政府雇员制在我国的运用研究

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3.0 陈辉 2024-11-20 18 4 1.18MB 89 页 15积分
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第一章 绪 论
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第一章 绪论
§1.1 问题的提出
政府雇员制在我国运用已经有七年的时间，最早在吉林省，随后深圳、无锡、
南京、珠海、东莞、扬州、青岛、杭州、广州、中山等地先后试行，在全国范围
内如雨后春笋般扩展。几年后，这一灵活的用人政策，却在我国现实的行政环境
中陷入了困境的局面。政府雇员制在运用过程中所产生的实际效果还难以评估，
更难下定论，但在学术界和媒体等方面进行了广泛的关注。学术界从政府雇员制
与公务员的关系、人力资源过程管理、在我的实践运用、发展趋势等方面进行了
广泛的研究，在政府雇员在我国的实践过程中发现了很多的问题。
在2006 年实施的公务员法中，明确的提出了一项新的制度：公务员聘任制。
由此也引起了学术界的广泛关注和研究，学者们对公务员聘任制的内涵和措施等
方面进行了详细的研究，很多人发现政府雇员制和公务员聘任制之间有着天然的
各种联系。在契约合同式的用人方式、竞争机制、组织结构的设计、应用目的、
岗位等方面相似甚至是趋同。但公务员聘任制有了公务员法作为基础，其依靠政
策上升为法律的高度。2008 年，浦东新区正式开始试行公务员聘任制，并有聘任
制公务员开始上岗。政府雇员制的发展经验，给公务员聘任制留下了宝贵的财富。
因此文章鉴于两者之间的趋同性，提出了将两者统一为公务员聘任制的观点。
此外，项目管理理论在我国一些领域中已经得到了很好的实践和运用，并产
生了很好的效果，因此本文将项目管理理论变通的运用到政府雇员制、公务员聘
任制中去，以在项目管理理论的基础上，借鉴政府雇员制的经验和教训，对公务
员聘任制的发展提出一些合理的建议和研究。
§1.2 文章的研究途径
文章采用了理论研究和调查访谈结合的研究方式，在撰写的过程中运用了比
较研究的方法。利用学校的图书管、期刊网等资源，阅读了政府雇员的大量的文
献资料，并通过研读、分析、整合、归纳等从中汲取所需的材料。利用便捷网络
信息资源，研究了各地方实施政府雇员制的试行办法，进行比较分析，并从各种
权威的报道中，获取重要的信息和资料。
其次通过调查访谈的方式。在论文的撰写过程中，作者分别同上海市的公务
员局的工作人员进行了沟通，对上海市的政府雇员制和公务员聘任制作了一个大
政府雇员制在我国的运用研究
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致的了解，从政府管理者的角度来审看政府雇员制和公务员聘任制。其次与广东
省虎门市的政府雇员取得了联系，通过问卷调查的方式，从政府雇员的角度来了
解他们是如何看待政府雇员制。
通过调查访谈，从政府雇员和政府管理的角度对政府雇员制作了客观的研究，
这对文章研究政府雇员制的立足点起了很大的影响，并且对文章的成文思路起了
很大的帮助。
§1.3 本文研究的主要内容
文章主要研究的中心思路为：在对政府雇员制和项目管理理论概述研究的基
础上，通过对政府雇员制在我国的运用研究，发现了在我国运用过程中产生的问
题。由于目前正在试行公务员聘任制，文章对政府雇员制和公务员聘任制作了比
较研究，发现两者有着很大的趋同性，根本上为同一种用人方式，因此提出了将
两者统一为公务员聘任制的建议。文章最后提出了在借鉴政府雇员制的基础上，
将项目管理理论和公务员聘任制相结合，构建项目管理组织结构上的公务员聘任
制。
