我国公共危机管理机制的研究

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3.0 陈辉 2024-11-19 5 4 925.32KB 82 页 15积分
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摘 要
近年来，国际范围内危机事件的发生概率呈明显上升趋势。“9．11”事件及
非典危机的发生，使公共危机引起了世界范围内的极大关注。当前，全球危机形
态出现多样化的趋势，危机波及的范围广泛，危机对社会、政治、经济的破坏程
度呈上升趋势。我国目前正处于“经济转轨、社会转型”的关键时期，社会转型
由于新旧体制相互交叉，利益分化显露，价值取向日趋复杂，文化碰撞加剧，各
类矛盾和问题诱发的危机事件发生的概率增大。为了有效地应对危机事件，提升
政府的治理能力，维护社会的稳定，建立法制化、科学化和制度化的现代政府危
机管理机制已成为当务之急。
本文从公共危机管理机制研究的国内外社会背景、意义、理论支持和国内外
公共危机管理机制的研究现状出发，在分析了罗伯特.希斯的危机管理“4R”模型
和汤敏轩的公关危机管理信息沟通模型之后提出其不足之处，在此基础上，改进
我国公共危机管理机制的系统模型。并从公共危机管理信息沟通、政府组织整合、
公共危机管理各个机制和公共危机管理的法制建设四个方面分析了我国公共危机
管理机制中存在的问题。最后在分析模型的基础上，针对以上四方面的问题提出
加强我国公共危机管理机制构建的对策。
本文在研究公共危机管理机制的问题时，一个创新点是从组织整合的三层设
计理论出发，三层设计理论将组织整合状态分为三个层次： 决定管理职能和总体
权力格局的管理体制；为实现管理职能提供组织保证的机构设置；为管理职能落
到实处提供操作规则的运行机制。本文就是围绕公共危机管理机制的这三个层面，
分别从公共危机管理的法律体系、政府组织结构、公共危机管理的运行机制来探
讨如何完善我国公共危机管理机制。
而贯穿其中的就是公共危机管理的信息沟通这条主线，因此，作为本文的另
一个创新之处就是以信息沟通为主线进行的公共危机管理机制系统模型的改进。
而改进模型不是最终的目的，目的是为了使问题更明晰，更有说服力。因此，在
提出完善我国公共危机管理机制的对策时，本文立足于模型，在模型的视野内，
从理论分析的角度提出对策，力求对公共危机管理机制的构建有一定的借鉴价值。
关键词：公共危机管理机制 组织整合 新公共服务理论 公民社会
ABSTRACT
In recent years, the probabilities of the crisis event occurrence have been showing
an obvious rising trend worldwide. More attention has been focused on the public crisis
after the "9.11 Attacks" and the SARS outbreak. Currently, the global crisis tends to be
diverse and widespread, which will cause more damage to the society, the politics and
the economy. China is now witnessing the crucial period of “Transition to a market
economy system and a harmonious society of social democracy”. During this period,
the probabilities of the crisis event occurrence turns to be greater because of the old
system is cross-cutting with the new one, the benefit conflicts is apparent, the values is
weighted differently and the culture collision isaggravated. To respond effectively to
the crisis event, promote the management skills of the government and maintain the
stability of the society, it has been the top priority for the government to establish a
legalized, scientific and institutionalized public crisis management mechanism.
Studying from the domestic and international society background, significance,
theories support and the latest research of the public crisis management mechanism, this
paper improves the public crisis management mechanism model based on the crisis
management 4R model of Robert Hearth and public crisis management information
communication model of Min-Xuan Tang and their shortage. Also, this paper analyzes
the issues existing in our public crisis management from the following four perspectives:
the public crisis management information communication, the governmental
organizational integration, the public crisis management mechanism and the public
crisis management legal construction. For the conclusion, this paper puts forward
several measures to strengthen China’s public crisis management mechanism
construction based on the public crisis management mechanism model.
One of the innovative points of the study of the public crisis management
mechanism is to use the three-tier design theories of organizational integration. The
three-tier design theory divided the organizational integration status into three levels:
the management system to determine the management functions and the overall
authority patterns ；the institution to provide the organizational guarantee for the
realization of the management functions ；the mechanism to provide the operation
regulation for the management functions being carried out. Focusing on these three
aspects of public crisis management mechanism, this paper conducts an in-depth
discussion of perfecting the public crisis management mechanism respectively from the
legal system, the organizational structure, and the operational mechanisms.
