重大工程项目社会风险评价研究

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3.0 陈辉 2024-11-20 27 4 709.11KB 82 页 15积分
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第一章 绪论
1
第一章 绪论
§1.1 研究背景
近年来，我国由重大工程项目的实施所引起的民众群体性事件呈现上升趋
势。重大工程项目在带来巨大经济效益、社会效益的同时, 也带来了征地搬迁和
改变生态环境等一系列影响民众利益的社会问题，此中一些问题所涉及的情况错
综复杂，蕴含着极大的社会民众冲突的不确定性。
新中国建立以来，仅重大工程项目工程移民一项就引发过影响较严重的民众
冲突事件，目前也不排除有些重大工程项目潜在着较大的工程移民社会风险。据
初步统计，在中国 20 世纪 80 年代以前 1500 万水库移民中，约有 1/3 移民重建
了家园，恢复和改善了生活水平；1/3 移民勉强可以维持生计；还有 1/3 移民处于
绝对贫困之中。建国以来，中国非自愿性移民（主要是指水库、铁路、公路、机
场、城市建设等非自愿性工程移民）达 5000 多万人，其中有近半数左右非自愿性
移民存在安置不稳定或安置不稳定隐患问题。这些数据说明了重大工程项目仅移
民一项就存在着容易导致民众冲突发生的不确定性，除此以外，重大工程项目的
实施和运营也会造成对当地民众生活、生态等方面的影响。如此一来，重大工程
项目在极大促进社会经济发展的同时,也可能会给社会民众带来严重的社会负面
影响从而引发社会冲突事件。可见重大工程项目从立项到完成后运行的整个生命
周期中重视其社会风险评价显得尤为重要。
中国共产党十七大报告指出，“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为
本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”在我国高度重视民生这
一时代背景下，无论是从居安思危的角度，还是立足于防患于未然，对重大工程
项目社会风险评价进行研究有着非常的重要性。
§1.2 关键概念界定
§1.2.1 重大工程项目
工程项目又称单项工程，是指具有独立存在意义的一个完整工程，一般是指
按设计文件进行实施，行政上有独立组织形式并实行统一管理，经济上进行统一
重大工程项目社会风险评价研究
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核算的项目。陈利顶，吕一河等于 2007 年在“重大工程建设中生态安全格局构建
基本原则和方法”一文中提出重大工程项目是指关系到一个国家或地区国计民生
的生命线工程项目。同时对重大工程项目进行不同的分类，如根据行业性质分为
农业、工业、能源、交通运输、水利水电重大工程；根据工程的规模和形状可将
重大工程项目分为点状工程、线状工程和区域性工程(面状)等类型；而从景观生
态学的角度则可将重大工程分为廊道式工程、斑块状工程和基质型工程[1]。
杨建平，杜端甫于 1996 在“重大工程项目风险管理中的综合集成方法”一文
中提到重大工程项目是指投资规模巨大的工程项目[2]。可见这一定义主要是从投资
规模方面来界定重大工程项目，然而“ 投资规模巨大”也只是个相对的概念。投
资规模巨大、实施周期长、不确定因素多是重大工程项目的主要特征。
国际金融公司（IFC：International Finance Corporation）根据投资工程项目的
环境和社会因素的敏感性将投资工程项目等级从高到底划分为 A、B、C、FI 四个
级别[3]，各级别定义如表 1.1 所示，从表 1.1 中类别定义可看出类属 A、B类别的
工程项目影响比较重大，可以归属为重大工程项目。
表1.1 国际金融公司（IFC）投资工程项目类别定义表[3]
类 别
A
B
C
FI
类别定义
工程项目所处环
境有着多种多样
的、不可挽回的
和前所未有的极
大不利的社会和
环境因素
工程项目所处环
境有着有限的社
会和环境不利因
素，这些不利因
素可以通过缓解
措施得以解决
工程项目（包
括一定的金融
中介机构的项
目）所处环境
极少或没有不