文章第二章主要介绍了政府雇员制和项目管理，包含政府雇员制和项目管理
的内涵、综述以及政府雇员制在香港、美国、德国、新西兰等国家的运用。使我
们对政府雇员制和项目管理理论有一个全面的认识。
第三章主要是研究了政府雇员制在我国的运用。文章首先整理出了政府雇员
制在全国各地实施的先后顺序，按时间排序，深入分析了我国实施政府雇员制的
几个典型。结合论文撰写过程中的调查访问，深入地发现了政府雇员制在我国运
用过程中存在的主要问题。
第四章主要是得出了将政府雇员制和公务员聘任制统一为公务员聘任制这一
结论。文章首先对公务员聘任制和政府雇员制两者之间作了比较研究，发现两者
在内涵、运用目的、管理方式、职位要求等方面相似甚至相同的地方，鉴于两者
如此大的趋同性，因此本章得出了将两者统一为公务员聘任制的结论。
第五章是在借鉴政府雇员制经验和教训的基础上，将项目管理理论与公务员
聘任制相结合，促进公务员聘任制的发展。主要是运用了项目管理的组织结构、
项目人力资源管理、项目沟通管理等理论，公务员聘任制主要研究的是人的因素，
公务员聘任制的运用主要解决的是一些专业技术领域的问题。
第二章 政府雇员制与项目管理概述
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第二章 政府雇员制与项目管理概述
本章内容：在西方国家，政府雇员的产生和发展有其深厚的社会背景，是对
现代公务员制度批判的基础上发展而来的。文章首先对政府雇员制的内涵进行了
探讨。西方国家例如美国、德国和新西兰等国家在政府雇员制的理论和实践运用
上已经比较成熟，我国香港地区也实行了雇用临时雇员的制度，这些为我们提供
了丰富的信息和借鉴经验。它于 21 世纪初引入到我国，在吉林省、深圳市、珠海
市、青岛市、扬州市等地方政府试行，并取得了一些经验和教训，部分学者总结
出了吉林模式、深圳模式、珠海模式，对我国政府雇员制的研究极具有标本价值
意义。项目管理理论的产生和运用，已经在建筑工程、IT 领域等方面取得了成绩，
项目管理的理论在其它领域还有很大的利用空间，文章提出了将项目管理理论应
用带政府雇员制中去，因此本章节也对项目管理理论进行了介绍。
我国政府的人事管理体制的发展经历了一个曲折的过程，人事管理制度和机
构也经过多次调整。现阶段我国政府主要的人事制度为公务员制度，经过近几年
的发展，公务员制度在公务员的选拔、录用、薪酬、辞退、辞职等各个方面已经
有了比较完善的法律和管理制度。同时自实施公务员制度以来，我国人事行政管
理体制的改革一直在循序渐进的进行着，近年在人力资源和社会保障部下又成立
了专门对公务员进行管理的国家公务员局，负责起草公务员相关的法律法规草案、
政策、管理办法，完善公务员的考试录用、考核、申诉控告、聘任制公务员人事
仲裁等制度，并对各项制度、法规组织实施和进行监督检查，《中华人民共和国公
务员法》也已于 2006 年起实施。因此有学者称，近几年我国政府人事管理制度改
革最为突出的举措就是建立了国家公务员制度。
经济基础决定上层建筑。随着改革开放和市场经济的不断发展，在公务员制
度走向成熟的过程中，公务员制度本身产生了很多的问题和弊端。目前我国的经
济环境发生了很大的变化，国内出现了诸多新兴的经济和技术领域，使得政府在
经济、社会、文化等方面的管理职能面临着严峻的挑战，这就要求政府要重视对
人才的引进和培养，开辟灵活的政府用人机制，适时调整政府人才结构。诸如，
目前我国在法律、高科技、金融等领域，政府在监管上面存在着很多的问题，归
根结底是政府相关方面没有足够的专业人才能够深入把握这些领域。为满足政府
在这方面的需求，在国外新公共管理运动中产生的政府雇员制便被我国的地方政
府引进。西方运用较为典型的国家是美国、德国、新西兰等，并使得这些国家在
