住房公积金管理的绩效评价研究

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3.0 陈辉 2024-11-19 5 4 680KB 87 页 15积分

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摘要

住房公积金制度是社会住房保障体系的一个重要组成部分。在我国，住房公

积金制度尽管有十多年的发展历程，但仍然存在资金使用不够经济、效率不够高、

效果不够理想等问题。本文借鉴了西方发达国家开展公共资金绩效评价的成功经

验、方法和技术，结合我国住房公积金制度的运营现状和未来发展趋势，以解决

目前存在的问题和提高住房公积金的使用效率为原则，对住房公积金管理绩效评

价的重点和难点进行了探索。本文研究的主要内容如下：

首先，在对国内外相关研究进行综述的基础上，分析了绩效评价的对象即我

国住房公积金制度执行情况的背景资料，重点论述了我国住房公积金制度的历史

沿革，现行制度的主要内容、属性和运营特征，并从整体上评价了我国住房公积

金制度的运营现状，以此明确对住房公积金管理进行绩效评价的必要性。

其次，结合我国住房公积金制度的特点论述了绩效评价的理论基础，包括绩

效评价的本质、绩效评价的目标、绩效评价的内容，并探讨了层次分析法和模糊

综合评价法在住房公积金管理绩效评价中的应用。

第三，在阐述住房公积金管理的绩效评价指标体系构建原则和思路的基础上，

设计了绩效评价的定量指标和定性指标，并通过举例说明了住房公积金管理的绩

效评价指标体系的应用。

第四，探讨了住房公积金管理的绩效评价流程，包括准备阶段、实施阶段、

报告阶段和后续评价阶段的主要内容，以及评价的实施方法和质量控制。

最后，对全文进行了总结，提出了参考性的政策建议，并指出了需要进一步

研究的问题。

关键词：住房公积金绩效评价绩效评价指标层次分析法

ABSTRACT

System of housing accumulation fund is an important part of the social housing

security system. In our country，System of housing accumulation fund has developed

for eighteen years. At present ，it is in a developing rapidly and steady improvement

stage，but some problems have exposed. The essay' purpose is exploring the key and

difficulty of performance evaluation of housing accumulation fund management，which

will draw the successful experience ，skill and method from the foreign countries'

performance evaluation about public expenditure. The performance evaluation job of

housing accumulation fund management is at the initial stage of exploration in both

theory and practice，so exploring it has certain theoretical significance and important

realistic significance. The Following respects are the important research content.

Firstly, The first chapter elaborated the introductions ，introduced the source ，

purpose and significance of the subject ，the research at home and abroad on the

subject，the main content and the framework of this paper. At the basic of this, the

second chapter analyzed the background on the implementation of the evaluation term

that is System of housing accumulation fund. It focuses on the history of China's

housing accumulation fund system ，the main content ，system attributes and the

operational status of system ，which demonstrated the necessity of performance

evaluation on the housing accumulation fund management

Secondly, The third chapter discussed the theoretical foundation of the

performance evaluation, which included the essence of performance evaluation, the

objective of performance evaluation, the content of performance evaluation, the

theoretical base of performance evaluation, the methods of performance evaluation;

probed the application of the analytic hierarchy process and the fuzzy evaluation

mathematics in the performance evaluation job of housing accumulation fund

management.

Thirdly, Based on the study of constructing principles and thread ，the fourth

chapter designed the evaluation index system, which included quantitative and

qualitative indexes, then setting forth the application of the index system by examples.

Fourthly, the article studied the main problems and difficulties which the

performance evaluation on the housing accumulation fund may encounter. It included

the process of performance evaluation, the implementing methods of performance

evaluating and quality control of performance evaluation on the housing accumulation

fund system.

Finally，the sixth chapter summarized the full text and offered some referencing

advices , pointing out the research questions for further research.