And another innovative point of the paper is improving the public crisis
management mechanism model use the information communication, which is the key to
the public crisis management. However, improving the model is not the ultimate goal.
Its purpose is to make the problem more visible and more convincing. This paper, from
the perspective of model analysis and theoretical analysis, proposes several efficient
solutions to improve our public crisis management mechanism, therefore, its aim is to
contribute to the construction the public crisis management mechanism.
Key Words：public crisis management mechanism, organizational integration,
new public service theory, citizen society
目 录
中文摘要
ABSTRACT
第一章 绪论 .......................................................... 1
§1.1 课题研究的宏观社会背景及意义 ............................... 1
§1.1.1 国际社会动荡不安导致不稳定因素增多 .................... 2
§1.1.2 社会转型我国进入危机频发期 ............................ 2
§1.1.3 课题研究的意义 ........................................ 3
§1.2 本文的理论支持框架 ......................................... 4
§1.2.1 组织整合理论 .......................................... 4
§1.2.2 新公共服务理论 ........................................ 6
§1.2.3 系统论 ................................................ 8
第二章 公共危机管理机制相关概念的界定及国外的发展现状 ............... 12
§2.1 对公共危机管理机制相关概念的界定 .......................... 12
§2.1.1 有关“危机”的定义 ................................... 12
§2.1.2 有关“公共危机”的定义 ............................... 12
§2.1.3 有关“公共危机管理”的定义 ........................... 13
§2.1.4 有关“公共危机管理机制”的定义 ....................... 13
§2.2 国外公共危机管理机制的发展现状 ............................ 14
§2.2.1 健全的公共危机管理机制 ............................... 14
§2.2.2 完善的公共危机管理组织体系 ........................... 15
§2.2.3 发达的信息沟通机制 ................................... 16
§2.2.4 以技术强化公共危机管理机制 ........................... 17
§2.2.5 系统完备的危机管理法律体系 ........................... 17
第三章 我国公共危机管理机制的发展现状分析 ........................... 19
§3.1 我国公共危机管理机制的理论研究现状 ........................ 19
§3.1.1 有关公共危机机制理论研究的不同学者的观点综述 ......... 19
§3.1.2 小结 ................................................. 20
§3.2 现阶段我国公共危机管理机制运作过程中存在的问题 ............ 21
§3.2.1 公共危机管理机制中信息沟通失灵 ....................... 21
§3.2.2 政府组织性整合缺失 ................................... 25
