街道行政领导干部政绩评估研究

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3.0 陈辉 2024-11-18 15 4 973.6KB 78 页 15积分
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第一章 绪论
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第一章 绪 论
§1.1 政绩评估研究的背景
我国改革开放以来，在一些地方，有的领导干部缺乏正确的政绩观，为发展
而发展，为了制造“政绩”，他们盲目攀比，急功近利，甚至弄虚作假，给党和
人民的事业造成了损失。他们把发展简单化为经济数量的增长，简单化为 GDP 决
定一切，这样片面的发展观相当普遍，而且长时间没有引起重视，没有得到纠正。
很多地方，一系列跟经济相关的量化指标，与官员的升迁奖罚紧密结合在了一起，
政绩甚至简单化为年终报表的数据。“数字出官”，“官出数字”，这种数字腐败恶
性循环，祸国殃民。
十六大以来，中央坚持把“三个代表”重要思想落实到现代化建设各个领域，
体现在党的建设各个方面，提出要树立和落实科学的发展观、正确的政绩观和科
学的人才观，这充分体现了我们党在深刻认识和把握共产党执政规律、社会主义
建设规律和人类社会发展规律的基础上，实现党的具体工作路线、工作方针同党
的总路线、总方针的一致性，实现党和国家各项具体工作的与时俱进同党的指导
思想与时俱进的一致性，具有重大的理论意义和实践意义。
中共中央政治局常委、中央党校校长曾庆红出席中央党校 2004 年春季开学典
礼时强调，各级领导干部要牢固树立和认真落实科学的发展观、正确的政绩观和
科学的人才观，把三者统一于改造客观世界和改造主观世界的实践，努力把自己
锻炼成为德才兼备的优秀领导人才。
中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于
加强党的执政能力建设的决定》，这就无疑为新时期党的建设增添了新的内容，也
为考核地方党委政府及其官员的工作，提出了新的目标，构建了新的参照系。
党的十六届四中全会提出了要构建“社会主义和谐社会”的目标，2005 年的中央
经济工作会议又把“以人为本，努力构建社会主义和谐社会”作为当年工作的一
个重点。并且已有不少政府领导提出观点：和谐社会需新的政绩考评机制。
2005 年 3 月，全国政协十届三次会议第四次全体会议上，索丽生委员代表民
盟中央发言时指出，应尽快确立科学的政绩评估体系，在衡量地方政府的政绩时，
不仅看经济增长与财政收入，更看重所在地区低收入家庭生活能否得到保障、公
共卫生能否满足中低收入阶层居民的需求、社会保障是否覆盖到所有人口、人民
群众生活环境是否得到普遍改善、财政用于改善民生的支出是否达到较大份额、
当地社会关系是否和谐等。
街道行政领导干部政绩评估研究
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科学的发展观引导着正确的政绩观，正确的政绩观实践着科学的发展观。在
发展观上出现盲区，往往会在政绩观上陷入误区；缺乏正确的政绩观，往往会在
实践中偏离科学的发展观。中国的国情也日益严峻地考验着行政领导干部的政绩
观念与成果，无论是从大的方针政策上，还是从涉及普通人民生活发展的需要上，
我们都需要一种正确、科学的政绩。
因此，要落实科学的发展观、树立正确的政绩观，关键要建立科学合理的政
绩考核评价机制，通过制度和机制来引导树立正确的政绩观。这是树立正确的政
绩观所必须解决的核心问题。
从各国政府的制度改革上来看，提高行政效率，加强行政人员的效率意识和
贡献意识是最为直接有效的改革措施。
本文之所以讨论街道行政领导干部的政绩评估问题，主要是因为随着政府职
能的转变，上海市政府提出了将街道社区向“两级政府、三级管理、四级网络”
的模式发展。街道办事处是基层政府的派出机构，在社会发展中所发挥的倡导、
推动和支持的作用需要继续加强，这是街道社区健康发展的重要条件。
§1.2 研究目的、内容及研究方法
政府绩效评估指标体系是实施政府绩效评估的核心要素，是开展政府绩效评
估的前提，它不仅具有评价政府活动效果的作用，更重要的是它具有引导作用，