Key Words: housing accumulation fund ，performance evaluation ，

performance evaluating index，analytic hierarchy process

摘要

ABSTRACT

第一章绪论 ........................................................ 1

§1.1 课题的研究背景及研究意义 .................................. 1

§1.2 国内外相关研究综述 ........................................ 2

§1.2.1 国外相关研究 .........................................................................................3

§1.2.2 国内相关研究 .........................................................................................6

§1.3 本文的研究内容与研究方法 .................................. 8

§1.4 本章小结 ................................................. 10

第二章对我国住房公积金制度的分析与总体认识 ....................... 11

§2.1 我国住房公积金制度的历史沿革与主要内容 ................... 11

§2.1.1 住房公积金制度的历史沿革 ...............................................................11

§2.1.2 住房公积金制度的主要内容 ...............................................................13

§2.2 我国住房公积金的特性和职能分析 ........................... 15

§2.2.1 我国住房公积金的属性 .......................................................................15

§2.2.2 我国住房公积金的财政特性与金融特性 ...........................................16

§2.2.3 我国住房公积金的职能分析 ...............................................................17

§2.3 我国住房公积金制度的总体情况 ........................................................18

§2.4 本章小结 ................................................. 20

第三章住房公积金管理绩效评价的理论依据及基本方法 ................. 21

§3.1 绩效评价的本质、目标和内容 ............................... 21

§3.1.1 绩效评价的本质 ...................................................................................21

§3.1.2 住房公积金管理绩效评价的目标 .......................................................23

§3.1.3 住房公积金管理绩效评价的内容 .......................................................24

§3.2 绩效评价的理论基础 ....................................... 25

§3.3 绩效评价的基本方法 ....................................... 29

§3.3.1 层次分析法 .........................................................................................29

§3.3.2 模糊综合评价法 .................................................................................32

§3.4 本章小结 ................................................. 34

第四章住房公积金管理绩效评价指标体系的建立及其应用 ............... 35

§4.1 住房公积金管理绩效评价指标体系的构建原则 ................. 35

§4.2 绩效评价指标体系的构建思路和步骤 ......................... 37

§4.2.1 绩效评价指标体系的构建思路 ...........................................................37

§4.2.2 绩效评价指标体系的构建步骤 ...........................................................39

§4.3 住房公积金管理绩效评价指标体系的内容 ..................... 40

§4.3.1 定量指标 ...............................................................................................40

§4.3.2 定性指标 ...............................................................................................44

§4.4 住房公积金管理绩效评价指标体系的应用 ..................... 45

§4.4.1 住房公积金管理绩效评价的指标构成 ...............................................45

§4.4.2 绩效评价指标权重的确定 ...................................................................46

§4.4.3 住房公积金管理绩效评价指标体系的应用举例 ...............................49

§4.5 本章小结 ................................................. 60

第五章住房公积金管理绩效评价实施体系的构建 ....................... 62

§5.1 住房公积金管理绩效评价流程 ............................... 62

§5.1.1 准备阶段 ...............................................................................................62

§5.1.2 实施阶段 ...............................................................................................64

§5.1.3 报告阶段 ...............................................................................................65

§5.1.4 后续评价阶段 .......................................................................................66