利影响
金融中介机构中
投资工程项目自
身没有不利的社
会或环境影响，
但金融子项目有
可能存在潜在影
响
综合以上对重大工程项目的不同定义和划分，可看出各自的定义划分所反映
的侧重点有所不同：有侧重于投资规模的界定，有侧重于行业性质的界定，有借
助于具体的理论学术领域特点的界定，有侧重于项目影响区域内的环境和社会因
素敏感度方面的界定。
本文所述的重大工程项目是指具有一定投资规模，关系国计民生或对一定区
域内关乎民众利益的社会经济、政治、文化、生态环境等有着重要影响，容易导
致社会民众利益冲突的工程项目。尤指水利水电重大工程项目（如长江三峡工程）、
环境重大工程项目（如省市级城市环境建设项目）、交通运输重大工程项目（如铁
路、高速公路建设）、能源重大工程项目（如电站建设）、工业重大工程项目（如
化工生产基地建设）等这样的重大工程项目。
第一章 绪论
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§1.2.2 社会风险
早在 17 世纪就已出现“风险”一词，它来自于西班牙航海术语。随着社会的
发展，人们不断丰富着“风险”这一概念。曾流行的风险定义有：风险是损失的
机会或概率；风险是损失的可能性；风险是潜在损失；风险是潜在的损失变化范
围和幅度等。对于风险的定义说法不一，但其基本特征有二个：不确定性和损失
性。
1986年，德国社会学家Ulrich Beck的著作《风险社会》问世，促使人们对风险
开始重新认识，将社会和风险联系起来。同时由于科技的发展引发出了一系列的
民众冲突，使得社会风险的研究得以起步。冯必扬（2004）提出社会风险的定义:
社会风险也即社会损失的不确定性，所谓社会损失就是指社会失序和社会混乱,这
种社会失序和混乱是由一部分社会成员或社会团体反叛社会行为所引起的［4］。
§1.2.3 重大工程项目社会风险
李平［5］
（2007）提出工程项目的社会风险主要是由于社会治安、宗教信仰、
文化生活水平以及风俗习惯的不同而产生的风险，主要包括因征地拆迁、环境保
护、社会环境、考古和科学发现等因素引起的风险，工程项目社会风险贯穿于建
设项目实施的全过程。
李世新［6］
（2007）提到工程项目的社会风险分析是工程项目社会评价的一部
份。认为工程项目的社会评价研究内容包括项目与所在地区的互适性分析、项目
的社会影响分析和社会风险分析三个方面。其中工程项目的社会风险分析是对可
能影响项目的各种社会因素进行识别和排序, 选择持续时间长、影响面大、并容
易导致较大矛盾的社会因素进行预测, 分析可能导致这种风险的社会环境和条
件。从这一角度出发，可认为工程项目社会风险分析下属于工程项目社会评价。
在工程项目社会风险的分析中，尤其需要注重的是那些可能诱发民族矛盾、宗教
矛盾的影响因素, 并提出防范措施。
综合以上对工程项目社会风险的定义，结合本文的研究重点，本文所指的重
大工程项目社会风险是指重大工程项目在建设实施或运营过程中，存在的对社会
民众影响面大、持续时间长、并容易导致较大社会民众冲突的不确定性。尤指重
大工程项目在征地拆迁、生活环境破坏、民族文化传统破坏、弱势群体影响等方
面容易产生的社会民众冲突的不确定性。如在三峡工程中，如果移民群众的安置
和受损补偿不尽合理,生活又得不到有效保障或生活水平大幅度降低, 群众抵触
重大工程项目社会风险评价研究
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情绪就会滋生, 这就很有可能导致较大的社会风险发生。
§1.2.4 重大工程项目社会风险评价
重大工程项目社会风险评价是其社会风险管理程序的一个环节，贯穿于重大
工程项目的全过程中。是用系统科学的理论和方法，在重大工程项目社会风险识
别和估计的基础上、运用其社会风险评价指标对重大工程项目社会风险发生的概
率、损失程度等进行综合考虑，以便对重大工程的单个社会风险因素进行重要性
排序和评价重大工程项目的总体风险。
§1.3 研究方法和研究内容
§1.3.1 研究方法
本文主要运用统计分析和案例研究相结合，定量与定性相结合，理论与实践
相结合的方法进行研究。主要方法有：
统计调查法：对重大工程项目容易导致社会民众冲突的社会风险因子进行分
析，实际操作中确保数据的普遍性和代表性；
