型政府理论看城市土地市场政府调控 .............. 32

§3.3 委托—代理理论 ............................................ 34

§3.3.1 委托—代理理论的内涵与启示 .......................... 34

§3.3.2 从委托—代理理论看城市土地市场政府调控 .............. 35

§3.4 资源配置理论 .............................................. 37

§3.4.1 资源配置理论 ........................................ 37

§3.4.2 从资源配置理论看城市土地市场政府调控 ................ 38

§3.5 本章小结 .................................................. 39

第四章基于城市土地市场的政府调控研究 ............................... 41

§4.1 城市土地市场政府调控的内容 ................................ 41

§4.1.1 城市土地市场供需调控 ................................ 41

§4.1.2 城市土地市场价格调控 ................................ 42

§4.1.3 城市土地市场资源配置调控 ............................ 43

§4.1.4 城市土地市场配套机制调控 ............................ 44

§4.1.5 城市土地市场竞争调控 ................................ 45

§4.2 构建城市土地市场政府调控完善度评价体系 .................... 46

§4.2.1 评价指标体系建立的原则 .............................. 46

§4.2.2 城市土地市场政府调控完善度评价体系的建立 ............ 47

§4.2.3 用层次分析法确定评价体系的权重 ...................... 51

§4.2.4 城市土地市场政府调控完善度的评价研究 ................ 56

§4.3 城市土地市场调控的利益博弈研究 ............................ 58

§4.3.1 城市土地市场中的政府失灵 ............................ 58

§4.3.2 城市土地市场中的利益集团 ............................ 59

§4.3.3 市民 ................................................ 61

§4.3.4 政企同盟 ............................................ 61

§4.4 本章小结 .................................................. 62

第五章用城市土地市场政府调控完善度评价体系评价普陀区土地市场 ....... 63

§5.1 普陀区土地市场概况 ........................................ 63

§5.2 对普陀区 2004－2007 年的原始数据进行标准化 ................. 65

§5.3 对普陀区 2004－2007 年土地市场政府调控的评价 ............... 66

第六章完善城市土地市场政府调控的对策建议 ........................... 69

§6.1 严控土地供给，清理闲置土地，健全土地储备制度 .............. 69

§6.2 加强地价管制，将其控制在合理的区间内 ...................... 70

§6.3 切实利用土地计划机制，强化供应节奏管理 .................... 71

§6.4 充分利用税收杠杆，促进土地有效供给的增加 .................. 72

§6.5 抓紧建立统一的土地交易市场，培育良好的交易环境，加强土地出让

金管理 .......................................................... 73

第七章结论与展望 ................................................... 75

§7.1 本论文研究的结论 .......................................... 75

§7.2 展望 ...................................................... 76

附录 ............................................................... 77

表 1 平均随机一致性指标 ......................................... 77

表 2 一级指标判断矩阵、权重及一致性检验（B 层） .................. 77

表 3 二级指标判断矩阵、权重及一致性检验（C 层） .................. 78

表 4 一级指标层层次总排序（B 层） ................................ 79

表 5 一级指标层（B 层）层次总排序一致性检验 ...................... 79