一旦这套指标体系用于实践中，它将会引导地方政府成员的实际行为，以便谋求
高绩效实现。因此，指标设计的合理性便显得尤为重要。基于此，本研究所关心
的问题是，探索如何建立适合我国国情的街道行政领导干部政绩评估机制、方法
及其具体考核指标，对完善、细化现有的指标提供借鉴。本文尤其关注政府社会
绩效的内容及其衡量指标的细化，使政府绩效评估的工具更加科学、合理，希望
能够作为推动地方政府绩效评估的实施、推动政府再造和提升国家竞争力的参考。
本论文主要由以下几章内容构成。第一章是对研究背景、研究现状、研究内
容、研究目的、研究思路和研究方法等进行简单论述。第二章是对政绩的若干基
本问题进行介绍，包括政绩的含义及政绩评估的实际作用。第三章是对政府绩效
评估指标及构建的相关理论分析。本章首先介绍了新公共管理理论，因为它是我
国政府绩效评估指标构建的理论背景，对我国绩效评估的开展具有重要影响。其
次，深入阐述了政府绩效评估指标构建的一般原理，对指标选取的要求、依据、
方法等进行了分析。第四章是在理论分析及比较分析的基础上对我国政府绩效评
估指标进行了深入探讨，指出其尚存欠缺之处，并提出解决的策略。第五章通过
第一章 绪论
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对上海市街道的研究，探讨了我国街道的职能的内容，第六章在第五章的基础上
提出了构建街道行政领导干部政绩评估的模式，尝试性地调整与细化我国街道行
政领导干部政绩评估指标，并模拟政绩评估的过程。
本文的研究方法主要有三种：
⑴ 文献研究法
文献研究法亦称为文献分析法或资料分析法，针对与题目相关的各类期刊论
文、学术著作、学位论文、专题研究等资料进行归纳分析，经由文献对研究主题
的界定，可获得概括性的原理，以增加探索性研究领域的新知，其优点在于能从
他人的研究中获得经验教训，避免前车之鉴，帮助问题定位及了解目前知识的基
础和限制。
⑵ 案例研究法
我国的绩效评估和绩效管理无论从理论上还是实践上都还处于探索阶段，相
应的行政文化和制度基础还比较欠缺，而绩效评估具体技术的应用推广价值受政
府部门定位和职能差异的制约性较强，因此，地方政府绩效评估指标的建立既要
借鉴国外的先进思想，又要立足于我国国情。因此，在对现有政府评估指标进行
理论分析的基础上，引用英国、美国等国家开展地方政府绩效评估实例，来总结
他们评估的成功经验，以对我国具体指标的开发提供借鉴。
⑶ 比较研究法
即通过同一类事物的对比来认识事物的一种方法。该方法的优势在于可以帮
助我们清晰地辨别两国实践的差异性以及差异产生的原因，从而能够较为客观地
评判两国实践各自拥有的优势与劣势，认清事物的本质，为经验借鉴策略的选择
提供一个支点。本研究把《中国绩效评估课题组》的新研究成果政府绩效评估指
标与英、美等国对地方政府的评估实例进行对比，从而更好的揭示我国建立绩效
指标途径与方法。
街道行政领导干部政绩评估研究
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第二章 关于政绩的若干基本问题
§2.1 新时期政绩的正确涵义
人们对于“政绩”这个名词，或多或少是带着有色眼镜去看待的，事实上，
政绩本身并不是一个贬义色彩的词汇，相反，它的本意是对与在其位、谋其职者
的工作的概括和总结。
目前，对于政绩的看法各有不同，政绩，可以是有明显的外在标志、有一时
轰动效应的事情，也可以是潜在的、经过长期努力才能显效的、蕴含于人民群众
实际生活需要中的政绩。笔者认为，政绩不能够作为一个简单的概念去理解，而
应当通过多个角度和层面的分析来获取对政绩的正确认知。有的学者就认为我们
应当用政治的、群众的、发展的、实践的及全面的观点看待政绩。
首先，从政绩的根本性质上看，政绩是干部德才素质在贯彻执行党的路线方
针政策的实践中的有机统一，是干部在履行职责中创造出来的成绩和贡献，是党
的干部“四化”方针的出发点和落脚点。从根本上讲，政绩应当是符合客观实际
需求的、符合党和国家政策法规的、有利于国家和民族长远利益的。
其次，从政绩的实际效果来看，政绩虽然可能并不具有轰动效应，但根基很
深，说到底为政的实际效果就是要实现最广大人民的根本利益，就是做得人心、
暖人心、稳人心的好事、实事，就是解决人民群众最关心、最迫切需要解决的问
