我国农村社会养老保险筹资方式的改革研究

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3.0 陈辉 2024-11-20 19 4 581.56KB 64 页 15积分
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第一章 绪 论
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第一章 绪 论
§1.1 课题来源
农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分，它关系到占总人口 70%
的农民目前或将来的生活质量，而农村社会养老保险则是其中的关键内容之一。
随着老龄化浪潮的到来，农村养老问题变得日益紧迫。为解决农民的养老保障问
题，我国政府从 80 年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。1986
年在一些经济较发达的地区开始试点，1991 年6月，原民政部农村养老办公室制
定了《县级农村社会养老保险基本方案》(以下称《基本方案》)，确定了以县级为
基本单位开展农村社会养老保险的原则。1998 年以后，全国大部分地区农村社会
养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区甚至陷
入了停顿状态。可以说到目前为止，农村社会养老保险在实践上是并不成功的。
农村社会养老保险制度实践中存在的核心问题，主要归纳为两个方面：筹资
问题和养老保险基金的运作问题。筹资问题主要表现在所筹集的农村社会养老保
险基金的数额过小，难以满足农民的养老需要。2004 年9月7日中国发表的第一
部社会保障状况和政策白皮书显示，到 2003 年底，中国有 1870 个县（市、区）
不同程度地开展了农村社会养老保险工作，5428 万人参保，积累基金 259 亿元，
198 万农民领取养老金。全国享受最低生活保障和特困户生活救助的农村特困人数
为1257 万人。根据 2000 年第五次人口普查的结果，我国农村人口 8.07 亿人，农
村老龄人口约有 8000 万。显然，农村社会养老保险的参保率和覆盖率是极低的，
农村社会养老保险基金明显不足。同时，养老保险基金的运作问题主要表现在基
金的保值增值困难。正如经济学家 D·盖尔·约翰逊所指出，由于中国 1993—1997
年的投资收益率为负，对于从 1993—1997 年每年投入了同等数量保金的个人来说，
他们积累的基金实际价值低于他们支付出的保费。本身养老保险基金的数额基数
就小，再加上过低的基金投资收益率，就更加难满足农村老龄人口养老的需要。
那么，解决筹资问题与养老保险基金的运作问题就成为完善我国农村养老保
险制度的关键，但筹资问题的解决为重中之重。筹资问题关系到养老基金的规模，
养老保险基金的运作是在养老基金的基数的基础上保值增值的。养老基金的规模
直接影响基金的投资规模，进而影响基金的投资收益率，所以筹资问题的解决是
个基础性问题。并且，养老基金的投资收益率的提高，有待于国家的金融环境、
资本市场的逐步完善以及操作人员素质的提高。这些条件的具备都需要一个长期
的过程，但是农村人口的养老问题刻不容缓。因此，当务之急是解决我国农村社
我国农村社会养老保险筹资方式的改革研究
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会养老保险基金的筹资问题。
农村社会养老保险基金的筹资问题，包括农村社会养老保险基金的筹资模式、
管理方式及筹资方式等多方面。《基本方案》中规定了我国农村养老保险制度的筹
资模式为完全积累制，基金管理方式为个人账户式制，本文表示认同。但是，现
阶段，筹资方式的不完善是导致筹资问题的一个关键性的问题，因此，本文以《基
本方案》所规定的筹资模式、管理方式为逻辑起点，针对我国农村社会养老保险
筹资方式进行研究。
§1.2 国内外相关研究的现状
§1.2.1 国内相关研究现状
首先，农村社会养老保险筹资方面存在的问题。农村社会养老保险筹资方面
缺乏社会保障应有的社会性和福利性。由于大多数集体无力或不愿对农村社会养
老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴，在这种资金筹集方式下的
农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄(王国军，2000)。缴费水
平过低，保障水平过低。王国军(2000)指出由于农村经济发展水平低，农民对农村
社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数农民投保时都选择了保费最低的 2元/
月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费 10 年后开始