表 6 二级指标层层次总排序（C 层） ................................ 80

表 7 二级指标层（C 层）层次总排序一致性检验 ...................... 80

参考文献 ............................................................ 81

在读期间公开发表的论文和承担科研项目及取得成果 ...................... 85

致谢 ............................................................... 87

第一章绪论

§1.1 研究背景

土地是十分有限而珍贵的自然资源，是国家和人民最宝贵的物质财富，是人

类赖以生存和发展的不可替代的物质基础，是国民经济及各行业发展的必备条件，

是一切生产和一切存在的源泉。为了切实强化土地管理，保护土地资源，合理利

用土地，制止乱占耕地、滥用土地的行为，保障我国社会、经济的持续、稳定和

协调发展，给子孙后代创造良好的生存条件，20 世纪 80 年代我国就提出了“十分

珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策。

在土地管理上，我国实行土地用途管制、建设用地统一供应等制度，政府对

土地一级市场具有直接的决定权和支配权，通过调节土地供应总量、安排不同的

土地用途，决定土地供给量以及土地供给结构，达到抑制和鼓励市场需求，有效

引导投资方向和强度，调控土地市场和宏观经济的效果。

近年来，随着经济社会的快速发展，土地利用和管理中出现了一些不容忽视

的问题，主要表现在：固定资产投资规模过大，房价上涨过快，乱占、滥用耕地

现象严重等。在此情况下，中央同时启用了“地根”、“银根”双重调控手段。其

中，地根就是运用土地政策参与宏观调控。通过调控，使我国的工业化、城市化

发展建立在减少土地消耗的基础上，建立在保护耕地的基础上，进而促进经济发

展方式转变和产业结构调整，稳定住房价格，促进经济社会的持续健康发展与和

谐社会的建设。

经过几年的实践，对土地市场的调控已经取得了比较明显的成效。固定资产

投资规模过快增长的势头得到一定的遏制；在经济稳定快速增长的同时，土地供

应量有所减少。与此同时，由于经验不足，政府职能尚未完全做到“适位”等，

对土地市场的调控还存在着一些急需深化研究的问题。本文正是在此基础上，立

足于我国城市土地市场政府调控的现状，梳理政府调控的理论依据，通过分析提

出完善土地市场政府调控的对策建议。

§1.2 研究意义

§1.2.1 研究的实践意义

土地作为城市的载体，是城市发展的重要物质基础，是城市各项经济活动中

城市土地市场区级政府调控效应研究——以上海市普陀区为例

必不可少的生产要素，在人类社会发展中起着非常重要的作用。改革开放 30 年来，

社会主义市场经济制度基本建立，市场在资源配置等各领域环节发挥着重要的作

用。与此同时，城市土地市场也逐渐建立、发展起来。

在我国，政府既是土地的所有者，又是管理者，还是投资者，这就造成了土

地使用缺乏必要的监管。国家对城市土地进行调控，从理论上讲，政府应该充当

“裁判员”的角色。根据我国现行的土地所有制，国有土地虽在名义上属于国家

或中央政府所有，但实际上主要由地方政府代行所有者的职能。这样，地方政府

就会产生多征地、多出让、多创收的利益冲动，加大了中央政府和土地管理部门

调控的难度。在实际操作中，政府难免会成为土地交易市场的主体，充当“运动

员”角色。

当前，我国城市土地市场面临着诸多挑战。如城市土地市场的发育仍处于初

级阶段，真正的市场交易体系还没有完全建立起来，隐形交易、非法转让土地的

现象比较突出；供需不平衡，需求远远大于供给，再加上一些非市场因素，使土

地价格不能很好地遵循地价规律；仍存在大量的闲置土地等。所有这些，干扰了

土地市场机制作用的充分发挥，阻碍了土地市场参与者准确把握市场行情，也不

利于政府对土地市场的有效调控。

土地出让收益全部划归地方政府，地方政府获得的土地出让收益有很大比例

是作为当年的地方财政收入并安排做财政支出，所以有学者甚至将之称为预算内

收入、预算外收入和制度外收入外的“第四财政”。并且，这笔“第四财政”占地

方可支配收入的比重甚至高达一半左右。显然，地方政府在预支未来的土地收益，

这必然助长地方政府运用各种手段扩大出售土地换取收入的短期行为。同时，政

府卖地行为直接刺激了开发商囤积土地的热情，使房地产开发土地使用处于极不

规范的失控状态。房价飞涨、普通公众买不起房等现象极为普遍，这类民生问题

不解决，构建和谐社会的命题就不能成立。

综上，从实践意义上讲，对城市土地市场政府调控进行研究，一方面，借提

高政府调控城市土地市场的能力来完善城市土地市场，使城市土地资源得到合理

有效地开发，促进城市土地资源的节约集约、可持续利用；另一方面，此研究将

有助于我们更好地理顺城市土地市场上的各方关系，并对之加以有效调控，从而

促进土地价格的理性回归，抑制上涨的房价，促进“居者有其屋”目标的实现，

进而为构建社会主义和谐社会清除一大障碍。

§1.2.2 研究的理论意义

从笔者已经查阅的文献资料看，关于城市土地市场调控的研究尚处于探索阶

第一章绪论

段，还很不成熟，与此相关的论著更是十分少见。综观这些专门研究城市土地市

场的理论成果，他们对城市土地市场的探讨是多角度、多方面的。其中，周江编

著的《城市土地管理》系统研究了城市土地管理中的地籍管理、权属管理、利用

管理、市场管理、国有土地资产经营管理以及城市土地价格评估等①；卢为民在其

《土地政策与宏观调控》一书中在总结和借鉴国内外土地调控经验的基础上，结