行政成本控制、人员结构优化、政府的管理水平等方面得到了一定程度的提高。
政府雇员制在我国的运用研究
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§2.1 政府雇员制的内涵
在研究政府雇员制时，首先要对政府雇员和政府雇员制的概念有明确的界定。
政府是国家政权机构中的行政机关，是国家机器的最重要的组成部分，其基本职
能是代表统治阶级实行政治统治和管理社会公共事务。在我国一般将政府界定为
执行国家权力，进行政治统治并管理社会公共事务的机关。广义是指国家的立法
机关、行政机关和司法机关等公共机关的总合；狭义的政府是指一个国家的行政
机关。在《新华字典》中，“雇员”的解释为政府、机关、企业、团体中被雇用的
挣工资的人员，相对解释较为简单，不能解释明确的解释出政府雇员制的内涵，
和其本身的特点。
“政府雇员”英语为“government employee”一词组，产生于美国，美国
的政府工作人员统称为政府雇员，但分常任或临时雇员。这里主要介绍的为临时
雇员，它同我国语义下的政府雇员具有相似性。在美国，公共部门为降低成本和
增强灵活性而采用了以下措施：通过雇佣临时性、兼职性或季节性工人来满足组
织工作量的要求。美国公共部门使用的临时性、兼职或季节性雇员的数量明显增
加，另外通过雇佣契约使用的不受传统公务员制度保护的雇员数量大大增加。他
们可以随时被解雇或雇佣①。德国的公职人员分为公务员、政府雇员和工人，政府
雇员与国家之间是聘任性质的劳动关系，担任专业性较强的法律、技术等职务，
按照劳动合同有关条款来解决法律纠纷等问题。
在政府雇员的定义引入我国后，一直没有形成统一的定论，理论界的研究也
并没有深入，没有形成权威性的认识。在研究的过程中，大多数观点受我国实践
的牵制，且没有形成系统的理论作为我国实践的指导。下面是我国一些学者对政
府雇员及政府雇员制内涵的一些认观点：
观点一
学者彭菊生认为：政府雇员是“各级政府在特定时期根据工作的特殊需要，用
高薪从社会上雇佣的从事政府某些专业性工作的人才，服务于政府某项工作或者
某个工作部门。他们不具有行政职务，不行使行政权力，不占用行政编制，指按
照与政府签订的合同行事，具有非官僚化的色彩。”②
观点二
①罗纳德·柯林格勒、约翰·纳尔班迪：公共部门人力资源管理（系统与战略），孙柏英、潘娜、游祥斌译，中
国人民大学出版社，2001 年第 1版
②彭菊生：我国政府雇员制的模式及对策思考，云南行政学院学报，2004 年第 6期
第二章 政府雇员制与项目管理概述
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蒋收获等指出：“政府雇员制是指对政府雇员进行管理的现代化的人事行政制
度，对涉及政府雇员选拔录用、日常管理、绩效考核、奖惩、薪酬、退出等方面
进行规范、以保证整个制度协调运转。”①
观点三
政府雇员制是指政府机构在某一特定时期和项目中，由纳税人出资金雇佣急需
的专门人才，进入政府机关协助其不断为公众提供高质量公共服务的、以便更好
的满足公共需求和市场经济发展的一种特殊的人事制度。政府雇员制设计的初衷
在一定程度上体现了西方企业家政府理念，具体来说有如下几个方面：
首先，政府雇员制强调提高在政府行政效率，符合企业家政府高效行政的理念。
其次，政府雇员制秉承了企业家政府理论中的契约理念和竞争精神。②
观点四
政府雇员这个概念最初来源于美国，在美国公务员称为“政府雇员”是指一切
被政府雇用，不与总统共进退、无过失就可以长期任职的人。我国的政府雇员制
与美国的政府雇雇员存在着很大的区别 ，结合我国各地政府雇员制度的实践及其
的理解，文章认为：政府雇员是政府机关为了实现特定的公共管理目的，根据政
府工作的特殊性或临时性需要，以契约的形式从社会上招聘的具有专门知识和技