§3.2.3 公共危机管理的各个运行机制中存在问题 ................. 28
§3.2.4 公共危机管理机制构建中法制建设的不足 ................. 33
第四章 基于我国公共危机管理机制现状的系统模型的改进 ................. 36
§4.1 对现有公共危机管理机制模型的分析 .......................... 36
§4.1.1 现有公共危机管理机制模型的介绍 ....................... 36
§4.1.2 现有公共危机管理机制模型的不足之处 ................... 40
§4.2 公共危机管理机制系统模型的改进 ............................ 41
§4.2.1 基于组织整合的公共危机管理机制系统模型的改进过程 ..... 41
§4.2.2 改进后的基于组织整合的公共危机管理机制系统模型分析 ... 44
§4.3 模型有效运行的硬件支持条件 ................................ 45
§4.3.1 基础设施的建设 ....................................... 46
§4.3.2 选择适合的应急联动模式 ............................... 47
第五章 系统模型视野中完善我国公共危机管理机制的对策 ................. 50
§5.1 构建与模型相类似的信息流循环 .............................. 50
§5.1.1 模型中信息流循环付诸实践并实施的可行性分析 ........... 50
§5.1.2 构建信息流循环的可行性分析带来的政策效用 ............. 52
§5.2 按模型中组织体系的结构关系整合危机管理机制中的组织 ........ 53
§5.2.1 模型中组织体系的结构关系 ............................. 53
§5.2.2 按模型中组织体系的结构关系整合危机管理机制中的组织 ... 54
§5.2.3 案例分析 ............................................. 55
§5.3 模型为完善我国危机管理各个运行机制树立目标 ................ 58
§5.3.1 建立灵敏、共享的危机管理预警机制 ..................... 58
§5.3.2 建立科学、统一的公共危机指挥决策机制 ................. 59
§5.3.3 建立协调、高效的公共危机执行机制 ..................... 60
§5.3.4 加强社会参与和有效合作机制 ........................... 61
§5.3.5 建立常设性的危机管理协调机构是建构机制的有效基础 ..... 63
§5.3.6 建立公共危机管理的责任制是构建机制的推动剂 ........... 63
§5.3.7 以绩效为基础建立全面的危机管理机制 ................... 64
§5.3.8 建立公共危机管理信息分析和披露机制 ................... 64
§5.4 完善公共危机管理机制法律体系是模型有效运作的保障 .......... 65
§5.4.1 健全公共危机管理法律体系 ............................. 66
§5.4.2 明确规定行政紧急权力的授予和行使条件 ................. 66
§5.4.3 强化危机管理法律规范执行力度 ......................... 67
§5.4.4 完善危机管理的权利救济机制 ........................... 67
§5.4.5 推行政务信息公开制度保障公民的知情权 ................. 67
§5.5 应用模型的案例分析 ........................................ 68
第六章 总 结 ........................................................ 72
参考文献 ............................................................ 73
在读期间公开发表的论文和承担科研项目及取得成果 ...................... 78
致 谢 .............................................................. 79
第一章 绪论
1
第一章 绪论
§1.1 课题研究的宏观社会背景及意义
我们正处在一个前所未有的大变革时代，现代化进程在快速推进。在此过程中，
利益结构正在发生深刻的变化，一场新的利益调整过程正在展开，由此引发种种
社会矛盾，社会不安定因素正在增多。现代化社会中生活便捷、互相联系紧密也
