政府对特殊垄断产业管制的理论与实践研究

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3.0 陈辉 2024-11-20 11 4 549.39KB 56 页 15积分
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第一章 绪论
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第一章 绪论
§1.1 论文的研究背景
当代中国政府管制研究兴起于 20 世纪 90 年代。从公共行政学的角度来看，
当代中国政府管制特殊成因、管制职能、管制政策过程、管制权力、管制机构自
身优化等问题是当前政府管制研究面临的主要问题。
十一届三中全会以来，我国开始了从传统向现代，从计划经济向市场经济的
转变。这一转变过程中出现的诸方面问题，比如社会问题、环境问题、可持续发
展问题、三农问题等等都与政府管制相关，其中垄断产业的体制改革与政府管制
之间的关系显得尤为密切。垄断产业体制改革一直围绕着如何调整和重建政府与
垄断产业之间的关系展开。政府与垄断产业之间的关系是多种多样的，这种关系
构成政府的经济治理结构，包括政府的宏观调控、对垄断产业的直接经营管理和
政府管制三种形式。垄断产业体制改革的过程，实际上就是不断调整政府经济治
理和社会治理结构的过程，这一过程大体经历了四个阶段：第一阶段从 1979 年到
1984 年，主要进行放权让利的改革。第二阶段从 1984 年到 1989 年，主要进行政
企分开的改革。第三阶段从 1989 年到 1992 年，是沉寂阶段。第四阶，从 1992 年
直到现在，垄断产业体制改革进入了在社会主义市场经济体制的目标模式下建立
现代垄断产业改革制度的创新阶段。作为政府经济治理和社会治理结构组成部分
的中国的政府管制问题被提上了议事日程。同时，中国政府为了应对加入世界贸
易组织，2001 年4月国家 18 个部委联合行动，整顿市场经济秩序，对市场管制进
行清理和重新定位和规范，以培育竞争性的有效的市场。2001 年11 月，国家计委
率先取消第一批五大类行政审批事项，以充分发挥市场的基础性作用。在十六大
报告明确提出了“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，
减少和规范行政审批”的要求之后，中国政府管制问题也开始受到了学术界、政
界和实业界的关注。
当代中国政府管制研究兴起的表现是对当代中国政府管制研究中的理论、观
点、方法和成果的概括和总结，是对当代中国政府管制研究主体、客体以及研究
活动的归纳和概括。西方政府管制的研究兴起于 20 世纪 70 年代，中国则是在 90
年代开始政府管制的研究。政府管制是一个多学科综合交叉的领域，经济学、政
治学和法学是政府管制研究文献的主要学科来源。中国的政府管制研究大体上也
在这几个学科展开，但研究基本上都处于初级阶段，一般只是对西方理论的简单
介绍，对于中国自身面临的政府管制问题缺乏研究。各个学科的深入程度还不够，
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各个学科之间的融合和交叉研究还没有形成很好的规范，学科之间也缺乏对话和
交流，这导致了政府管制学术研究很难全面的解释、预测政府管制改革。
各个学科在进行理论研究的同时，试图建立中国的政府管制理论体系。中国
政府管制职能的行使分散在各个部、委、局，独立的政府管制机构只有证券交易
监管委员会和电力监管委员会。这与美国将管制机构独立出来组成“政府的第四
部门”的做法不太一样。同时中国正在调整和创建新的政府管制体系。因此，比
较和借鉴发达国家的政府管制经验，结合中国的具体情况，对中国的政府管制现
象、政府管制关系进行描述、解释，对政府管制的合理性提供论证，为政府管制
政策的出台和政府管制体系的创建提供理论支持是建立中国政府管制理论体系的
基本内容。
管制制度的变迁与计划经济向市场经济转轨密切相关，与建立市场经济的政
府管理经济方式紧密相关，并且涉及中国下一步发展的势态。而传统的研究体系
