预警与处置群体性事件的政策分析—以H市民族宗教群体性事件为例

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3.0 陈辉 2024-11-20 19 4 694.86KB 55 页 15积分

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第一章绪论

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第一章绪论

§1.1 论文选题的背景及研究意义

1、研究背景

H 市是一座展示中国现代化城市建设的平台，海内外往往透过 H 市来了解中

国、了解中国的社会现状、了解中国的现行政策，并从中窥见包括涉及民族与宗

教方面的相关内容。而对于国内来讲，H 市的老大哥地位还表现在对中央政策上

的把握，对各种社会问题进行干预处置的示范作用，尤其在民族问题、宗教问题

等涉及人权方面的政策执行对各地具有一定导向性影响。因此，准确把握民族宗

教政策，做好 H 市城市民族宗教工作，是政府部门义不容辞的职责，其重大意义

更在于对全国各地民族宗教工作辐射发散的示范作用，以及对社会主义中国现代

化建设的全局性意义。

“民族宗教无小事”，这是江泽民总书记透析历史、分析世势得出的精辟结论，

是政府做好民族宗教工作的座右铭。在群体性事件中，涉及民族宗教的群体性事

件是兼具了事发突然、组织紧密、敏感性强、危害严重、影响深远、波及面广、

延续时间长等特征。以 H 市为例，大中型城市在面对民族宗教群体性事件上大都

遇到相类似的困境。随着 H 市流动人口的日益增多，不同民族、不同信仰的人群

交往越来越频繁，由于文化差异、宗教信仰、民族风俗、异族心理等因素，互相

间的摩擦和纠纷也越来越多，积聚的矛盾对社会秩序的稳定形成隐患；随着经济

市场的发展，社会分工、利益分配调整等因素，民族和宗教的差异因利益问题的

发酵，容易催生出许多新的矛盾；随着媒体网络进一步的开发拓展，信息化的发

展与广布呈现破竹之势蔓延全社会，一些未经审核影视作品和报刊书籍出版物，

有意无意，或多或少总有伤害民族感情和宗教信仰的事件；随着国力的强盛，中

国在世界地位的提升，境内外敌对势力对我加紧政治斗争，插手利用我人民内部

矛盾，挑拨民族宗教隔阂，意图扰乱我社会秩序，颠覆我社会主义政权。

据 H 市统计局 2006 年 3 月发布《2005 年 H 市 1%人口抽样调查主要数据公报》显

示：H 市常住人口已达 1778 万，其中汉族为 1762 万人，占总人口的 99.1%；各少

数民族人口为 16 万人，占总人口的 0.9%，不足 1%。与第五次人口普查相比，少

数民族常住人口增加了 6 万人，增长了 60%。除此以外，H 市还有大批来自各地的

少数民族流动人口，官方统计数字达 10 多万人，而实际人数估计会超出 H 市少数

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民族常住人口。少数民族人群几乎遍布于 H 市各个区县，基本处于散居状态，呈

现“大分散，小集中”的特点。有关数据表明：由于文化传统、风俗习惯、宗教

信仰的差异，发生的各种治安事件，涉及少数民族流动人口的问题比较突出，而

且其发生率随 H 市流动人口数量的增加呈明显上升趋势。这些群体性事件主要表

现为两方面特征：一是由具体经济利益而产生的纠纷所引发的矛盾；二是因民族

宗教感情等合法权益受到损害而引发的矛盾。H 市发生的民族宗教群体性事件的

起因一般是：部分少数民族流动人员无证营业、非法设摊引发的经济纠纷；部分

矛盾涉及到民族传统、宗教信仰、风俗习惯等方面；因城市改造、拆迁及经济体

制改革和产业结构调整中未稳妥处理，安置不够而引发的矛盾和纠纷；境内外一

些媒体疏忽大意或者恶意炒作，刊登伤害民族宗教感情的内容。[1]