能的高层次的人才和各种辅助性工作人员，且不占用行政编制，不具有行政职务，
不行使行政权力。而政府雇员制就是指现代国家通过有关法律、规章对政府雇员
实行科学管理而建立的一套法规和制度体系，主要包括职位设定、录用辞退、考
核奖惩、工资福利、工作纪律等。③
观点五：
政府雇员制是指政府在特定时期，用高薪从社会上聘请的旨在解决政府某些
特殊工作的具有专门知识和技术人才的一种特殊的政府人事制度。政府雇员一般
不占用行政编制，不具有行政职务，不行使行政权力，只是按照政府雇员与政府
签定的合同行事。政府雇员制的出台体现了政府公务员管理体制从单一的公务员
制度模式向多元化的公共人事管理模式的转变，其实行的目的主要基于以下方面：
1、应对政府管理面临的挑战；
2、弥补公务员制度的缺陷；
①蒋收获等：试论政府雇员制，黑龙江社会科学，2004 年第 4期
②张维维：一种企业家政府理念的设计，湖北社会科学，2008 年第六期
③李汉卿、李呈阳：政府雇员制与公务员聘任制之比较，湖北社会学，2008 年第 6期
政府雇员制在我国的运用研究
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3、促进政府人才流动和竞争；
4、提高政府用人方式的灵活性。
观点六：
在一些西方国家，政府雇员和公务员具有同一个意思。比如在美国，公务员事
实上就被称为“government employee”。从我国的具体情况来看，政府雇员制和
公务员制之间有着本质的区别。根据我国的行政环境，笔者把政府雇员制界定为：
政府雇员是政府部门为了实现特定的公共管理目的，根据政府工作的特殊性和暂
时性需要，以合同聘用的方式从社会上招聘具有金融、法律、信息、外语、高科
技等专门知识和技能的高层次人才。政府雇员制就是通过法律、规章对政府雇员
进行科学管理的制度，主要包括职位的设定、录用辞退、考核奖励、工作福利、
工作纪律等。我国政府雇员制的基本特征有：①
契约化管理。契约化管理为政府与雇员双方的权利、义务是以合同的形式来约
束。双方在平等、透明、知情的情况下按照劳动法的要求签订合同书，合同明确
规定了合同的期限、工作内容、工作条件、工作报酬、社会保险、工作纪律、合
同变革的条件、违约责任、争议处理以及双方签订的其他事项内容。
政府雇员一般不行使行政权力，不具有行政职务。
政府雇员一般具有较高的薪酬。
政府雇员一般都是专业性很强的专门技术人员。
观点七：
政府雇员这个概念最初源于美国，在美国，公务员称为政府雇员，是指一切被
政府雇用、不与总统共进退、无过失便可长期任职的人员，包括职类人员、非职
类人员和军事人员在内的一切文武官员。
政府雇员是政府或行政机关为了实现特定的公共管理目的，根据政府相关工作
的需要，以合同雇用或临时聘用等方式从社会上招聘具有金融、法律、信息、外
语、高新技术等专业知识与技能的高层次人才。政府雇员不具有行政职务、不行
使行政权力，不属于政府公务员的范畴。由此可见，政府雇员包括三方面的基本
特征 ：
1、政府雇员是具有某种特定技能和业务水平的专业人才。
①巩怀虎：我国语境下政府雇员制的困境及其对策，湖北社会科学，2006 年12 期
第二章 政府雇员制与项目管理概述
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2、政府雇员的雇佣主体是为了实现某一公共管理目的而对专门人才具有特殊
需求的政府和政府机关。
3、政府雇员的录用方式主要是合同雇用和临时聘用。
4、政府雇员实行相对较高的工资待遇。①
观点八
所谓的政府雇员就是指政府和行政机关在特定的时期为了特殊政府工作的需
要以合同雇佣的方式从社会上聘用的具有特殊才能的专业人才，政府雇员不具有
行政职务、不行使行政权力。对于以契约关系存在的政府雇员来说，他们首先是