很难解释和分析改革当中遇到的新经验。中国的政府管制特点、路径、目标和方
式是与中国经济转轨相互联系的，也是与政治、行政体制以及法律框架紧密联系
的。这一特征区别于西方国家以及其它国家在既有经济体制框架下的管制改革，
也就是说照搬西方国家以及其它国家的政府管制改革并不能解决中国的实际问
题。为此，通过对中外管制理论的比较研究，总结不同的管制改革经验，明确不
同国家管制改革的特殊条件、特殊约束和特殊实现机制，是研究中国政府管制改
革的必要前提。另一个必要的前提在于，对于中国政府管制的研究必须挖掘中国
政府管制的特殊成因、研究中国政府管制的政治、行政和法律约束机制，将政府
管制放在制度变迁的大背景下进行考虑。
§1.2 研究视角与方法
本文的特殊处在于以具体产业为例从纵向和横向两个方面全面立体地分析我
国政府管制的现状，从而提出在不同阶段，不同方面政府管制效能的分析和评价。
从而寻求建立合理的政府管制体系和政府管制效能最大化的政策和方法。
本文采用的研究方法包括：
1.规范性方法与实证性方法相结合
规范性方法强调从特定的价值出发，从逻辑的高度概括最优的模式来指导实
践。实证研究主要是揭示现象的本质。本文以实证研究做基础，并注重规范研究
的方法。
2.研究的系统性和重点性相结合
政府管制和特殊垄断产业涉及到诸多方面，全部归结到本论文中来进行研究
第一章 绪论
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显然是不现实的，要限定研究的体系，避免面面俱到，突出重点问题的研究。在
此，本文重点讨论政府管制范围的界定，结合我国特殊垄断产业的现实状况，以
电力产业为例，就政府对特殊垄断产业的管制效能进行分析。
§1.3 研究框架与内容
第一章：绪论。这是整篇文章的引题部分。论文首先对选择本论题的缘由及
意义加以说明；其后简述了研究这一问题主要视角和方法；最后对整篇文章的框
架和内容做了简要阐释。
第二章：政府管制的理论研究。这部分是论文的理论基础。首先本章论述了
政府管制的内涵、实质、特性以及分类。其次本章探讨了政府管制理论的发展过
程，主要分为强化管制和放松管制两种理论演变过程。
第三章：关于政府管制效能的分析。本章以政治学原理为基础，从新公共管
理学的视角对政府管制的范围加以界定。用经济学的方法分析了政府管制的行为
目标，对政府管制效能进行了综合评价，提出了特殊垄断产业中政府管制有效性
的条件。
第四章：政府管制的实践分析。这是论文的实证部分。在此部分中，笔者通
过对以上章节的分析并结合我国电力产业的现实情况，从纵向和横向两个方面，
对我国政府管制做出了全面立体的分析，并得出结论。
第五章：我国政府管制行为发展的展望与建议。根据第四章得出的结论，提出
新时期我国政府管制体制建设的政策建议，既是我国建立合理的政府管制体系道
路上的理论参考，也是保证政府管制效能最大化的政策导向。
政府对特殊垄断产业管制的理论与实践研究
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第二章 政府管制的理论研究
管制在经济学、政治学和法学领域受到广泛研究。经济学文献主要围绕市场
失灵要求政府管制，以及政府管制的效果这一思路来研究政府管制问题。政治科
学的文献则把焦点放在政策的形成和执行的政治以及行政作用方面。法学文献研
究执法、市场规则以及行政程序。国内学者对于 Regulation 的用法也存在很大的分
歧，有的翻译为“规制”，有的翻译为“规管”，有的翻译为“管制”，众说纷纭，
寻求一个综合性的管制定义的努力尚未结束。
§2.1 什么是政府管制
§2.1.1 政府管制的涵义
一、“管制”与“政府管制”的界定
依据《辞海》，“管”可作“管理”、“管辖”解，“制”可作“制止、控制”，“规
定、制订”，“制度”之意解，《辞海》中虽然有“管制”词条，但却没有对“管制”
一词的一般含义的阐释，其关于管制的词条是法律所用的管制一词，其将“管制”
解释为“对罪犯不予关押而短期限制其人身自由的刑罚。为我国所独创。”[01]
由于经济学文献中使用的“管制”、“规制”、“规管”等均源于英语“regulation”，