层次分析法：确定主要的评价指标及其权重，建立重大工程项目社会风险评
价指标体系模型；
案例研究法：选择国内外典型的重大工程项目进行研究，分析引起社会风险
的主要原因和重大工程项目社会风险评价方法等的缺陷；
定量研究法：应用统计学中的方法，对所获数据进行分析，建立数学模型；
理论分析法：运用相关算法分析，提升研究结果的理论意义。
§1.3.2 研究内容
本文在对重大工程项目社会风险评价研究所涉及的关键概念界定的基础上，
首先介绍重大工程项目社会风险评价研究的背景及意义，并对本课题国内外研究
现状进行综述。其次结合我国当前重大工程项目引发社会风险的主要特点，在对
各类重大工程项目社会风险源进行细致分析的基础上，对其社会风险影响因子按
其内在因果、隶属等逻辑关系进行层次分解，初步拟定构建了较全面系统的评价
指标体系；然后采用专家意见法筛选出重大工程项目社会风险评价指标体系，完
成重大工程项目社会风险评价指标体系的构建工作；接着提出重大工程项目社会
第一章 绪论
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风险评价思路和方法模型。最后应用本文所提的指标体系及评价方法，对世行贷
款云南城市环境建设项目筹划期社会风险进行了实证研究。文末提出了重大工程
项目社会风险保障方面的制度建议，并对该课题进行总结和提出展望。
需要明确的是，因为重大工程项目的社会风险涉及范围极其广泛，表现形式
也多种多样，不同重大工程项目的社会风险，即使同一项目在不同的实施阶段的
社会风险，在范围、程度和性质上有很大差别。所以在对具体重大工程项目社会
风险进行评价时，其评价指标的选取应遵从动态性原则，即从重大工程项目社会
风险评价指标体系中动态选取出适合具体操作的指标来进行评价
本文研究内容的结构框架如图 1.1 所示。
§1.4 研究意义
当今我国重大工程项目仍将高速发展，投资规模巨大是重大工程项目的特征
之一，除此外它还具有实施周期长、不确定因素多、潜在的社会风险因素繁多复
杂等特征。这些特征造成了重大工程项目潜在的社会风险一但发生，将给国家和
社会造成很大的影响面和波动性，甚至会造成社会风险事件的连锁反应，严重时
可能引发出更多更大的社会风险及其冲突损失。基于此本文对重大工程项目社会
风险评价指标体系、评价方法及其社会风险保障制度进行了研究：构建出较完善
的具有一定普遍适用性的重大工程项目社会风险评价指标体系；构造了重大工程
项目社会风险评价方法模型；给出重大工程项目社会风险保障制度建议。借此为
重大工程项目的社会风险评价及其管理等相关工作提供参考，以尽量减少、减轻
且避免重大工程项目建设实施或运营中引发的民众利益冲突的发生。
其研究意义体现为能更好地落实我国科学发展观“以人为本”的核心；能避
免重大工程项目不必要的资金浪费；能更好促进社会主义现代化建设健康稳定发
展，为社会和谐发展作出贡献。
重大工程项目社会风险评价研究
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图1.1 论文结构框架
项目在经
济方面的
社会风险
因素
项目在生态
环境方面的
社会风险因
素
项目在制
度方面的
社会风险
因素
绪 论
研究
背景
国外研究综述
国内研究综述
重大工程项目社会风险评价指标体系构建
重大工程项目社会风险评价思路和方法
实 证 研 究
我国重大工程项目社会风险保障制度建议
结论与展望
研 究 综 述
研究
意义
关键概念
界定
研究方法
和内容
第二章 研究综述
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第二章 研究综述
§2.1 国外研究综述
1986 年，德国社会学家 Ulrich Beck 的著作《风险社会》问世，将风险和社会
紧密地联系起来，这些风险从原来的“自然风险”（或者称外部风险 external risk）
演变成“人为风险”（manufactured risk）。Ulrich Beck 从制度结构的角度认为人为
的活动引发了社会公众关注的焦点问题，从而可能导致社会风险事件。社会风险
从此引起了广大学者的关注。
伴随着国际工程建设市场的形成和发展，工程项目社会风险评价的理论研究