随着 H 市建设经济、金融、贸易和航运“四个中心”的快速发展，越来越多

外来流动人口包括中西部地区的少数民族人口，正以各种渠道和方式不断涌入 H

市，为 H 市城市建设发展作出了积极贡献。但是，由于外来少数民族的语言文化、

风俗习惯、宗教信仰等方面的差异，他们在融入 H 市社会的过程中矛盾比较突出。

政府作为社会公共管理的主体，要以党的十七大提出的“牢牢把握各民族共同团

结奋斗、共同繁荣发展的主题，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等、团结、

互助、和谐的社会主义民族关系”的精神为指导，在构建和谐社会中，必须重视

外来流动人这一特定的社会群体中少数民族的权益与需求，大力促进民族互相尊

重、和睦相处。西藏发生“3. 14”打砸抢烧事件后，承担着社会管理职能的政府

相关部门应特别注意预警发现和研究分析涉及城市外来少数民族中的涉稳因素，

并积极化解、稳妥处置由此引发的民族宗教群体性事件。对此，本文围绕维护社

会秩序稳定、构建和谐社会的主题，开展了专项调研，从预警与处置现实情况入

手，从政策分析的角度，揭示政府应对涉及民族宗教群体性事件的不足之处，并

进一步从政策分析的角度探讨政府施政理念的转变，以及干预涉及民族宗教群体

性事件措施的改进。

2、研究意义

目前，政府应对涉及民族宗教群体性事件没有比较成熟的预警机制与处置经

验，干预机制处于缺经验、凭感觉、听领导的“摸着石头过河”阶段，未形成有

针对性的理论支撑，也没有建立专门化的先期预警、分析研判和稳妥处置工作体

系，遇到涉及民族宗教群体性事件，政府相关部门往往是“头痛医头、脚痛医脚”，

“四处救火、疲于奔命”。在这样的情况下，本文的研究具备了十分重要的理论意

义和实践意义。

（1）理论意义。目前，国内对危机管理的论著较多，但是鲜见涉及民族宗教

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群体性事件预警和处置机制的相关研究。通过本文的论述，尝试从政策改进的视

角切入，寻求处理民族宗教群体性事件的有效方法与规范机制，为稳妥处置提供

专门化的理论支持与可行性范式，对政府干预涉及民族宗教群体性事件的政策研

究作有益的补充。

（2）实践意义。就当前政府部门应对民族宗教群体性事件干预机制中存在的

问题，结合实践形成有针对性、可操作性的专门预警与处置机制，并提出相关政

策建议。通过对政府干预民族宗教群体性事件的有益探索，完善现有的组织体系

和制度构架，为政府相关部门处理同类群体性事件提供有力参考。

§1.2 研究文献综述

§1.2.1 国外研究的现状

有关群体性事件的理论研究，国外的理论界学术界将其统一称作社会冲突理

论，社会学家们从不同角度进行了相关研究。譬如，特纳的《重构功能主义与辨

证冲突论的策略》中强调不平等是冲突的最终根源，从社会制度层面把冲突归因

于资源分配的不平等；哈贝马斯在《合法性危机》（1978）中立足当代资本主义的

新变化，认为“合法性危机”是主要危机，是社会结构性矛盾和冲突的必然表现

等等。在众多研究社会冲突的学者中马克思、韦伯、齐美尔和科塞等人研究成果

是最具影响力的。

1、马克思的阶级斗争理论。世界无产阶级的伟大导师和领袖马克思，其阶级

斗争理论强调阶级冲突及社会暴力革命，不同阶级同时存在是社会冲突的根源，

激烈的社会冲突是社会结构变革的驱动力。该理论注重考察社会强势与弱势群体

之间发生的不平等和斗争。[2]

2、韦伯的权力冲突理论。德国社会学家马克斯•韦伯从多维度的社会不平等

来说明社会冲突的起源，他认为社会冲突的形成必须满足三大条件：一是高度相

关联的财力、权力和威望；二是形成垄断的报酬分配格局；三是社会流通率处在

较低水平。该理论从宏观上揭示了资本主义合理性说法的矛盾，主要冲突集中在

形式上的合理与实质上的不合理，导致社会地位低的人群缺乏社会地位提升的流

动性，不满积聚爆发为社会冲突。[3]

3、齐美尔的社会形式冲突理论。德国社会学家格奥尔格•齐美尔注重研究各

种类型的社会冲突，他的理论在不否认社会冲突的消极影响的前提下，着重强调

了以社会冲突为表现形式的社会现象的积极功能，冲突能促进社会的分化与整合，

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提高团结和统一，并推崇激烈程度较缓和的社会冲突。[4]

4、科塞的功能主义冲突理论。美国政治学家刘易斯•科塞延续了齐美尔有关

“社会冲突有利于社会稳定”的研究，对现代社会中各类社会冲突进行归纳与划

分，强调“冲突功能主义”的理念，试图建立将冲突与整合相统一的。并以此提

出“安全阀”制度，借用高压锅的安全阀通过泄压以保护锅体不因过高的炉压而

爆炸的原理，论述了“安全阀”制度是在不破坏现有社会结构的前提下，通过适

当的方式释放敌对情绪，缓解社会中的不满情绪，促进社会变革。[5]