因此，我们现在先来看看 regulation 的词义。根据《牛津高阶英汉双解词典》，
regulation 一词的含义有：(1)管理，调校，校准，调节，控制(regulating or being
regulated;control)；
(2)规章，规则，法规，条例(rule or restriction made by an authority)。
[02]由于经济学文献中使用的“规制”、“规管”、“管制”是由于 regulation 的不同译
法所引起的，笔者认为将 regulation 译为“管制”比将其译为“规制”、“规管”更
好，因此本文将使用“管制”一词，经济学已有的各种文献中研究“规制”问题
和“规管”问题的文献都将被视为研究“管制”问题的文献。
关于管制的主体，则有两种观点。按照施蒂格勒的观点，管制的主体是立法、
行政和司法三大国家公共权力主体。[03]另一种观点认为，政府管制的主体仅仅限
于行政机构。[04]
[01] 辞海编辑委员会.《辞海》.上海：上海辞书出版社，2001.
[02]《牛津高阶英汉双解词典》.商务印书馆、牛津大学出版社，1997.
[03] Stigler.G.J.“Commenton JoskowandNoll”.inStudies in Public regulation.G.fromm.ed. Cambridge. Ma:MIT Press.
P73-77.
[04] (美)丹尼尔·F·史普博，余晖等译.《管制与市场》.上海：上海人民出版社，1999.
第二章 政府管制的理论研究
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管制一般会涉及三个问题，即为什么需要管制、管制代表谁的利益、评价管
制的效果。这三个问题的回答，都是在管制过程中实现的。管制过程(regulation
process)就是“由被管制市场中的消费者和企业，消费者偏好和企业技术，可利用
的战略以及规则组合来界定的一种博弈。”[05]在这种博弈格局中，市场主体与公众
构成利益的两端，政府则在发生交互作用的过程中通过制度安排实现利益的动态
均衡。
那么如何界定管制呢？现有的文献已有论着对此作了界定。
布雷耶尔、麦卡沃伊说：“管制，尤其在美国，指的是政府为控制企业的价格、
销售和生产决策而采取的各种行动”[06]。
史普博认为，“管制是行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改
变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。”[07]
日本著名的管制经济学家植草益说：“通常意义上的规制，是指依据一定的规
则对构成特定社会的个人和构成经济的经济主体的活动进行限制的行为。”[08]
日本经济学家金泽良雄对政府管制的界定就非常宽，他将政府管制视作政府
干预，他认为“政府规制”是指在市场经济体制下，政府以矫正和改善市场机制
内在的问题而干预经济主体(主要是企业)活动的行为。[09]
于立、肖兴志认为：“规制是指政府对私人经济活动所进行的某种直接的、行
政性的规定和限制。”[10]
王俊豪认为：“政府管制(Government Regulation 或Regulation)是具有法律地位
的、相对独立的政府管制者(机构)，依照一定的法规对被管制者(主要是企业)所采
取的一系列行政管理与监督行为。”[11]
二、政府管制内容的理解
根据以上对政府管制涵义的界定，对于政府管制的内容,可以概括为最广义、
广义和狭义三种不同的理解。
经济合作发展组织 OECD （Organisation for Economic Co-operation and
Development）将政府管制定义为政府对于企业、公民以及政府自身的一种限制手
段。政府管制由经济管制、社会管制与行政管制三部分组成。经济管制直接干预
企业行为与市场运行，社会管制维护诸如健康、安全、环境保护等社会价值，行
[05] (美)丹尼尔·F·史普博，余晖等译.《管制与市场》.上海：上海人民出版社，1999.
[06] 斯蒂芬·布雷耶尔，保罗·W·麦卡沃伊.《管制与放松管制》.北京：经济科学出版社，1996.