§5.2 住房公积金管理绩效评价的实施方法 ......................... 67

§5.3 住房公积金管理绩效评价的质量控制 ......................... 68

§5.4 本章小结 ................................................. 69

第六章全文总结、政策建议及需要进一步研究的问题 ................... 71

§6.1 全文总结 ................................................. 71

§6.2 政策建议 ................................................. 73

§6.3 需要进一步研究的问题 ..................................... 76

附录 .............................................................. 77

附录 1 .......................................................... 77

附录 2 .......................................................... 79

参考文献 .......................................................... 80

在读期间公开发表的论文和承担科研项目及取得成果 .................... 82

致谢 .............................................................. 84

第一章绪论

住房公积金制度是社会住房保障体系的一个重要组成部分。在我国，住房公

积金制度经过十多年的历程，现在正处于高速发展与逐步完善的阶段。然而，住

房公积金制度在贯彻执行过程中也暴露出了资金使用不够经济、效率不够高、效

果不够理想等问题。

本章阐述了选择住房公积金管理的绩效评价作为研究课题的背景及意义（§

1.1），在对相关研究进行综述（§1.2）的基础上，确定了本文的研究内容、研究

方法与论文的框架结构（§1.3）。最后对本章内容进行了小结（§1.4）。

§1.1 课题的研究背景及研究意义

我国住房公积金制度经过十多年的历程已基本建立，规模不断扩大，在推进

住房制度改革、加快城镇住房建设等方面，发挥了重要作用。各地利用住房公积

金解决了一部分城镇居民的住房问题，不少城镇居民用住房公积金贷款购买了住

房，居住条件得到改善。但通过这十多年的实践可以发现我国住房公积金制度的

发展仍处于发展的初期阶段，地区间发展很不平衡，在运行中暴露出了很多问题，

迫切需要对住房公积金的运营进行绩效评价。目前已有一些关于住房公积金运营

管理绩效评价的研究成果，但是尚未建立一套完备的住房公积金管理的绩效评价

指标体系，还未总结出科学、规范的绩效评价方法。在绩效评价方法体系方面，

主要存在以下问题：

（1）我国尚未形成系统的住房公积金管理的绩效评价体系。目前，我国的住

房公积金的绩效评价隶属于公共财政支出绩效评价或作为政府绩效评价体系的一

部分。而且住房公积金绩效评价指标也只有少数几个，仅仅涉及住房公积金绩效

评价的某些局部问题，未涉及绩效评价的目标、绩效评价的流程等相关的体系。

还不能满足从不同层面进行综合、立体评价的要求。

（2）指标名称不统一。设计统计指标的一个主要出发点就是要对同一现象进

行量化比较，这就要求指标名称的准确与唯一，以避免混乱。在实际工作中，一

些地方的公积金指标不规范严谨。如将公积金提取额又称作支取额，将公积金使

用率又称运用率、运作率等，各种指标名称不规范统一。此外，还存在对指标理

解不一致的情况，如应缴存人数，是指对所有应建立公积金的城镇职工人数，还

是已建立公积金帐户的人数？这些都会影响指标的统计工作。

（3）计算方法比较随意。国家住房保障部门的《住房公积金归集使用情况》

住房公积金管理的绩效评价研究

月报表中的指标只是最基本的，对公积金绩效进行全面分析时，需要对这些指标

进行组合计算，由于在这方面没有统一的规定，因而在不少地方就根据自己的理

解与需要，进行随意计算。如有的在计算住房公积金的使用率时将非同质的公积

金的提取额纳入到使用额中，从而增加了使用额的基数；还有的将以前年度发放

的项目贷款剔除，不纳入使用总额当中，这也是不正确的。