题。而并非那种单纯重视 “数字”效应，对百姓疾苦、群众困难起不到一丝一毫
作用的政绩。
再者，从政绩的长远影响来看，真正的政绩是符合中华民族长远发展的政绩，
是人民群众需要的政绩，是没有水分、没有后遗症、经得起历史检验的政绩。就
是全面建设小康社会，促进人的全面发展。只有在人民群众最关心的问题和最长
远的利益上做出了政绩，这种政绩才会长留于人民的心中。
学者们对于政绩这一概念的理解也各不相同，李孟怡指出政绩是指领导干部
在任期内履行相关职务取得的工作业绩，是领导干部从政思想、为政风格、施政
目标的综合体现1。
沈杏培说：“政绩是考察干部和当政领导在位称职与否的一把现实标尺。政绩
也成了彰显干部勤政与否的依据”、“领导干部和班子成员的政绩应是显性政绩（短
期、直接、显著的政绩）与隐性政绩（长期、间接显性的政绩）的结合” 2。
1李孟怡.科学发展观与政绩考核机制的完善.理论学刊，2004 年第 7期
2沈杏培.显性政绩的热衷和隐性政绩的冷落.组织人事学研究，2002 年第 5期
第二章 关于政绩的若干基本问题
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胡锦涛同志指出：“树立正确的政绩观，说到底就是要忠实实践党的宗旨，真
正做到权为民所用、 情为民所系、利为民所谋” 、“真正的政绩应是‘为官一任，
造福一方’的政绩，是为党和人民踏实工作的实绩，应该经得起群众、实践和历
史的检验”。胡锦涛同志有关政绩的重要论述，充分体现了以民为本的思想，是判
断领导干部政绩观正确与否的重要标准。
胡锦涛同志 2004 年在中纪委第三次会议上的讲话中，提出要全面、准确地评
价干部工作的成绩。他指出：评价干部工作成绩既要看经济建设成就，又要看社
会进步的成果；既要看经济增长的总量，又要看人民群众得到实惠；既要看当前
的发展，又要看发展的可持续性；既要看经济社会发展的成就，又要看党的建设
的成效。胡锦涛同志这段重要论述，为我们研究政绩的科学内涵指明了方向。
共产党人的政绩，说到底是实现最广大人民的根本利益。当代共产党人的政绩，
就是做得人心、暖人心、稳人心的好事实事，就是解决群众最关心、最迫切需要
解决的问题，就是全面建设小康社会，促进人的全面发展。
由此可见，正确的政绩观，必然是在正确的世界观和权力观指导下的政绩观，
是求真务实、脚踏实地的政绩观，是遵循科学规律、可持续发展的政绩观，是人
民满意、群众公认的政绩观。
通过对上述观点的分析，本人对“政绩”的理解概括如下：政绩是指领导干
部要以党的指导思想为行动指南，以坚持党的领导为前提，以为人民服务为宗旨，
以走可持续发展道路为准绳，合理运用党和人民赋予的行政权力，在任职期间做
出的有益于人民并产生了良好的经济效益和社会效益的成果。
只有在正确理解政绩的前提下，我们的为政者才能够形成正确的政绩观念，
对于为政的“可为”与“不可为”、“宜为”与“不宜为”有清楚的认识。
§2.2 树立正确的政绩观的意义
中共中央政治局委员、中央组织部部长贺国强指出，在新世纪新阶段，强调
树立正确的政绩观，对于党的事业发展和干部的健康成长都具有十分重要的意义
3。
第一，贯彻“三个代表”重要思想，要求广大党员干部树立正确的政绩观。
树立正确的政绩观也是衡量领导干部是否真正实践“三个代表”重要思想的重要
标志。正确的政绩观应当把“三个代表”重要思想作为创造政绩的灵魂和指南，
把实现人民群众的根本利益作为根本目的，把三大文明的协调发展作为创造政绩
3贺国强.树立正确的政绩观 在建设中国特色社会主义的伟大事业中建功立业.求是，2004 年第 5 期（总第 378 期）
街道行政领导干部政绩评估研究
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的重要内容，把重实干、求实效作为实现政绩的重要途径，把党和人民的需求作
为评价政绩的重要尺度”4。领导干部只有树立正确的政绩观，干出党和人民需要
的扎实的政绩，才能推动先进生产力的发展，促进先进文化的建设，实现人民群
众的根本利益，才能真正把“三个代表”重要思想落到实处。相反，在错误的政
绩观支配下干出的所谓“政绩”是与“三个代表”的要求背道而驰的。因此，真
正的政绩是符合“三个代表”要求的政绩。