5、斯米尔塞关于集群行为的价值累加理论则对发生群体性行为的原因或条件

加以具体研究[6]。斯米尔塞认为，集群行为从本质上来看，是人们自发地改善自

身的不良处境，以缓解正受到的压力和威胁、感觉到的紧张等压迫现状。触发集

群行为的六个“充分必要条件”有：一环境因素。要具备集群行为产生的有利周

边环境；二是社会性压力。经济危机、天灾人祸、医疗保障、种族歧视、宗教冲

突、教育求学、不公平待遇等，均会使人感到压抑，从而迫使压力群体通过集群

行为来尝试消除这样的压力现状；三是激发条件。发生集群行为的通常都有一个

“打火石”，一般是一个偶发性个案，却恰好印证了压力人群心中积存许久的猜忌

与不满，如同打火石引燃了覆盖面较大的群体情绪，使得集群行为加速达到其“着

火点”；四是组织动员。要使得原本互不相识组织松散的人群个体产生统一的行动

倾向，就必须存在这样一个在压力人群内，起到组织动员作用的自然领袖或者是

煽动鼓动者，这样的角色在人群中发出指令与鼓动的口号，使旁观者不自觉地成

为参与者；五是需要形成基本一致的共同信念或者普遍激发相类似的情绪。当人

们对其处境形成某种共同感受，对某些问题达成共识，就会产生普遍情绪，出现

集群行为；六是社会控制机制的逐渐弱化。

6、在公共管理和决策研究领域，Richard C·Snyder 提出了普遍决策模式，

GrahamT·Allison 提出了三种决策模式，他们对公共危机管理的研究更为技术化，

更具操作性，但也使危机管理变为一种固定不变的模式，忽略了危机本身的特性

带来的其他隐患，这可以解释政府干预涉及民族宗教群体性事件时遇到的困境情

况。

归纳评析：冲突理论对社会冲突的产生提炼出共性的东西，归纳为相互关联

的三点内容：第一是利益，人们都追求各自的利益；第二是权力，获得支配资源

的权力能使自己获得更大的利益，因此各个团体为得到更多利益和权力，相互产

生冲突在所难免；第三是文化，相同的价值观念。把文化这一种价值观标准看作

是矛盾与冲突的一种集合，当矛盾各方的实力平衡被打破时，冲突就会显现，社

会变革随之而来。

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§1.2.2 国内研究的现状

1、概念的界定

对群体性事件一词的概念界定，在我国出现于 20 世纪 90 年代后期。20 世纪

50 年代，曾把集体上访、游行、示威、请愿等行为称作“群众闹事”、“少数人闹

事”和“群众性闹事”[7]。到了 20 世纪 80 年代，“治安事件”的说法出现[8]；

自 20 世纪 80 年代末，又被定义成“突发事件”[9]；20 世纪 90 年代以来，公安

机关从职能部门的工作角度定义了“群体性治安事件” [10]又或“紧急治安事件”