（4）缺乏统一的评价标准。与企业绩效评价一样，住房公积金管理的绩效评

价也需要有相应的标准值作为参照。评价标准是对评价对象进行分析评判的依据，

与评价指标一起构成了整个住房公积金管理的绩效评价的核心内容。从评价实践

看，某一类绩效评价标准的制定需要占有大量的数据资料，在此基础上进行测算

和加工，对每一类型的项目单独制定评价标准。然而，在我国目前评价工作中，

住房公积金相关的绩效指标基础数据比较缺乏，缺乏统一的评价标准。

（5）缺乏科学、规范的指标体系。目前有关住房公积金管理的绩效评价主要

是侧重于资金使用的合规性评价，而对住房公积金管理运营评价不足。因此，住

房公积金绩效评价指标未涉及管理运营的指标。其次，目前相关评价指标设置呈

平面化和单一性特征，缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整

的指标体系。

为了解决住房公积金管理的绩效评价中存在的上述问题，促进住房公积金的

安全和保值增值，有必要研究住房公积金管理的绩效评价指标体系的构建，分析

归纳科学、规范的住房公积金管理的绩效评价体系。本课题的研究意义主要在于：

一是，通过对住房公积金管理的绩效评价的研究，为住房公积金绩效评价的

实践提供理论参考和方法论指导，这也是本课题的主要研究目的。

二是，由于住房公积金的性质同社会保障基金的性质类似，可以为社会保障

基金的绩效评价提供一定程度的理论借鉴。

三是，住房公积金绩效评价的最终目的是促进住房公积金的安全和保值增值，

确保住房公积金制度的社会住房保障作用最大化，从而确保房地产业的健康发展。

另外，加强对住房公积金管理的绩效评价，可以为住房公积金管理在实现经

济、效率、效果等方面的目标发挥导向作用。同时，为住房公积金的问责审计提

供依据。

§1.2 国内外相关研究综述

在国外，住房公积金制度的实践和学术研究起步比较早，特别是有关公共财

政绩效评价方面已经积累了丰富的实践经验和有价值的学术成果，为住房公积金

制度绩效评价研究提供了许多有价值的参考成果。相对而言，我国在这方面的实

第一章绪论

践和学术研究起步都比较晚，相关研究成果相对而言比较少。

§1.2.1 国外相关研究

19世纪末到20世纪60年代，以效率和效益为导向的技术视野是公共行政的标

志，追求行政效率是公共行政理论与实践的最高目标。但绩效评价与绩效管理真

正运用到政府管理中来，则始于20世纪50年代美国的业绩预算制度，即1949年胡

佛委员会提出了要在预算编制中强调产出而不是投入，将成本融入公共财政的领

域①。

20世纪60年代后期，以Fridedckson(1974)为代表的“新公共行政学”发展了社

会公平理论，认为公共行政的核心价值是社会公平，主张将“效率至上”转为“公

平至上”；强调公共行政变革的终极目标是建立民主行政之模型；强调公共行政

的顾客导向。新公共行政学扩大了公共行政学研究的视野，对西方国家的政府改

革实践产生了广泛的影响，特别是顾客导向的理论观点奠定了当代公共管理基本

理念的雏形和绩效评价的理论基础。

在西方国家以政府为对象的大规模业绩评价始于20世纪70年代，1973年美国

尼克松政府围绕着如何提高政府效率与效益，在预算管理上进行了一系列改革，

颁布了联邦政府生产率测定方案。依据这一方案，有关部门拟定了三千多个业绩

指标，由劳工统计局对政府各个部门的工作业绩进行统计分析。20世纪80年代政

府业绩评价在许多西方国家开展并得到极大重视，英国在这方面起了带头作用。

从1979年开始的“雷纳评审”到1991年的“公民宪章”和“质量竞争”运动等，

都推动了绩效评价的广泛应用和评价技术的成熟；20世纪80年代中期，澳大利亚

也开始了政府绩效评价工作，1985—1986财年，澳大利亚开始对项目绩效评价进

行试点，1988年12月，在试点成功的基础上，联邦政府颁布了《公共服务评价战

略》。

从20世纪90年代开始，各国已经基本上建立了较为完善的绩效评价制度和体

系。1992年，克林顿政府上台时，提出了“再造政府目标”，绩效预算因此成为

美国政府改革的核心。1993年，美国第103届国会通过了《政府绩效成果法案》，

通过设定政府财政支出的绩效目标，比较绩效目标和实施成果，进行年度绩效评

价，提高联邦政府的工作效率和责任心，从而使政府行政管理的评估从以往的投

入一产出模型，转化为目标一结果模式。近几年来，美国管理当局努力将预算同

上年预算的绩效结果联系起来，并引入了项目评估体系。美国绩效评价的实施主

①我国推行财政支出绩效考评课题研究.我国推行财政支出绩效考评研究.经济参考，2006（29）：2-36.