第二，实现全面建设小康社会奋斗目标，需要树立正确的政绩观。把树立正
确的政绩观作为党的建设新的伟大工程的重要内容，抓住了推进党的建设新的伟
大工程和中国特色社会主义伟大事业二者关系的关键结合点，有利于从根本上保
证科学发展观的全面落实，保证全面建设小康社会宏伟目标的实现。“本世纪头
20 年是我们必须紧紧抓住的、大有作为的重要战略机遇期。党的十六大确定了全
面建设小康社会的奋斗目标。实现这一目标，关键要靠各级领导干部带领广大党
员和群众去努力奋斗。只有各级领导干部同党员群众一起，脚踏实地埋头苦干，
在各自的岗位上求真务实，开拓进取，创造出实实在在的辉煌业绩，才能使宏伟
蓝图变成现实”。5
第三，树立正确的政绩观，是新时期党的建设新的伟大工程的一项重要任务。
我们党是执政党，从思想、组织、作风和制度上全面推进党的建设新的伟大工程，
是全面推进中国特色社会主义伟大事业的根本保证。新时期党的建设以执政能力
建设为重点。领导干部有了正确的政绩观，就有了为党和人民建功立业的目标追
求，进而就有了增强执政本领的实在动力。相反，没有正确的政绩观，即使具有
一定的能力水平，也不可能去创造党和人民所需要的政绩。另一方面，树立正确
的政绩观，也是增强党的拒腐防变能力的重要基础。虽然不正确的政绩观的表现
形式不同，但其后果是一样，必然导致官僚主义和形式主义，导致腐败和不正之
风的滋生。因此，只有树立正确的政绩观，坚持科学执政，创造出群众满意政绩，
才能始终立于不败之地，才能提高执政能力。
第四，树立正确的政绩观，有助于弘扬求真务实精神、大兴求真务实之风。
树立正确的政绩观不仅是马克思主义政党先进性的根本特征，而且还是加强党的
执政能力建设、巩固党的执政地位的关键，这就要求我们必须求真务实。能否求
真务实，是检验树立科学发展观和正确政绩观的砝码及内在要求。面对新的形势
和任务，每一名党员都必须把立足点放到抓住机遇、加快发展、求真务实、真抓
实干上。大力弘扬求真务实精神，大兴求真务实之风，把求真务实的精神和作风
4任克礼.人民日报.2004 年 12 月 03 日
5秦贤义.关于树立正确政绩观的几个问题. 湖南行政学院学报(双月刊)，2004 年第 6 期(总第 31 期)
第二章 关于政绩的若干基本问题
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体现在各项实际工作中。能否做到求真务实，关键在领导干部。各级领导干部特
别是“一把手”除自身要有求真务实之心、求真务实之勇、求真务实之法以外，
还要引导和激励其他干部也做到求真务实，大兴求真务实之风。一是要建立健全
一整套科学合理的制度、标准和方法，形成科学评价体系，全面准确地评价干部
的工作成绩，为正确识别和使用干部提供科学依据。只有使干部的工作成绩得到
全面、客观、公正的评价，才能进一步营造求真务实的良好氛围。二是必须按照
德才兼备原则和干部的工作实绩选拔使用干部，形成正确的用人导向，使勤政为
民、求真务实的干部得到褒奖和重用，使好大喜功、弄虚作假的干部受到批评和
惩戒。三是必须加强对干部的监督，及时发现并坚决纠正违背求真务实精神的各
种不正之风和错误做法，保证干部全面准确地贯彻党和国家的方针政策和工作部
署，保证领导干部对自己的决策和各项职务行为负责。
第五，树立正确的政绩观，是领导干部健康成长的必然选择。政绩观是领导
干部从政的价值取向和行为准则，有什么样的政绩观就有什么样的成长道路。领
导干部有了正确的政绩观，就能干出实实在在的政绩。如果政绩观错了，为了政
绩而沽名钓誉，搞虚假政绩，不仅贻误党的事业，损害党在人民群众中的形象，
也会妨碍个人健康成长。树立正确的政绩观，关系到选用人的导向。用什么人，
不用什么人，按什么标准用人，对干部是种导向。用作风好并有实绩的干部，会
对其他干部起到教育、鼓舞和激励作用，也必定会引导干部深入群众，努力创造
业绩。如重用了那些不真抓实干、搞虚假政绩的人，不仅会助长用人上的不正之
风，而且会使那些官本位思想严重的人滋长投机取巧心理，会使实干有政绩的人
丧气。我们党历来要求要特别注意选拔那些政治清醒，信念坚定，善于学习，与
时俱进，求真务实，坚持原则，弘扬正气的人，选拔那些靠得住有本事，能办事
的人。只有选拔这样的人，才能创造真正的政绩，促进社会各项事业的发展。
§2.3 建立科学的政绩评估机制的作用