代表国家执行公务的公共人，公共性是政府雇员的根本属性，同时兼有自利性，
追求自身利益最大化的倾向和动机。②
以下为政府雇员制在我国各地方政府实践过程中的认识：
吉林省政府实行办法中规定：省政府根据全局性工作的特殊需要，从社会上
雇用的为政府工作的法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面的专门人才，政
府雇员不具有行政职务，不行使行政权力、不占用行政编制 ，服务于政府某项工
作或某一政府工作部门。③深圳市试行的办法中称雇员是指本市机关、事业单位在
核定编制和员额内，以合同形式雇用的人员。深圳市的政府雇员占用编制，但是
不加入编制，签订的为雇用合同。④珠海市办法中政府雇员是根据行政机关工作中
的特殊需要，从社会上雇用的法律、金融、经贸、外语、信息、高新技术等方面
的专门人才。占用雇员单位的人员编制，不加入编制，并且不具有行政职务。⑤
扬州市是 2008 年 7 月份之后才实行的政府雇员制。它的试行办法中规定：政
府雇员是政府机关根据工作的特殊需要，从社会上雇用的法律、金融、经贸、城
建、规划、信息、外语及高新技术等方面的专门人才。政府雇员服务于政府某一
部门或政府某项工作，占雇佣单位的人员编制（不含机关附属编制），但不具备公
务员身份，不担任行政职务。⑥
从西方的政府雇员制、我国学术理论界以及在实践的过程中，都明显的看出
政府雇员制在我国形成了自己的鲜明特点。根据以上观点，对我国实行的政府雇
①方敏：浅议中国政府雇员制—基于模式与问题的研究，人力资源开发，2006 年第 10 期
②张晓磊等：政府雇员双重属性的失衡及其控制，河南师范大学学报(哲学与社会科学版)，2006 年9月，第
33 卷第 5期
③参考：吉林省人民政府雇员管理试行办法
④参考：深圳市机关事业单位雇员管理试行办法
⑤参考：珠海市政府雇员试行办法
⑥参考：扬州市政府雇员管理试行办法
政府雇员制在我国的运用研究
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员制的基本的内容和含义有了初步的认识，大概包含以下几方面的内容：
一、在性质方面，政府雇员明显区别于公务员，政府雇员不是公务员，独立
于公务员体制之外，政府雇员在试用时，大部分政府规定政府雇员占用国家的行
政编制，但是不加入行政编制，属体制外人员。并且政府雇员是为政府工作，不
像公务员一样为国家工作，其在工作中的行为不能代表国家行为，是非国家工作
人员；并且不具有行政职务，不行使行政权力。
二、雇用形式采用的合同制，合同期限较短。政府雇员同雇用单位之间签订
雇用合同，在雇用合同中包含有雇员的工作职责和任务，雇员要完成合同中规定
的工作任务。政府雇员的工资按市场定位，双方协商确定，政府为雇员交纳社会
保险，并写入雇用合同。在双方发生争议的时候，以雇用合同为依据，按照劳动
合同法解决相关问题。雇用合同的期限一般为 1 至 3 年，多为短期雇用合同。
三、主要从事具有专门技术和知识的金融、法律、经贸、信息、高新技术领
域的工作岗位，以及一些政府办公的辅助性工作岗位。便随着我国的改革开放，
我国的经济环境放生了很大的变化，经济的发展对我国的管理体制提出了更高的
要求。金融领域的快速发展，要求政府加强监管能力；经济纠纷的日益复杂，要
求我国充实高层次的法律人才；信息等高新技术领域的快速发展，也要求政府有
相关的技术人才来对相关的领域引导和管理。
综合上面的内容，结合我国的语义环境，本文将政府雇员定义为：行政机关
在特定的时期根据政府工作的需要,为了完成对社会公共管理的职能，通过各种途
径以契约合同的形式，雇用从事专门技术或辅助性工作的人才。他们不行使行政
权力，独立于公务员体制之外。政府雇员制则是行政机关为了更好的实现公共管