合我国当前及未来一段时期宏观调控的形势和要求，重点研究了土地政策为什么

能够参与宏观调控、如何参与宏观调控以及如何更有效地参与宏观调控②；钟京涛

的《宏观调控中的土地政策分析》对我国土地政策参与宏观调控的特殊性和局限

性进行了详细论述③；邬丽萍的《地方政府在土地市场上的角色与定位》一文，从

经济学角度出发，分析了地方政府在土地市场中的角色定位，进而提出地方政府

行为规范及土地制度创新④；鲁先锋、杨晓鹏在《城市土地市场与政府角色的塑造》

一文中指出，城市土地市场的发育程度和发展状况与政府行为息息相关，明确政

府在规范行为、管理信息、法制建设及利益分配等方面所发挥的作用，并提出政

府要努力塑造好“裁判员”、“指导员”、“执法员”和“协调员”的角色，完善对

城市土地市场的管理⑤；陈蓉、陈竹林在《政府在土地市场规范中的职能定位》一

文指出，由于存在外部性、不完全竞争和不完全信息等问题，土地市场失灵，这

就需要政府的干预。地方政府在规范土地市场中的职能定位应着力于落实中央政

府的用地规划、制定具体的管理制度和规章、完善土地市场的信息服务以及建立

土地市场准入制度⑥；印坤华、邓伟在《关于完善上海土地一级市场的思考》一文

指出当前城市土地在供给制度、收益分配机制等方面存在诸多不完善之处，使城

市土地利用出现了“拔葱式开发”和“圈地运动”等现象。解决这类问题的关键

在于理顺土地供给渠道、规范土地收益分配制度⑦。

本文以城市土地市场为切入点，研究政府的调控职能；并以上海市普陀区为

个案进行研究，希望为地方政府在城市土地市场调控管理方面提供一些有价值的

参考，因此，本文具有较强的理论意义和实践意义。

§1.3 研究目的和研究内容

本论文研究的目的是：对城市土地市场政府调控进行研究，并结合一个实证

①周江.城市土地管理[M].北京：中国发展出版社，2007.

②卢为民.土地政策与宏观调控[M].北京：经济科学出版社，2008.

③ 钟京涛.宏观调控中的土地政策分析[J].中国房地产，2004，(9).

④ 邬丽萍.地方政府在土地市场上的角色与定位[J].统计与决策，2006，(4).

⑤ 鲁先锋，杨晓鹏.城市土地市场与政府角色的塑造[J].湖州师范学院学报，2007，(6).

⑥ 陈蓉，陈竹林.政府在土地市场规范中的职能定位[J].中国市场，2007，(35).

⑦ 印坤华，邓伟.关于完善上海土地一级市场的思考[J].财经研究，2003，(6).

城市土地市场区级政府调控效应研究——以上海市普陀区为例

——上海市普陀区，评价政府调控的完善程度，进而根据评价结果反映的问题提

出对策建议，以期完善政府对城市土地市场的调控，使城市土地资源得到合理有

效配置，促进城市土地市场的健康稳定发展。

本论文研究的主要内容是政府对城市土地市场的调控，构建了一个城市土地

市场政府调控完善度评价体系，并对上海市普陀区进行了评价。全文共分为七章。

第一章绪论：主要介绍了研究问题的背景、意义，研究目的和内容，个案的

选取、研究方法与主要创新。

第二章是城市土地市场政府调控综述：主要介绍城市土地市场及调控等相关

概念，我国城市土地市场政府调控的历程以及目前的状况，国内外城市土地市场

政府调控。

第三章，城市土地市场政府调控的理论依据：主要介绍了本文将会用到的政

府调控城市土地市场的相关理论，包括地租理论、服务型政府理论、委托—代理

理论和资源配置理论，并结合这些理论对城市土地市场政府调控进行了一些思考。

第四章，基于城市土地市场的政府调控研究：首先，从五个方面介绍了城市

土地市场政府调控的主要内容；然后，在调控内容的基础上建立了城市土地市场

政府调控完善度评价指标体系，用层次分析法确定城市土地市场政府调控完善度

评价体系的权重，并介绍了如何用综合评价法进行评价；最后，运用政府失灵、

利益集团、寻租等研究了城市土地市场调控中的各方利益博弈，指出政企同盟是

导致地方政府失灵的主要原因。

第五章，根据第四章构建的城市土地市场政府调控完善度评价体系对上海市

普陀区的土地市场政府调控进行评价。

第六章，完善城市土地市场政府调控的对策建议：首先，对第五章的评价结

果进行分析运用；其次，提出了完善城市土地市场政府调控的对策建议。

第七章，结论与展望：总结本论文的研究结论，并就城市土地市场政府调控

这一研究课题做出展望。

§1.4 个案的选取、研究方法与主要创新

本论文包含一个实证研究，选取上海市普陀区为个案。普陀区是上海的 9 个

中心城区之一，位于市中心西北部，东与闸北区交界，西与嘉定区接壤，南与长

宁区、静安区毗邻，北与宝山区相连，素有上海“西大堂”的美誉。普陀区区域

面积 55.47 平方公里，下辖 6 个街道、3 个镇。目前普陀区主要由万里、桃浦、宜

川、长寿、武宁、长风、曹杨、长征、真如等 9 大板块组成。选取普陀区为实证

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摘要：

摘要政府调控是基于市场失灵的政府管理行为。本文以城市土地市场为基础研究政府调控，之所以以城市土地市场为基础，是因为目前我国已建立了城市土地市场，而农村土地市场还处于探索阶段。随着城市土地市场的建立与不断发展完善，土地由无偿使用发展到有偿使用，城市土地资源也得到了更为合理地配置。但与此同时，也出现了诸多问题，如闲置土地大量存在，土地储备制度没有发挥出应有的作用，土地价格过高引起房价上涨，土地规划、计划编制不科学执行不严格，城市土地市场交易、竞争无序等等。政府如何有效地解决这些问题，建立统一有序的城市土地市场，实现土地资源的合理配置，是本文的研究目的。本文首先介绍了我国政府对城市土地市场的调控历程...

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