产生了。而把风险分析技术用于工程项目管理早在上世纪五六十年代就开始有了，
随着西方社会的战后重建，在欧洲兴建了一大批大型水电、能源、交通等建设项
目，巨大的工程投资项目使管理者越来越重视工程项目的社会风险评价。如何定
量地预测社会方面的不确定性损失对工程项目的影响成为一大难题，经过几十年
的努力，国际学术界已对工程项目社会风险管理的理论达成一致看法，认为工程
项目社会风险管理涉及工程管理的各个方面，是一个系统工程，包括社会风险的
识别、估计、评价、控制和决策。现在工程项目社会风险的评价分析向着综合、
全面、多维方向发展。当今世界成功的一些重大工程项目无一例外地采用了社会
风险评价管理，如美国的华盛顿地铁、英国伦敦地铁、香港地铁、新加坡地铁等
重大工程项目。
国外目前对重大工程项目社会风险评价研究和实践中，成就较突出的有世界
银行、国际反贫穷工程师协会、国际性组织世界大坝委员会这几个国际性组织的
研究成果。下面分别对这些机构组织在重大工程项目社会风险评价方面的研究和
实践逐一进行综述。
§2.1.1 世界银行重大工程项目社会风险评价研究与实践
世界银行是工程项目社会风险评价的积极倡导者，其在重大工程项目社会风
险评价方面的研究成就也尤为突出。世界银行指出工程项目社会风险评价［27］虽然
是对工程项目所影响的每个人、家庭和社区将遭受到工程项目的社会风险进行评
价，但穷人是最易遭受工程项目社会风险的脆弱者，他们很少有能应对社会风险
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的风险管理工具，这些将导致二个后果：（1）当工程项目社会风险发生时穷人尤
其是贫困者受损最严重；(2)穷人们最抗拒工程项目社会风险且不愿意（或不能够）
承受即使会工程项目会给其带来高收益的社会风险。所以，世界银行倡导的重大
工程项目中社会风险评价的目标侧重于最小化穷人或脆弱性群体将遭受的来自于
工程项目社会风险的影响。
世界银行倡导的工程项目的社会风险评价以可持续发展为目标，侧重于难以
量化的非物质指标，强调民族、社会性别、弱势群体(贫困、非自愿移民、老年人、
儿童等)的敏感性分析，主要包括公众参与度、就业率（如妇女就业率）、民族、
性别公平程度、信息公开程度、教育机会、资源获得、地区文化状况对项目的适
应程度等。世界银行社会学和社会政策高级顾问 Michael M.Cernea 教授关于工程
项目社会风险的研究集中于非自愿移民社会风险方面。并把非自愿移民社会风险
界定为“失去房屋”（homelessness）、“土地减少”（landlessness）、“失业”（joblessness）、
“边缘化”（marginalization）、“增加的迁移率”（increased mobility）、“食物得不到
保障”（food insecurity）、“失去公共资源的分享”（loss of access to common property
resources）、“社区解体”（community disarticulation）这一系列因素。
世界银行在重大工程项目社会风险管理策略（Social Risk Management
Strategies）方面提出具有较强操作性的方法策略，这些策略包括风险发生前和发
生后二种。风险发生前的重大工程项目社会风险管理策略包括预防策略和缓解策
略；风险发生后的重大工程项目社会风险管理策略有应对策略。预防策略是指防
止可能发生的工程项目社会风险，包括制定措施，制定标准等。缓解策略旨在重
大工程项目社会风险发生前解决风险，以帮助人们减少重大工程项目未来社会风
险事件造成的损失；应对策略是指一旦工程项目社会风险发生后缓解或消除社会
风险的影响。
在工程项目非自愿移民社会风险的研究方面，世界银行社会学和社会政策高
级顾问 Michael M.Cernea 教授 1997 年提出了应对工程项目非自愿移民社会风险的
机制和重建模型［29］
。
在工程项目社会风险管理制度方面，世界银行出台了一系列的相关指导方针。
20世纪70年代末，世界银行在其操作手册2.33（Operational Manual 2.33）中首次起
草了工程项目非自愿移民指导方针，后来在1990年发布了工程项目非自愿移民的