领取养老金，每月可以领取 4.7 元，15 年后每月可以领取 9.9 元，这点钱对农民养
老来说，几乎起不到什么作用。如果每月投保 4元、6元甚至是 10 元，也仍然难
以起到养老保障的作用。
其次，改革农村社会养老保险筹资制度的对策与建议。不少研究者指出应在
筹资过程中，加大对农村社会养老保险的扶持，应提高集体补助的比重，加大政
府的扶持力度；城市反哺农村论，牛序成(2002)等认为现在是城市反哺农村的时候
了，需一定程度上支持农村社会养老保险建设：应适当返回给农村和农民，以此
作为农村养老保险基金资金筹措的来源之一；农村社会保险税筹资论，许多文献
指出通过社会养老保险税筹集农村社会养老资金，并在筹资模式、筹资主体方面
类似，具体内容上有所差别，如谢志禄(2002)认为将农业税转为农民社会保险税征
收后专户储存，专用于农民养老或医疗保险方面，并且可以积累使用，而邱晓蕾
(2003)则主张新开征社会保险税；马小勇、薛新娅等(2004)认为应在科学测算、加
强试点的基础上，将农民的转让所得，拿出一个固定的份额，用于建立农民的社
会保障基金，主要投入到农村养老保险基金中去；还有一些文献提出多渠道、多
形式筹集农村养老保险资金，如扩大发行规模，统一管理社会福利彩票的发行，
第一章 绪 论
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确定一定比例补充农村社会养老保险基金(邱晓蕾 2003)，再如借鉴世界上有些国家
社会保障债券不还本只付息的办法，发行社会保障长期债券，筹集部分农村社会
养老保险资金，或者可以在社会团体和个人捐赠中适当拨出一部分给社会养老保
险机构。
§1.2.2 国外相关研究现状
按养老保险养老保险基金的筹集模式，可以将养老保险制度分为现收现付制、
完全积累制和部分积累制。关于采用现收现付制还是基金积累制，政治经济学派
和新古典学派有着各自的观点。政治经济学派更倾向于从社会公正的角度分析问
题。在关于当前养老保险制度改革趋势的激烈争论中，政治经济学派主张继续加
强政府功能，对原有制度进行增强分配与再分配公平性的改进，不同意建立基金
制的根本性变革。该学派认为，再分配是社会保险的基本组成部分，必须有国家
参与；当前应当在加强分配与再分配公平性程度方面实行有限的改革。新古典学
派更加注重养老金制度的经济绩效，他们认为，可以适应老龄化危机的养老保险
制度应当建立在基金制基础之上，以防止国家无力承担足够的养老金支出，防止
出现跨越数代人的巨额转移，并有利于养老金的投资，争取高的回报，增加养老
基金的承受能力。而政府的作用是：提供完备的法律和规章制度以及养老金制度
的公共支持体系，提供最低保障。建立多支柱的养老保险体系，即国家养老金计
划的公共支持体系；强制的私人经营个人账户基金制度；自愿的个人养老储蓄。
可见，削减公共税收，尝试私人管理，扩大市场竞争机制，提高养老保险制度对
资本积累和经济增长的支持，是新古典学派的主要思想。与政治经济学派相比，
新古典学派的主张顺应了发达国家摆脱财政负担的需要，因而自 20 世纪 80 年代
以来，在西方国家取得了主导地位。世界银行 1994 年的政策研究报告就反映了这
种观点。不仅如此，它对发展中国家也产生了重大影响。
世界银行对发展中国家及经济转型国家的养老保障制度也做了大量的研究。
并在 1994 年马德里召开的年会上发表了《为了避免老龄化危机》
(
《Averting the Old
Age Crisis》)，提出建立三支柱的社会保障体制(three-pillar system)。第一支柱是公
共年金，指政府承担着向赤贫者提供最低保障的有限责任，财源可以是具有税收
特点的强制性收费也可以是税，采用现收现付来运营；第二支柱是积累型的强制
性的年金支柱；第三支柱是自愿性支柱，是任意的个人储蓄。世界银行主张让政
府逐渐退出第一支柱，降低第一支柱的水准，增加第二支柱的吸引力。
国际劳工组织(ILO)和国际社会保障协会(ISSA)则对世界银行的某些观点提出
置疑。主张现收现付方式的给付型养老保障制度更优越。指出养老金不能完全依
我国农村社会养老保险筹资方式的改革研究
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赖税收来解决资金来源问题，而应同时使用税收方式和保险方式。
2003 年2月国际劳工组织在安特普市召开的社会保障国际研讨会上，Amando
Barrientos 和Peter Liepd-Sherlock 两位英国教授作了题为“非纳款性的养老金计划
—发展中国家一种新的社会保障模式”的主题发言。所谓非纳款性的养老保障是
指由财政供款的养老保障方式。主要在非洲和南美洲的一些发展中国家进行小范
围的试点。两位教授对这些养老金对领取人的影响作了实证研究，指出对于发展
中国家来说，相对于养老金带来的社会效益，政府的这一支出并不昂贵，而是相
当值得。
美国芝加哥大学农业经济研究室教授 D·盖尔·约翰逊(1999)认为应对目前的
土地制度进行改革，使老年农民能利用出租或转让得到的收入弥补养老金的不足。