理的职能，对政府雇员进行全面管理的一项政府人事工作制度，包含政府雇员的
职务产生、招聘、录用、薪酬、辞退等内容。政府雇员制具有以下特点：独立于
公务员体制之外的一种人事制度；不具有公务员身份，不加入政府的行政编制，
不具有行政职务，不行使行政权力；运用企业的用工形式，以契约合同来约束双
方的权利和义务；按照市场的原则，实行协议工资制，经合同形式固定下来。政
府雇员制将企业的人力资源管理方式运用到政府中，目的是解决公务员制的一些
问题，例如现在的招考录用制度、薪酬水平难以招到高水平的专业人才。
第二章 政府雇员制与项目管理概述
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§2.2 项目管理理论介绍
§2.2.1 项目管理的知识体系
美国项目管理协会（PMI）在《项目管理知识体系》中项目的定义：项目是指
在一定资源约束下，为创造独特的产品或服务而进行的一次性努力。项目作为一
类特殊的任务，具有整体性、一次性、独特型、生命周期性、约束性和目标的渐
进明确性等特征。同时美国项目管理协会将项目管理定义为：在项目活动中运用
各种知识、技能、手段和技术，以达到项目的要求。
项目管理主要通过应用启动、规划、执行、控制和收尾五个过程完成。项目
启动阶段最重要的工作就是定义在其职责范围内要做的工作；项目计划阶段告诉
我们如何开展工作，一个完整的项目计划应清楚地说明将要做什么，如何去做，
由谁来做，在何时、何地做，需要什么资源，必须达到的标准等；项目实施阶段
是调配项目计划所需的人力、物力、财力，安排项目的开始时间和收尾时间；项
目控制阶段是项目负责人用一套不间断地监督项目的进展或不足，对项目的实际
完成情况进行汇总，与项目计划作比较、纠偏或补救；项目收尾阶段对项目的整
整个过程进行总结，看是否达到指定的标准，团队的合作如何等等。
根据美国项目管理协会的《项目管理知识体系》中，现代项目管理涉及的静
态知识领域包括：综合集成管理、范围管理、时间管理、成本管理、质量管理、
人力资源管理、沟通管理、风险管理和供应管理。
综合集成管理的核心是在多个相互冲突的目标和方案中做出权衡，以实现项
目的目标和要求。由项目计划制订、项目计划实施和综合变更控制构成。
项目范围管理主要内容包括：项目范围计划和定义、范围确认、范围变更控
制。
项目时间管理是项目管理的最主要内容之一，是确保项目各部分工作按时完
成的过程，包含时间估计、制定进度计划、进度控制等。方法有里程碑表、网络
技术方法等。
项目成本管理重要目的就是确保成本在预算范围内。成本管理的任务有：资
源规划、成本估算、成本预算和成本控制。
项目质量管理描述了用以保证项目满足其所执行标准的要求，确保项目达到
其质量目标所需要实施的一系列过程，由质量计划编制、质量保证和质量控制构
成。他能够确保满足顾客需求达到质量要求、按期完成项目和最大限度减小风险。
摘要：

第一章绪论1第一章绪论§1.1问题的提出政府雇员制在我国运用已经有七年的时间，最早在吉林省，随后深圳、无锡、南京、珠海、东莞、扬州、青岛、杭州、广州、中山等地先后试行，在全国范围内如雨后春笋般扩展。几年后，这一灵活的用人政策，却在我国现实的行政环境中陷入了困境的局面。政府雇员制在运用过程中所产生的实际效果还难以评估，更难下定论，但在学术界和媒体等方面进行了广泛的关注。学术界从政府雇员制与公务员的关系、人力资源过程管理、在我的实践运用、发展趋势等方面进行了广泛的研究，在政府雇员在我国的实践过程中发现了很多的问题。在2006年实施的公务员法中，明确的提出了一项新的制度：公务员聘任制。由此也引起了学...

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