上海社会发展科技重大项目的政府管理创新研究

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第一章绪论

§1.1 课题来源及研究背景

本课题来源于上海市科技发展基金软科学研究重点课题：《面向和谐社会的社

会发展科技重大项目管理创新》(项目编号：056921085)。

我国正进一步加大力度努力构建社会主义和谐社会，这既向科技工作提供了

博大的舞台，又向科学技术提出了急迫的需求，特别是涉及城市管理和建设、环

境保护、能源交通、社会公共安全等领域的社会发展科技。

社会发展科技重大项目是政府为促进社会发展而实施的重大举措，是社会发

展科技活动的最重要组成部分，也是政府科技工作的重要组成部分，在社会发展

事业中有着举足轻重的作用。然而过去我国重大公共项目的实施基本上由政府出

资，由政府一手操办，这一形式虽然在计划经济时期曾发挥过很大的功能，但随

着我国由计划经济向市场经济的转型，这一形式已经越来越显示出弊端。因此改

变过去的重大项目管理模式，实现政府在社会发展科技重大项目中的管理创新，

为和谐社会的建设提供强大的科技支撑、实现社会的可持续发展，就显得尤其重

要和更为紧迫。

近年来，上海市在上海市委、市政府的领导下，分别在能源交通、环境保护、

城市发展、公共安全等社会发展科技领域取得了重大突破，相继完成磁悬浮上海

线、卢浦大桥、浦东国际机场、燃料电池轿车、苏州河环境综合整治等一大批社

会发展科技重大项目的建设。本文通过对这些实际案例的介绍和分析，期待着能

对上海市政府在社会发展科技重大项目中的管理创新进行一次比较全面的梳理，

既为上海市今后的重大项目实施提供借鉴，也为全国其他地区的社会发展科技重

大项目的实施带来一些有益的思索。

§1.2 社会发展科技重大项目的概念解析

社会发展科技工作是我国实行可持续发展战略，推进经济、社会与人口、资

源、环境协调发展而推行的一项科技活动，是整个科技工作的重要组成部分。当

今社会世界各国普遍面临着伴随社会发展所带来的人口数量庞大、自然资源短缺、

生态环境恶化等方面的严峻挑战，走可持续发展道路刻不容缓，科技无疑是走可

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持续发展道路最有力的武器，尤其是社会发展科技，其作用无以替代。只有大力