对于中国的农村社会养老保险筹资方式问题，国外的研究还很少。
§1.3 研究的目的和意义
§1.3.1 研究的目的
针对不同地区和不同农民群体就农村社会养老保险的筹资方式进行积极的探
索，以灵活多样的方式筹集社会养老保险资金，并提出相应的切实可行的政策建
议。
§1.3.2 研究的意义
筹资方式的改革是现阶段我国农村社会养老保险制度完善的关键。根据现阶
段我国国情对筹资方式进行改革，改变筹资方式过于单一的现状，可以扩大养老
保险基金规模，为基金的保值增值打下良好的基础。唯有这样，才有可能为广大
的农村老龄人口提供基本的养老保障，增加养老保险的覆盖率，改善农村人口的
生活质量，使我国农村社会养老保险制度顺利推行下去。农村社会养老保险制度
的顺利推行，有利于改善农村人口对未来的预期，促进占人口总数约 70%的农民
消费需求增长，加速我国居民消费的启动，成为新一轮经济增长的助推力。
§1.4 研究的基本框架
第一章，绪论。阐述农村社会养老保险筹资方式改革研究的背景，总结出国
内外相关研究的水平，指出研究的目的和意义，表明了现阶段对农村社会养老保
险筹资方式改革研究的必要性。在此基础上，简要阐明了研究的基本框架。
第一章 绪 论
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第二章，国外社会养老保险筹资方式比较研究。对发达国家、发展中国家社
会养老保险以及发达国家农村社会养老保险的筹资方式进行描述，最后总结出从
中获得的启示，包括应结合国情选择筹资模式，国家责任应当法制化，必须加强
个人在养老事务中的义务，建立偏重弱势群体的社会养老保障制度，商业保险成
为社会基本养老保障的延伸。
第三章，我国农村社会养老保险筹资方式的现状与问题。将我国目前筹资方
式分两类，一类为主要的筹资方式，即《县级农村社会养老保险基本方案》中所
规定的筹资方式，另一类为其他补充性质的筹资方式。首先对主要筹资方式的内
容和实施效果进行描述，然后归纳出存在的主要问题，其一筹资的自愿原则导致
了保富不保贫；其二，农民自身缴费水平过低，保障水平过低；其三，国家、集
体责任落空；其四，一刀切，针对性差。最后对其他补充性质的筹资方式的概况
进行描述，指出这类筹资方式对改革是具有参考价值的，但缺乏系统性和可操作
性。
第四章，我国农村社会养老保险筹资方式的初步构想。在国外社会养老保险
筹资方式比较研究中获得的启示和本章相关理论指导的基础上，提出我国农村社
会养老保险筹资方式重新构建的基本原则，然后根据构建原则提出对不同农民群
体构建社会养老保险筹资方式的设想。
第五章，不同农民群体社会养老保险筹资方式重新构建。此章节是论文最核
心的内容。首先根据第四章所指出因地制宜和因人而异的基本原则，将我国目前
的农村人口分成四个群体，分别是农民工、失地农民、富裕地区务农人口和贫困
地区务农人口。根据各自的特点分别提出不同的筹资方式。第一，对农民工应构
建类似于城镇社会养老保险制度的筹资方式，三方负担，但保障水平要低于城镇
的水平，用 5年作为过渡期，将符合条件的农民工转入城镇社会养老保险体系。
第二，将失地农民征地补偿费用中部分或全部缴纳城镇社会养老保险统筹费，调
整土地出让收益，将主要部分用于征地农民的安置，增加征地农民的养老保险缴
费的数额。第三，为富裕地区的务农人口构建城乡统筹下的社会养老保险筹资方
式，并以北京市农村为例进行实证研究。第四，为贫困地区的务农人口构建非纳
款性的社会养老保险筹资方式。最后，针对农民工离土不离乡的特性，提出流入
地政府为农民工原籍老人支付一定养老金的建议，并进行可行性分析。
第六章，筹资方式改革应关注的其他相关条件。阐明对农村社会养老保险筹
资方式进行改革，在其他方面所需做的准备工作，分别从观念、法制、保险市场
和基金保值增值角度来分析。
我国农村社会养老保险筹资方式的改革研究
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第二章 国外社会养老保险筹资方式比较研究
本章旨在通过对国外养老筹资方式的不同做法进行比较分析，对发达国家农
村实施养老保障起到的作用进行阐述和对比研究，为探索我国农村养老保险的筹
资方式汲取有益的经验。
§2.1 国外社会养老保险筹资制度比较研究
§2.1.1 发达国家社会养老保险筹资制度比较研究
一、发达国家社会养老保险筹资制度概述
（一）美国社会养老保险筹资制度概述
美国的养老金分为：政府退休金、基本养老金、福利养老金和储蓄养老金。
政府退休金由政府向各级政府退休人员提供。他们只占美国 65 岁以上老年人口的
8%。政府退休金较为丰厚，领取者大体上可维持其退休前的生活水平。
基本养老金是由政府向剩下的 92%的65 岁以上的美国老人提供的。基本养老
金是通过征收社会保障税获取的。1994 年社会保障税率为雇员工资额的 15.3%，
其中雇员交纳 7.65%，另外 7.65%由雇主交纳。私营业主和农民则要交纳其收入的
15.3%，因为他们既是雇主，又是雇员。