一段时间以来，党内和社会上对干部“政绩”的理解和看法不尽一致，流行
着一种“干部出数字、数字出干部”的说法。纵观历史，重视政绩并考核政绩，
通过“考名责实”来监督、评价和使用干部，是历代吏治的通行做法。在我国最
早的一部政治论文选编《尚书》中，就有“三载考绩，三考黜陡幽明”的记载，
意思是每 3 年对官吏的实绩进行一次考核，经过三次这样的考核，评价其为政的
昏暗与清明，决定其进退和升降。宋代思想家、文学家苏辙，也有“考绩进秩，
吏之常法”的论述。新中国成立以后，中国共产党成了执政党，人民成了国家的
街道行政领导干部政绩评估研究
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主人，干部制度不断完善，这为实行真正意义上的重视干部政绩和考核干部政绩
提供了条件和可能。在长期的社会主义革命和社会主义建设实践中，我们党本着
“德才兼备”的原则，通过长期锻炼和认真考核，选拔和任用了大批政绩卓著的
优秀干部。特别是十一届三中全会以来，党又制定了干部队伍“革命化、年轻化、
知识化、专业化”的方针，采取了一系列加强干部管理的办法和措施，对全面考
核和公正评价干部的实际政绩，做出了明确的规定。这是干部制度的重大改革和
进步，也是哲学的实践标准在干部问题上的实际运用。
政绩考核体系是由政绩考核对象、考核指标、考核办法等要素相互联系并遵
循一定原则而组成的一个有机整体。科学的政绩评估机制对于行政领导干部乃至
全体公务人员树立正确的政绩观有不容忽视的导向、激励作用。正如戴维·奥斯
本和彼得·普拉斯特立克在他们所著的《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》中
指出：尽管比起其它途径而言，绩效评估的改进绩效的过程通常更为缓慢，但是，
在世界范围内的政府再造者发现，使用绩效评估可以使政府的生产率获得显著、
持续的增长6。在西方，绩效评估更是政府再造的重要内容和根本措施，有力的推
动政府机构的改革并取得了良好的效果。
首先，建立科学的政绩评估机制，有利于贯彻和落实科学发展观，形成强有
力的目标导向。科学发展观内涵丰富，要将其落到实处，转化为各地各部门工作
的指导思想和实际行动，需要有一套科学的评价标准和考评体系。科学的绩效评
估和考核，将科学发展观的原则要求变成可以量化的目标体系，强化各级政府部
门的绩效意识，形成正确的决策导向和工作导向，将为树立和落实科学发展观和
正确的政绩观提供有力的支撑。
其次，建立科学的政绩评估机制，有利于深化政府管理机制改革，为我国经
济社会发展增加新的动力。政府的绩效水平，是决定一个社会发展快慢的重要因
素。现代综合国力的竞争，政府管理能力是一个重要方面。尤其是我国正从计划
经济机制向市场经济机制转轨，政府管理方式和管理绩效对社会经济发展产生的
影响巨大。随着我国经济机制改革的不断深入，政府改革的地位和作用将更加突
出，人民群众和社会组织将对政府管理能力和公共服务质量提出更高的要求，传
统的低效的粗放式的行政管理模式将受到严峻挑战，建立新的以绩效为导向的公
共管理体系势在必行。
第三，建立科学的政绩评估机制，有利于深化干部人事制度改革，促进政治
文明建设。现代绩效评估，将使政府的绩效评价建立在科学的理论和方法基础上，
6[美]戴维·奥斯本、彼得·普拉斯特里克，谭功荣、刘霞译.摒弃官僚制：政府再造的五项战略[M].中国人民大学出版社，2002 年
第 146 页
摘要：

第一章绪论-1-第一章绪论§1.1政绩评估研究的背景我国改革开放以来，在一些地方，有的领导干部缺乏正确的政绩观，为发展而发展，为了制造“政绩”，他们盲目攀比，急功近利，甚至弄虚作假，给党和人民的事业造成了损失。他们把发展简单化为经济数量的增长，简单化为GDP决定一切，这样片面的发展观相当普遍，而且长时间没有引起重视，没有得到纠正。很多地方，一系列跟经济相关的量化指标，与官员的升迁奖罚紧密结合在了一起，政绩甚至简单化为年终报表的数据。“数字出官”，“官出数字”，这种数字腐败恶性循环，祸国殃民。十六大以来，中央坚持把“三个代表”重要思想落实到现代化建设各个领域，体现在党的建设各个方面，提出要树立和...

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