促进社会发展科技的进步，才能节省资源、能源，才能开发新资源、能源，才能

以新资源和能源，以及开发出的新的可再生资源和能源代替不可再生的资源和能

源；才能解决社会发展中的出现的人口与环境问题，促进经济、环境与社会的协

调发展，使整个社会朝着可持续、和谐的方向前进。

§1.2.1 社会发展科技重大项目的界定

社会发展科技重大项目这一概念由两部分组成，一是社会发展科技。我国《社

会发展科技计划纲要》明确指出，社会发展科技工作是以提高人的生活质量与自

身素质为中心，为改善人的生存发环境，调整人与自然之间的关系，促进社会事

业及相关产业的科技进步，推动经济与社会相互协调和可持续发展而开展的科学

技术活动。主要涉及生态保护与环境治理、公共安全与卫生、居住与城乡建设、

能源资源的开发与利用等科学技术领域①；二是重大科技项目，是指国家科学研究

计划中意义重大、规模庞大、耗资巨大、内容涉及广、研究周期长的科技项目②。

由此我们可以将社会发展科技重大项目界定为除经济以外的其他社会领域和各项

社会事业中规模庞大、内容复杂、耗资巨大、周期较长，对国民经济和社会发展

具有重要意义的科技项目。

§1.2.2 社会发展科技重大项目的基本特征及作用

一、社会发展科技重大项目的基本特征

政府是社会发展科技重大项目的发起者和主导方，社会发展科技重大项目的

确立是一个“公共选择”的过程，因此，社会发展科技重大项目主要有以下几个

方面的基本特征，同时，这也是选择和确立项目的主要依据。

第一，体现政府意志，影响深远。社会发展科技重大项目是政府为解决社会

发展过程中出现的能源、交通、安全等方面急需解决的重大问题，满足社会发展

需求而设立的重大科技项目。体现政府的长远规划，需要政府从国家利益、未来

战略的角度安排计划、配置资源，其成功实施对提升科技实力和某一行业或国民

经济的综合竞争力将产生重大影响。

第二，涉及单位、人员多，需要很强的组织管理能力。社会发展科技重大项

①《社会发展科技计划纲要》（国科发计[96]025 号）

②兰劲松等：《重大科技项目的概念、特征与组织》[J]，研究与发展管理，1999 年第 11 卷第五期

第一章绪论

目往往涉及几十家甚至上百家的科研机构、高等院校和企业单位，参与人员广，

管理环节甚多，这就需要政府部门的组织协调，并在资金、政策上提供必要的帮

助和扶持，尤其是非营利性公共项目，单纯依靠市场机制很难自发地实现资源的

有效配置，政府科技主管部门组织管理的作用就更为突出。

第三，科技创新要求高，实施难度大。社会发展科技重大项目的实施或研究

存在不少困难，往往需要突破科学研究中的重点及难点，实现科技创新，才能保

证项目的顺利实施，且由于涉及人员、机构及多学科等特点，无论从管理环节还

是复杂程度来说都非常大，这就导致了社会发展科技重大项目的实施存在非常大

的难度性。

第四，具有公共物品性。一般来说，根据物品在消费上有没有排他性和竞争

性（排他性是指某人消费了某一单位某种物品，就排除了他人也来消费该物品的

可能性；竞争性是指某人消费了某种物品，就减少了其他人消费该种物品的数量。）

可以将物品分为两大类，公共物品与私人物品。私人物品具有排他性与竞争性，

而公共物品则具有非竞争性与非排他性①。一个公共物品一旦生产出来，就可以供

多人共同享用，无论个人是否为此付出了代价。并且如果想排除他人消费该物品

却是不可能的或成本很高，如对水的净化、桥梁的建设等。而这些都是社会发展

科技重大项目涉及的主要领域之一。

二、社会发展科技重大项目的作用

首先，有利于促进经济增长。目前大家（包括地方政府）普遍认为社会发展

工作都是些福利型、公益型的工作，即便是重视，也把它看成是包袱，不能为整

个地区的发展带来经济效益。其实不然，从市场经济的观点看，许多社会发展科

技工作是有经济效益的，是可以产生巨大经济价值的，发展前途十分广阔。由于

社会发展科技工作涉及到很多已有的产业，这些产业正面临着迅速发展、壮大的

任务。比如医药产业，我国一年总产值 1992 年只有 600 多亿元人民币，而美国前