福利养老金是大企业的雇主向雇员提供的，完全由雇主出资。
储蓄养老金是中小企业雇主向雇员提供的，其原则是自愿参加，资金由雇主
和雇员各出一半。
联邦政府的养老基金是通过征收社会保障税获取的。根据联邦社会保障法规
定，凡是参加工作的人都要按其收入的一定比例交纳社会保障税。社会保障税率
随着联邦平均工资的增长比例自动调整，一般是每四年调整三次，但需经国会批
准。由于社会保障税来源于工资，故一般也称为工资税。一般情况下，政府征收
的社会保障税全部用于政府的社会保障项目，专款专用，结余结转下年继续使用，
不足就提高税率和应纳税所得额，从而保证了庞大的社会保障支出。
（二）日本社会养老保险筹资制度概述
日本现行的养老金保险制度体系也是多层次的，有政府承办的公共养老金，
有企业主办的企业养老金，还有个人自行投保的个人养老金。
其中公共养老金根据加入者的职业分为厚生养老金、国民养老金和共济养老
金。厚生养老金保险制度建立于 1942 年，目前与国民养老金一起构成日本公共养
第二章 国外社会养老保险筹资方式比较研究
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老金保险制度的重要组成部分。厚生养老金保险以日本政府为保险人。原则规定，
凡长年雇用从业人员（5人以上）的事务所和法人事务所均适用该项保险。由这类
事务所雇用的 65 岁以下的职工可成为该保险的被保险人。
国民养老金保险是根据 1959 年4月（国民养老金法）设立的，它是指农民、
自营者和其他公共年金未包括的人员，一般要缴纳保险费。1986 年4月日本将国
民养老金改为向全体国民支付的基础养老金，对在国家及企事业单位供职的人则
另外再实施厚生养老金制度，形成了以全体国民为对象的基础养老金制度。主要
内容是：国民养老金保险以日本政府为保险人，被保险人共分 3类：第一类为 20
岁以上 60 岁以下的自营业者；第二类为厚生养老金保险的被保人；第三类为厚生
养老金保险被保险人扶养的 20 岁以上 60 岁以下的配偶；国民养老金保险的资金
来源是政府的基础养老金拨款和被保险人的保险费。
共济养老金是以国家公务员、地方公务员、私立学校教职员和农林渔业团体
职员等工资收入者为参加对象的共济组合养老金。在养老金基金的运用方面，根
据有关法律规定，养老金基金必须全部委托给大藏省基金运用部，纳入国家财政
投融资计划统一管理使用。养老金基金的运用收入是今后养老金支付的重要财源。
（三）瑞士社会养老保险筹资制度概述
瑞士建立了机构健全、层次分明、目标鲜明的社会保障系统，由三个支柱(three
pillar)组成，分别是养老和遗嘱保险（OASI 计划）、强制职业保险（COPA）、个人
储蓄计划。
第一支柱，养老和遗嘱保险（OASI 计划），是瑞士最重要的社会保险种类。
要求所有在瑞士居住的居民（包括外国人在瑞士居住者）都要参加保险，属于一
种强制性社会保险。参加工作的雇员，其保费按照收入的 8.4%收取，其中 4.2%由
雇员个人支付，其余由雇主支付。自谋职业者按照收入的 7.8%收取，如果年收入
在43200 瑞郎以下，缴费比率可以降低到 4.2%。无职业收入者依家庭财产计算保
费，一般的一年的保费可以从 299 瑞郎增加到 8400 瑞郎。为了提高保障水平，弥
补给付资金不足，联邦和州政府从政府财政收入中划出 17.5%补贴保费。
第二支柱，强制职业保险（COPA），目的是在 OASI 保证投保人基本生活的基
础上，使老年人和失去生活能力者能保证他们以前较高的生活水准。第二支柱的
投保人是参加了 OASI 且年收入在 21600 至64800 瑞郎之间的雇员，自由职业者和
其他收入这可以自愿参加。资金来源全部是雇主或雇员的保费，没有任何公共部
门的资金。如果雇员的工资超过 21600 瑞郎，雇主就必须为雇员投保。
第三支柱，个人储蓄计划（VI），是根据个人经济能力和意愿采取的非强制性
的保险措施，是对上述两根支柱的补充，其实质是一种商业保险。
摘要：

第一章绪论1第一章绪论§1.1课题来源农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分，它关系到占总人口70%的农民目前或将来的生活质量，而农村社会养老保险则是其中的关键内容之一。随着老龄化浪潮的到来，农村养老问题变得日益紧迫。为解决农民的养老保障问题，我国政府从80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。1986年在一些经济较发达的地区开始试点，1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》(以下称《基本方案》)，确定了以县级为基本单位开展农村社会养老保险的原则。1998年以后，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，...

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