[11]；中国行政管理学会课题组的定义名称则是“群体性突发事件”[12]；境外

传媒则习惯性地冠以“骚乱”之名。近些年，我国官方宣传及报刊文摘中的提法

为“群体性事件”、公安部门在内部调研刊物和有关行文中，也逐渐形成使用“群

体性事件”这一说法的规范[13]。

目前，有关群体性事件的概念在运用上比较混乱。比如，与群体性相关的概

念，存在着群众性、集群、聚众、集体行为等多种称谓；与群体性冲突相关的概

念，存在着群体纠纷、群体冲突、群体矛盾、闹事、人民内部矛盾等多种称谓；

与群体性事件相关的概念，也是群体事件、群体非法事件、治安事件、突发事件、

治安紧急事件、群体性治安事件、群众治安事件诸说并用。法学界和理论界从各

自领域出发，在不同的角度下解读出侧重点不尽相同的群体性事件概念。其中，

主流理论以及法律实践上应用的概念有以下几类：

第一类是公安职能部门在处置群体性事件中所采用的定义。2000 年公安部发

文《公安机关处置群体性治安事件规定》，其中将群体性事件明确描述为“聚众共

同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民

人身安全和公私财产安全的行为”，并列举了十种常见的情况：（1）非法的集会、

示威、游行参与人数达到较多；（2）集体上访活动和集会、示威、游行过程中，

发生了危害公共安全或者严重扰乱社会秩序的行为；（3）罢工、罢市、罢课对社

会的负面影响力，达到严重影响社会政治稳定的程度；（4）有邪教组织及非法组

织参与的规模较大聚集活动；（5）规模较大的聚众械斗，；（6）聚众围堵，目的是

冲击国家机关、司法机关、军事机关、重要的警卫目标、通讯部门、广播电台、

电视台、外国驻华使领馆等其余要害部位；（7）通过聚集群众，意图非法占据公

共场所，意图堵塞交通枢纽和交通干线，并以此来对公共交通秩序加以破坏；（8）

聚众滋事与骚乱出现在庆典、大型体育比赛、文娱、商贸等活动中；（9）以聚众

的形式，哄抢国家仓库、重要工程物资以及其他公共财产；（10）其他群体性行为，

预警与处置群体性事件的政策分析—以 H 市民族宗教群体性事件为例

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包括群体性事件对公共安全造成严重危害，或者破坏社会治安秩序的群体性事件。

此类定义方法偏重于公安职能部门在处置群体性事件中的经验性归类，并且

沿用法理角度的犯罪行为构成要件来定义群体性事件，即构成群体性事件的要件

要满足：（1）行为主体必须是一定人数，达到聚众的规模；（2）主观上为达到群

体共同的诉求为目的；（3）客观上实施了直接或者间接触犯相关法律、法规、规

章的危害行为；（4）行为危害的客体是公共安全、社会秩序、公民的人生和财产

安全，以及挑战国家在社会公共安全管理的严肃性、权威性。

第二种是中国行政管理学会课题组在对转型期社会问题研究中定义的概念。

该概念将群体性事件定义为群体性突发事件，是指“在我国从计划经济体制向社

会主义市场经济体制转轨、从传统农业社会向现代工业社会转型的过程中，因人

民内部矛盾而引发，或因人民内部矛盾处理不当而积累、激发，由部分公众参与，

有一定组织和目的，采取围堵党政机关、静坐请愿、阻塞交通、集会、聚众闹事、

群体上访等行为，并对政府管理和社会秩序造成影响甚至使一定范围内陷入一定

强度对峙状态的群体事件”。[14]

这种定义以社会发展转型期为背景，认为各种社会主体、利益主体之间各种

摩擦、冲突和矛盾凸显，会通过群体性事件的形式表现出来；认为在各方面因素

的综合作用下，社会变迁过程中群体性事件频发，是各种利益冲突的集中体现，

是各种社会矛盾的综合反映。

第三种是学理上广义的概念。学理上，更多的考虑是从社会诉求角度来对群

体性事件加以研究，是一种“具有特定共同利益的群体为维护自身利益而采取的

集体行为，是特定群体维护自身利益的一种方式”。广义的概念认为，群体性事件

是社会发展过程中由于利益关系重组而引发的社会问题，是各种因素综合作用的

结果，世界各个国家在发展过程中都无法避免。[15]

这种定义从宏观的角度进行了学理分析并指出，少数群众处于自身利益需求

而集合在一起，共同表达各人的利益诉求。这些群体性事件的性质都属于人民内

部矛盾，是社会发展进程中的合理产物。诉求本身并不具备危害社会稳定的特征，

之所以会影响社会秩序的稳定，在于群体性事件中个体行为的失管与失控，形式

上没有依法、守法地反映诉求问题，部分甚至采取打砸抢烧等过激方式，对正常

的社会治安秩序形成危害。特别需要提出的是，必须要警惕一些别有用心的人、

境内外敌对势力、敌对分子利用群体性事件兴风作浪、煽风点火、制造混乱局面，

破坏社会主义政治的稳定。

2、类型的划分。中国行政管理学会课题组在国家社科基金项目《中国转型期

群体性突发事件对策研究》中把群体性事件分为五种类型，一是有关城市问题的

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第一章绪论-1-第一章绪论§1.1论文选题的背景及研究意义1、研究背景H市是一座展示中国现代化城市建设的平台，海内外往往透过H市来了解中国、了解中国的社会现状、了解中国的现行政策，并从中窥见包括涉及民族与宗教方面的相关内容。而对于国内来讲，H市的老大哥地位还表现在对中央政策上的把握，对各种社会问题进行干预处置的示范作用，尤其在民族问题、宗教问题等涉及人权方面的政策执行对各地具有一定导向性影响。因此，准确把握民族宗教政策，做好H市城市民族宗教工作，是政府部门义不容辞的职责，其重大意义更在于对全国各地民族宗教工作辐射发散的示范作用，以及对社会主义中国现代化建设的全局性意义。“民族宗教无小事”，这是...

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