几年就已达到 800 多亿美元，相差很大；我国人口众多，是美国人口的 5倍，将

会是一个巨大的市场。其它如环保产业。同时，社会发展与第三产业有着特别密

切的联系。现在，发达国家第三产业占国民生产总值的比重为 60%左右，中等收

入国家为 50%左右，低收入国家也在 35%左右，而我国还达不到 28%，落后于世

界低收入国家的现有水平。我国第三产业不发达，严重制约了经济的发展，也影

响了人民生活质量和水平的提高，所以发展第三产业是我国发展战略部署中的非

常重要方面，是国家要扶持、要倾斜的方面。而社会发展科技工作恰恰对第三产

①竺乾威：《公共管理（MPA）简明读本》[M]，复旦大学出版社，2004 年，第 439 页

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业发展具有重大的促进作用。

其次，有利于促进社会的可持续发展。近年来，我国国民经济始终以较快的

速度增长，社会生产力水平不断提高，综合国力明显增强，人民物质生活水平有

了很大提高。但是，由于我国生态环境脆弱以及过去一段时期规模扩张型经济增

长方式，使得人口、资源与环境之间的矛盾加剧。在经济快速发展的同时，社会

发展水平相对滞后。比如，在人口问题上，庞大的人口数量制约着社会经济发展

和人民生活水平的提高，人口素质不高与高质量经济发展要求之间的矛盾比较尖

锐，人口老龄化问题日趋突出；在环境问题上,大气污染、水体污染、水土流失以

及土地荒漠化等现象还没有得到有效遏止；在资源问题上，我国人均耕地约为世

界人均水平的 1/3、森林资源为 1/ 6、水资源为 1/ 4、矿产资源为 1/ 2 ，资源短缺

的状况难以改变。这一切都要求我们必须以人为本，把环境保护与资源合理利用

摆在重要位置，通过促进政府在社会发展科技重大项目中的管理创新，发展社会

科技，促进人口、资源与环境之间的协调发展。

最后，有利于促进人的全面发展。从一定意义上说，科技及经济本身并不是

目的，经济发展及科技进步的最终目的是满足人类日益增长的物质和精神需求，

促进人的全面发展。马克思主义人的全面发展是指人的劳动能力、社会关系和个

体素质诸方面的自由而又充分的发展。人的全面发展对人类生存环境提出了更高

的要求，大自然是人类的家园，促进人的全面发展要以合理开发自然资源，保持

生态平衡，实现人与自然的协调与和谐为前提。因此，必须促进社会发展科技重

大项目中的政府管理创新，促进社会发展科技进步，实施可持续发展战略，正确

处理经济发展同人口、资源、环境的关系，人和自然的关系越协调、越和谐，就

越能促进人的全面发展。

§1.3 社会发展科技重大项目政府管理创新的意义

§1.3.1 社会发展科技重大项目政府管理创新的内涵

“创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。……一个没有创

新能力的民族，难以屹立于世界先进民族之林” 这是江泽民同志关于创新理论的

著名论断，政府管理创新是这种创新活动的核心组成部分。关于政府管理创新，

国内行政学界至今仍没有达成共识，主要的观点有：1）政府管理创新就是探索政

府体制运转的新方法、新模式以适应新环境的变化和新现实的挑战；就是通过探

寻和建立较为合理的政府体制运转模式，从而确保社会资源能够得到最优化配置，

第一章绪论

确保国家资本能够更好地用于改善人民的生活①。2）政府管理创新是各级党委和

政府及其职能部门为了适应内外环境变化所提出的新挑战和新要求而对自身的职

能定位、管理方式、组织结构、运行机制、业务流程、工作方法、技术手段等诸

多方面所做出的创造性调整和变革②。3）“政府管理创新是指出于行政环境、行政

任务等的变化引起的行政职能、行政方式、行政作风、政府的政策法规、行政体

制等方面的一系列新变化”③4）政府管理创新是一个具有层次结构的体系，根据

诸多方面创新之间的关联性，可以构造出八个层次的政府管理创新体系，第一个