意味着系统的要求更高，一个系统的有效运转是以其他系统地正常、高效运转为
前提和条件的，各个子系统之间往往在相当程度上存在一损俱损、一荣俱荣的关
联，某一个要素的破坏都会牵一发而动全身，这就意味着现代社会中蕴藏着巨大
的风险和危机。
按照国际社会的一般看法，危机是指在社会生活中突然发生的严重危及社会秩
序、给社会造成重大损失的事件。危机从不同的角度划分，有不同的类型。根据
引发危机的因素来看，有（1）因不可抗拒因素引起的自然灾害；（2）由人为失误
因素造成的重大事故；（3）人为故意因素造成的社会动乱①。国际上，公共危机管
理通常指发生危机时，政府所采取的有助于公民和环境的一系列措施。公共危机
具有突发性、紧急性、不确定性、社会性、扩散性和破坏性的特点。公共危机管
理的职能通常包括五大块内容：（1）提升国家危机管理的能力；（2）降低生命和
财产的损失；（3）将痛苦和破坏降低到最低点；（4）筹备恐怖活动后的危机处理；
（5）成立国家门户网站，提供信息服务②。
面对公共危机频繁发生，一方面，我国公共危机管理体制不健全，另一方面，
相关的理论严重滞后。彭宗超认为，当前我国危机应对机制存在“四多四少”现
象：一是多危机处理，少危机管理；二是多单兵作战，少综合体系；三是多政府
运动，少社会动员；四是多内紧外松，少公共沟通。我们现在缺乏从整体考虑危
机管理机制的构建问题③。
现代组织理论认为：组织具有系统性和动态性，组织是社会系统的组成部分。
在由社会系统构成的环境中，组织能否生存并得到发展取决于组织内部机制和组
织与环境的关系。20 世纪 90 年代以来，组织环境的相对稳定性正被不确定性、复
杂性所替代，自然、人为危机频繁发生，给人类社会的发展、稳定造成巨大的影
响，使人类社会不得不面临新的挑战。从国际环境来看，不稳定因素增多。不断
① 参见 龚维斌．公共危机管理的内涵及其特点[J]．西南政法大学学报，2004，6（3）：7-12．
② 参见 唐钧．公共危机管理：国际动态与建设经验[J]．新视野，2003(6 )：47-49
③ 参见 彭宗超：《关注危机管理》，www.am828.com.cn，2003 年6月11 日
我国公共危机管理机制的研究
2
爆发的生态危机、社会危机、人为危机标志着人与自然、人与社会、人与人的相
互关系都充满了矛盾与冲突，向人类社会的发展提出了严峻的挑战。
§1.1.1 国际社会动荡不安导致不稳定因素增多
首先，政治上，由于不切实际的推行“民主化”进程，许多发展中国家固有
的种族矛盾和社会矛盾被激化。“9. 11” 事件不仅对美国的经济运行产生严重影
响，而且使国际形势也出现了较大的动荡。全球武装冲突的数量己从“冷战”结
束前的每年 4起上升到 34. 5 起，并呈逐年上升趋势。冲突的原因更为广泛，大致
可以分为领土边界冲突、资源利用冲突、民族利益冲突、民族认同冲突、党权党
派冲突和“人权”干涉等 5大类，稳定的世界新秩序的形成还需要很长时间。
其次，从经济发展上看，南北差距有扩大的趋势。2000/2001 年《世界发展报
告》指出“世界仍然深深处于富饶的贫困之中。全世界 60 亿人口中，有 28 亿人
口每天生活费低于 2美金，12 亿人口每天的生活费低于 1美金。1987-1998 年间，
在东亚地区每天生活费低于 1美金的贫困人口从 4.2 亿减少到了 2.8 亿。但在拉丁
美洲，南亚，次撒哈拉非洲，穷人数目却增加了。位于欧洲和中亚的市场经济转
型的国家，每天生活费用低于 1美金的贫困人口增加了 20 倍”①。
最后，经济全球化过程中所带来的各种文化冲突也造成危机事件频繁发生。
世界邪教组织发展迅速，据不完全统计，全世界邪教组织有 3300 多个，信徒上千
万。邪教组织在世界各地制造骇人听闻的破坏性事件。如：1993 年美国“大卫教”
86 名教徒集体自焚事件；1995 年日本“奥姆真理教”发动震惊世界的东京地铁毒
气袭击案；2001 年美国的“9. 11”恐怖袭击事件等。随着技术进步和经济发展以
及全球化的推进，我们将面临更多样化更复杂的危机事件，有学者预测 21 世纪人
们将面临的威胁是：恐怖主义；已经存在的技术性灾难的进一步恶化；自然灾难
的毁坏性加大；物理系统、信息系统等安全问题；生化灾难等。全球性危机在规
模、持续时间、消极影响和化解难度等方面呈现出的新特点和发展趋势，要求我
们必须加快提高政府危机管理能力。
§1.1.2 社会转型我国进入危机频发期
进入新世纪，中国面临着越来越多的、全新的、复杂的国际国内问题。随着
改革的深化，中国社会正在经历着广泛而深刻的变革：体制转轨、利益分配、贫
富差距的扩大、社会结构的剧烈变动以及城市化进程不断加快；随着开放力度的
① 世界银行．2000/2001 年世界发展报告．北京：中国财政经济出版社，2001．
第一章 绪论
3
加大，中国正面临着日益激烈的国际竞争，处在一个“紧密关联、牵一发而动全
局的大系统”中，随着经济的发展，人们在利用高科技、高度发达的生产力创造
高度舒适、高度便捷的生活的同时，也造成了对自然界的亏欠和对生态的损害，
人与自然的竞争和冲突不断加剧。凡此种种，各种各样的隐患就会“十面埋伏”，
而且往往以突然性的面目出现，在不同范围内和一定程度上引发公共危机事件。