正式指导文件4.30（Operational Directive 4.30）。1999年，世界银行对相关政府组
织、非政府组织、学术机构、贫民等人员进行工程项目非自愿移民政策的咨询调
研，这体现了其制定移民政策过程的公开透明性。同时这些咨询调研结果对2001
年3月形成的新的移民操作手册有很大影响，如增加了工程项目应该尽量避免非自
第二章 研究综述
9
愿移民；如果不能避免，应保证移民能合理享受到工程项目的收益；工程项目的
非自愿移民应该能改善移民的生活水平，至少不低于移民原生活水平。
20 世纪 30 年代以后，国外工程项目的费用——效益分析法主要应用于河道治
理、洪水控制等水利工程中，尤其是对美国的工程项目建设起到了非常重要的作
用。后来经过对这一方法的研究发展，得到了工程项目评价管理的多种方法，这
些方法逐渐应用于水利项目以外的其他公共项目领域，如公路、港口、机场及军
事工程等。但是这些方法是宏观的，操作起来困难且实践意义不强。世界银行移
民 专 家 Michael M.Cernea 指 出 ， 过 分 依 据 传 统 的 费 用 — — 效 益 分 析 理 论
( Cost-Benefit Analysis) 对重大工程项目进行论证，会导致对工程移民贫困风险不
能正确处理和补偿不足等问题。因为这些方法首先没能明确区分好这一问题：即
收益是谁获得以及成本和损失由谁承担，无法做到收益和项目成本的公平分配。
其次成本——效益分析方法的成本最小化原则导致尽可能降低移民安置成本成为
工程业主追求的目标。因此,必须实现由补偿经济学( Economics of Compensation)
向恢复与发展经济学( Economics of Recovery and Development) 转变。新的移民
经济学将在为移民提供补偿的基础上,将重点放到移民的投资活动上以支持移民
的开发活动。
§2.1.2 国际反贫穷工程师协会的研究与实践
在重大工程项目的整个生命周期中，工程项目筹划阶段的社会风险评价尤其
重要，这一阶段社会风险的评价结论是工程项目是否得以批准实施以及如何实施
的重要根据。国际反贫穷工程师协会(EAP:Engineers Against Poverty)［31］是一个专
注于工程和国际间发展的非政府组织，2008年9月这一组织在“A systematic
approach to project social risk & opportunity management—A briefing note for project
managers of large infrastructure and extractive industry projects”一文中提出了最易导
致民众冲突的工程项目关键的社会风险因素，并提出应对这些社会风险因素在项
目早期筹划阶段给予周详的考虑，以避免工程项目社会风险的发生，这些关键的
重大工程项目筹划期社会风险因素及应对管理措施如下表2.1所示。
Gunningham N.教授等学者2004年提到，工程项目业主应该意识到获得工程项
目实施运营的社会许可证（SLO：social licence to operate）［32］的重要性。工程项
目实施的社会许可证（SLO）定义为：能满足来自于相邻社区、环卫组织、社会民
众及相关社团对工程项目实施的合法期望。然而，人们越来越趋向于认为工程项
目实施运营的社会许可证（SLO）是能将工程项目的实施运营控制在既能满足社会
摘要：

第一章绪论1第一章绪论§1.1研究背景近年来，我国由重大工程项目的实施所引起的民众群体性事件呈现上升趋势。重大工程项目在带来巨大经济效益、社会效益的同时,也带来了征地搬迁和改变生态环境等一系列影响民众利益的社会问题，此中一些问题所涉及的情况错综复杂，蕴含着极大的社会民众冲突的不确定性。新中国建立以来，仅重大工程项目工程移民一项就引发过影响较严重的民众冲突事件，目前也不排除有些重大工程项目潜在着较大的工程移民社会风险。据初步统计，在中国20世纪80年代以前1500万水库移民中，约有1/3移民重建了家园，恢复和改善了生活水平；1/3移民勉强可以维持生计；还有1/3移民处于绝对贫困之中。建国以来，中...

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