层次涉及管理人员、方法与手段，第二层次是运行机制，第三个层次是组织机构，

第四个层次是行政体制，第五个层次是政治体制，第六个层次是社会治理结构，

第七个层次是政府管理的系统哲学，第八个层次是社会假设基础。政府管理创新

是一个系统的体系，这八个层次之间相互关联，有可能牵一发而动全身，所以要

全面推进政府管理创新④。

本文认为政府管理创新是政府为适应新环境的变化和新现实的挑战，政府及其

职能部门根据各自所面临的实际情况，在观念、制度、组织结构、管理手段和技

术等方面进行的富有开拓性的转变和调整。无论是追求市场化政府、参与式政府

还是追求灵活的弹性化政府和解制型政府等新型的政府运作模式⑤，政府管理创新

在内涵上都体现为三个层面的创新⑥。1）理论层面上的政府管理创新。它是政府

管理创新的核心内容，指的是在理顺政府与市场的关系方面（即政府与市场之间

的公共选择），应做到更多的市场和更小、更有效的政府，从而在公共服务输出领

域引进市场机制，建立公共服务领域的市场竞争机制。2）体制层面的政府管理创

新。它是体现为结构和功能上政府创新的主要内容。它是指在政治和政府、行政

和立法、司法等的横向关系上，以及中央政府和地方政府的纵向结构方面，加以

全面改善和创新，重新塑造政治和行政（政策制定和政策执行）之间的关系。3）

技术层面的政府创新。它是政府创新操作方面的内容。以建设电子政府为中心，

通过网上发布信息和网上办公，强化信息技术的运用，以改革原有繁琐的政府工

作程序和复杂的政府组织结构，最终提高政府行政效率和促进国家经济社会的快

速发展与繁荣。

在以上三个层面的政府创新中，作为政府创新的核心内容，政府理论创新最为

①刘靖华等：《政府创新》，北京，中国社会科学出版社，2002 年，绪论第 1页

②何增科：《关于推进政府管理创新的研究报告》，中国政府创新网（http://www.chinainnovations.org/）

③冯静：《在经济全球化对政府管理创新的要求及对策》，《中国行政管理》2002 年第 12 期，第 6页

④李习斌：《政府管理创新是一个具有层次结构的体系》，《党政干部论坛》2003 年第 10 期，第 4页

⑤[美]B.盖伊.彼得斯，《政府未来的治理模式》，北京，人大出版社，2002 年，第 23 页

⑥刘靖华等：《政府创新》，北京，中国社会科学出版社，2002 年，，第 68 页

上海社会发展科技重大项目的政府管理创新研究

重要、最为根本，它是指引政府体制创新和政府技术创新的方向，是政府体制创

新和技术创新的基础，并直接为二者提供理论服务；政府体制创新则比较复杂、

比较艰难，因为它牵涉到方方面面的关系和受影响者的切身利益，需要统筹兼顾、

循序渐进和不断强化；相比较而言，政府技术创新较为容易、快捷，但由于电子

政府刚刚兴起不久，存在很多诸如网络安全、网上传输精确度等方面的问题，仍

需要不断探索、小心推进。

社会发展科技重大项目的政府管理创新是我国政府管理创新不可缺少的组成

部分，是政府管理创新在社会发展科技重大项目实施方面的体现。因此，社会发

展科技重大项目政府管理创新必须以整个政府管理创新为前提，只有政府在理念

层面、制度层面以及技术层面上实现创新，才有可能实现社会发展科技重大项目

政府管理创新。政府管理创新在社会发展科技重大项目中的体现主要在管理理念、

管理方法及管理模式三个方面。当前，我国社会发展水平明显落后于经济进步水

平的状况下，改变过去社会发展科技重大项目实施由政府一手操办的传统模式，

从观念创新、方法创新和模式创新三个方面去实现政府在社会发展科技重大项目

中的管理创新。转变政府职能，明确政府、企业、科研机构职责，不断创新社会

发展科技重大项目的供给模式，优化资源配置，进而有效地提高政府的工作效率，

建立适应我国社会主义市场经济的社会发展科技项目政府体制，提高我国的科技

创新能力，提高政府自我创新意识，改善政府的管理手段，降低社会发展科技重

大项目的建设成本，加速社会主义和谐社会的建设步伐，实现社会的可持续发展。

§1.3.2 研究社会发展科技重大项目政府管理创新的意义