社会转型时期对应着社会发展序列上的“非稳定状态”的频发阶段，是人口、
资源、环境、效率、公平等社会矛盾的瓶颈约束最严重的时期，也是“经济容易
失调、社会容易失序、心里容易失衡、社会伦理需要调整重建的管理时期”。转型
时期也是社会进行破旧立新、分化整合的时期，社会运行的传统规则和现代规则
在这一时期往往会产生一定程度的冲突。正如著名政治学家塞缪尔·亨廷顿所说：
“事实上，现代性产生稳定，而现代化却产生不稳定。产生政治混乱并不是由于
没有现代性，而是由于要实现这种现代性所进行的努力。”①，对我国而言，在“改
革、发展、稳定”的关系中，社会稳定都是维系国家系统有序运作的根本保证。
由于我国处于非稳定时期，不同类型的公共危机不断涌现出来，因此社会现实要
求我国政府提高公共危机管理能力。
200 3 年春，突如其来的“非典”疫情，在极短的时间内给正在持续稳定发展
的中国经济、社会和政治带来了一场巨大的冲击。“非典”让中国政府和公众更清
楚地认识到：人类处在全球化的开放社会，也处在一个充满各种可能的“风险”
社会。各种公共危机诸如自然灾害、重大事故、金融危机、恐怖危机、能源危机
等都可能不期而至。
可见，各类公共危机事件频发，使人们别无选择地面临其强烈的冲击，日益
成为困扰社会的棘手问题。虽然危机事件可能源始于它国、它地或他人，其他个
体和组织并不会马上卷入其中或者深受其害，但是在一个开放的、动态的、回应
的社会系统中，局部事件危机的影响力容易扩张和放大，来自感知的强刺激使得
公众身心紧张，对事态严重关注，从而促使政府必须采取行动予以化解，其应对
危机的行政能力倍受考验。这就迫切需要政府从事对策研究，努力探索如何在健
全制度安排的层面预防公共危机，如何在建立机制的层面驾驭公共危机。
§1.1.3 课题研究的意义
危机管理是公共管理领域的重要课题，公共危机管理机制是公共管理学科亟
待研究的领域。认识转型时期社会公共危机的特征，加强和完善公共危机管理机
制的建设是政府有效、及时、和平地处理社会危机的有效途径之一，也已成为今
①[美]赛缪尔．P．亨廷顿．变革社会的政治持续．上海：上海译文出版社，1989．
我国公共危机管理机制的研究
4
后一定时期内我国各级政府必须高度重视的重大挑战。因此论文选“我国公共危
机管理机制的研究”为题，具有一定的理论价值和实践意义。
1、研究公共危机管理机制的理论意义
理论是实践的总结，同时又对实践起到指导作用。在我国公共危机管理的实
践过程中，特别是公共危机管理机制的建设中，尤其需要理论的指导。公共危机
管理机制理论的研究总结了成功应对危机的经验以及现实中的不足之处，对将来
危机的处理起到了指导意义和借鉴价值。同时，以往的危机事件中所积累的认识
和经验可作为公共信息为社会各组织参考借鉴，可以用来组织识别、界定危机事
件性质的依据，有效的预防危机。本文在分析了国内外公共危机管理机制的发展
现状、罗伯特.希斯的危机管理“4R”模型和汤敏轩的公关危机管理信息沟通模型
之后提出其不足之处，在模型的基础上得出我国公共危机管理机制中有待改进之
处及对策研究，对公共危机管理机制的建设有一定的实践指导和参考意义。
2、研究公共危机管理机制的实践意义
随着经济的发展和社会的进步，政府政治职能中的暴力职能相对减弱，而保持
社会稳定和可持续发展的调节职能趋于加强。随着社区主义、民营化、第三部门
的迅速发展，形成了一个新型的社会治理结构，政府提供公共服务的职能也在逐
步地扩大。而且从现实情况来看，由于人口的增加、全球气候的变暖、环境的恶
化、恐怖主义的加剧、城市化的发展、贫穷和社会发展的不公正等原因，使得各
种公共危机发生的可能性大大增加，所以政府必须研究新情况、解决新问题，认
清公共危机的特征，强化公共危机管理的能力，而加强和完善公共危机管理机制
的建设为政府在实际处理公共危机的过程中提供了机制保证，因此研究公共危机
管理机制具有一定的实践意义。
§1.2 本文的理论支持框架
组织整合理论、新公共服务理论和系统论是本文公共危机管理机制模型的改
进、我国公共危机管理机制现状的分析以及模型下公共危机管理机制对策研究的
理论支持。
§1.2.1 组织整合理论
组织整合理论提供了本文的研究途径，尤其是组织的三层设计理论为我国危
机管理机制建设过程中组织结构的设计，如组织结构的扁平化、分权化提供了理
论支持。
摘要：

摘要近年来，国际范围内危机事件的发生概率呈明显上升趋势。“9．11”事件及非典危机的发生，使公共危机引起了世界范围内的极大关注。当前，全球危机形态出现多样化的趋势，危机波及的范围广泛，危机对社会、政治、经济的破坏程度呈上升趋势。我国目前正处于“经济转轨、社会转型”的关键时期，社会转型由于新旧体制相互交叉，利益分化显露，价值取向日趋复杂，文化碰撞加剧，各类矛盾和问题诱发的危机事件发生的概率增大。为了有效地应对危机事件，提升政府的治理能力，维护社会的稳定，建立法制化、科学化和制度化的现代政府危机管理机制已成为当务之急。本文从公共危机管理机制研究的国内外社会背景、意义、理论支持和国内外公共危机管理机...

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