[07] (美)丹尼尔·F·史普博，余晖等译.《管制与市场》.上海：上海人民出版社，1999.
[08] 植草益.《微观规制经济学》.北京：中国发展出版社，1992.
[09] 植草益.《微观规制经济学》.北京：中国发展出版社，1992.
[10] 于立，肖兴志.《产业经济学的学科定位与理论应用》.大连：东北财经大学出版社，2002.
[11] 王俊豪.《政府管制经济学导论——基本理论及其在政府管制实践中的应用》.北京：商务印书馆，2001.
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政管制关注政府内部的规程与运行机制。[12]这就是最广义上的政府管制。
植草益认为“规制是指依据一定规则对构成特定社会的个人和构成特定经济
的经济主体的活动进行限制的行为。政府规制分为经济性规制与社会性规制两类：
前者的目的在于应对自然垄断等市场失灵现象；后者的目的在于解决诸如社会公
正等市场机制无法解决的问题。[13]这是广义上的政府管制。
第三种是狭义上的政府管制，即将政府管制等同于政府的经济管制。这种管
制观点把政府管制仅仅理解为政府为克服行业垄断、反托拉斯、消除市场失灵而
对企业等市场主体所施加的经济性管制。[14]
本文中的政府管制指的是政府对市场与社会的管制，即政府的外部管制，包
括经济性管制和社会性管制，而不包括政府对于自身的管制。
根据以上的分析，我们可以这样界定政府管制：政府管制是政府干预经济和
社会的方式之一，这种方式的特点在于，政府行政机构依据法律或依据法定授权，
通过制定和执行法规、规章、许可证、命令、处罚、援助、行政裁决等行政行为
直接干预市场资源配置或间接改变企业和消费者供需决策并维护社会环境和生产
安全等社会价值的一般规则或特殊行为。
§2.1.2 政府管制的实质
政府管制的实质，是在以市场机制为基础的经济条件下，政府为了矫正和改
善市场机制内部不完善问题而对私人及经济主体的活动进行限制的行为，即政府
的管制行为。[15]政府管制主要解决市场经济条件下的分配不公、经济波动、非价
值物品、外部不经济、自然垄断、不完全竞争、信息偏在和风险等。以及以保障
劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对物品和服
务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动指定一定标准，并禁止、限制特定
行为的规制。
§2.1.3 政府管制的一般特点及其差异性
在人类社会生产力发展的不同阶段，在不同的社会制度、不同的经济体制下，
都存在着政府管制，这些政府管制虽然从形式上来看是相同的，具有共同的一般
[12] OECD.OECD Reporton Regulatory Reform [OL]. OECD Praises Canada’s Regulatiory Reforms and Encourages
Sustained Momentum, OECD Report Cites New Regulatory Challenges in Mature and Innovative U.K.Regulatory
Environment, www.oecd.org)
[13] 植草益.《微观规制经济学》.北京：中国发展出版社，1992.
[14] W.Kip Viscusi, John M.Vernon, Joseph E.Harrington. Economics of Regulation and Antitrust[M]. The MIT
Press,2001.
[15] 安福仁.《规制理论与中国政府管制》.东北财经大学学报，1999(1):34-41.
摘要：

第一章绪论1第一章绪论§1.1论文的研究背景当代中国政府管制研究兴起于20世纪90年代。从公共行政学的角度来看，当代中国政府管制特殊成因、管制职能、管制政策过程、管制权力、管制机构自身优化等问题是当前政府管制研究面临的主要问题。十一届三中全会以来，我国开始了从传统向现代，从计划经济向市场经济的转变。这一转变过程中出现的诸方面问题，比如社会问题、环境问题、可持续发展问题、三农问题等等都与政府管制相关，其中垄断产业的体制改革与政府管制之间的关系显得尤为密切。垄断产业体制改革一直围绕着如何调整和重建政府与垄断产业之间的关系展开。政府与垄断产业之间的关系是多种多样的，这种关系构成政府的经济治理结构，包...

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