住房公积金管理的绩效评价研究

体是国会：评价的对象包括“部门年度绩效考评”和“专题绩效评价”：评价的

内容涉及非常广泛，以项目评价为例，主要包括：过程评价，或称为立项决策评

价，主要是评价项目立项的合理性：经济效益评价，主要是评价项目的获利能力、

成本效益情况等：综合影响评价，主要是评价项目运营，对地区、行业的经济发

展，项目周边自然环境及相关社会环境的影响；持续性和长期评价，即评价项目

完成后，是否可对经济和社会产生持续或长期的影响；没有建立统一的指标体系，

不同部门、行业反映效益的指标也各有不同，比如对园林部门的绩效评价指标主

要有：种树棵数、成活率、日常管理等：教育部门的绩效评价指标主要有：在校

生数、生均培养成本、师生比、入学率、教育质量、家长(学生)满意度、教学条件

等。美国绩效评价的结果可以充分运用到提高政府的工作效率中，这与美国绩效

评价实施主体的权威性有关。

澳大利亚从1993～1994财年起，开始实行全面的项目绩效考评。1999～2000

财年相继出版的《辨析目标和产出》、《澳大利亚政府以权责发生制为基础的目

标和产出框架：审查指南》和《目标与产出框架》用来指导各政府部门运用目标

与产出理论编制年度预算报告及其年度绩效评价报告，形成了以目标与产出框架

理论为基础的绩效评价体系。澳大利亚政府通过引入审议委员会程序，引入业务

预算报告制度，采用权责发生制会计制度，引入业务评估计划等，逐步建立了澳

大利亚的预算制度体系和绩效评价体系。澳大利亚的政府绩效评价主要是由财政

与管理部组织领导，各政府部门分别实施的；评价对象主要包括各政府部门，各

单位及项目；评价的内容主要包括：一是目标的确定是否实际、可行；二是绩效

指标的确定是否能真实客观地衡量和反映目标；三是实际结果与目标的对比；四

是具体项目的投入产出比较。其支出绩效评价同样没有建立统一的指标体系，不

同部门、行业反映效益的指标也各有不同，绩效评价结果在实际中的应用大大提

高了资金的使用效率和政府的工作效率。

英国政府于1997年颁布了《支出综合审查》，要求政府部门每年与财政部签

定《公共服务协约》，以确定绩效目标。在财政年度结束后，进行年度的绩效评

价，向议会提交《秋季绩效评价报告》。英国财政支出绩效评价工作由政府组织

实施，但国会的监督力度很大；评价的对象包括中央政府各部门、地方政府、基

层单位以及具体项目：评价的内容主要包括：对支出项目立项决策的评价，对支

出项目技术方案的效果评价，对支出项目的经济性和有效性进行评价，对支出项

目的社会影响效果进行评价，英国同样也没有制定统一的评价指标，依据评价对

象的不同而不同。如1983年英国卫生与社会保障部提出由140个指标组成的评价体

系，应用于卫生管理和卫生服务系统的绩效评价。绩效评价的结果得到充分的应

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摘要住房公积金制度是社会住房保障体系的一个重要组成部分。在我国，住房公积金制度尽管有十多年的发展历程，但仍然存在资金使用不够经济、效率不够高、效果不够理想等问题。本文借鉴了西方发达国家开展公共资金绩效评价的成功经验、方法和技术，结合我国住房公积金制度的运营现状和未来发展趋势，以解决目前存在的问题和提高住房公积金的使用效率为原则，对住房公积金管理绩效评价的重点和难点进行了探索。本文研究的主要内容如下：首先，在对国内外相关研究进行综述的基础上，分析了绩效评价的对象即我国住房公积金制度执行情况的背景资料，重点论述了我国住房公积金制度的历史沿革，现行制度的主要内容、属性和运营特征，并从整体上评价了我国...

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