社会发展科技已经成为科技活动的重要组成部分，特别是成为政府科技工作

的重要组成部分①。我国自从 1995 年召开第一次全国社会发展科技工作会议并推

出国家社会发展科技计划以来，分别于 1997 年和 2001 年召开第二次和第三次全

国社会发展科技工作会议。根据这些会议精神和社会发展科技计划的主要任务，

各省、市、自治区和国家有关部、委、局也分别制定了自身的社会发展科技工作

计划。国家加大了对社会发展科技的投入，“九五”期间，科技部投入总经费 56.88

亿元，取得科技成果 14000 多项。这些标志着社会发展科技工作已经成为政府部

门科技工作的重要组成部分，并为我国社会发展科技的大发展奠定了基础，创造

了条件。

但需要指出的是，我国社会发展科技虽然取得了很大的进步，也取得了不菲

①肖广岭：《社会发展科技：未来政府工作的重点》，清华大学发展研究通讯，2003 年第 3期

第一章绪论

的成绩，但总体发展水平低，仍存在不少的问题，突出表现在两个方面：一是科

技投入低。由于缺乏这方面的确切统计资料，我们还不能知道社会发展科技在我

国科技活动中的具体比重，也不能知道政府对社会发展科技支出力度及占政府对

整个科技支出的具体比重。我们只能从相关数据上得到这方面的反映。根据《中

国科技统计年鉴》，我国主要有大中型企业、科研机构和高等院校从事研究与开

发活动。其中大中型企业很少开展社会发展科技研究与开发活动，我国企业的 R

＆D投入几乎全部集中在制造业。这固然有统计方面的原因，但非制造业企业很

少进行 R＆D投入却是不可争辩的事实。而美国 1999 年非制造业企业的 R＆D经

费为占当年全部企业 R＆D经费的 37.7%，其中医药、出版广播和其他信息服务、

金融、保险和房地产、专业科技服务、卫生医疗服务等行业企业的 R＆D经费（即

我们所说的社会发展领域的 R＆D经费）为 437.08 亿美元，占当年非制造业企业 R

＆D经费的 72.3%；科研机构是社会发展科技研究与开发活动的主体，高等院校也

开展了一定量的社会发展科技研究与开发，但统计数据表明，近几年企业支出的 R

＆D经费占全国的比重不断提高，2000 年这一比重已经高于 60%，而且这一比重

今后还会提高，这也充分证明了全国社会发展科技 R＆D经费占全国 R＆D经费的

比重非常低这一事实。有关专家认为我国社会发展科技 R＆D经费占全国 R＆D经

费的比重低于 10%；二是政府重视程度低。通过 1995 年、1997 年、2001 年的三

次全国社会发展科技工作会议，以及国家、部门、地方制定和实施社会发展科技

计划和规划，全国各级政府部门对社会发展科技的重要性认识有了很大提高，社

会发展科技已经成为我国科技活动的重要组成部分，特别是成为政府科技工作的

重要组成部分。但具体落实起来仍然不到位，特别是地方政府的科技投入仍然绝

大部分投向了制造业和高新技术产业，社会发展科技方面的实施力度小。由于地

方政府的社会发展科技计划主要目前主要是指导性的，各地政府为了提高本地的

经济竞争力（主要表现为产品竞争力）往往把绝大部分科技经费投入制造业和高

新技术产业，对社会发展科技的支持往往放在次要地位。

因此，新时期，加强政府社会发展科技管理，促进政府管理创新，尤其是促

使政府在社会发展科技重大项目中的管理创新，是实现经济与社会共同进步、全

面建设小康社会的需要，是我国实现可持续发展、构建和谐社会的客观要求。

本文结合上海市社会发展的实践，研究上海市政府在社会发展科技管理中取

得的成功经验，主要意义在于：

一、有利于提高政府在社会发展科技重大项目管理中的效率。

目前我国在社会发展科技方面的管理还处于起步阶段，有种摸着石头过河的

上海社会发展科技重大项目的政府管理创新研究

感觉，本文从新公共管理理论出发，根据建设有限性政府、服务性政府、责任性

政府的需要，按照 “强化、转化、弱化”政府职能的要求，基于上海在全国的先

进理念及在社会发展科技管理的实践，去研究政府在社会发展科技重大项目的管

理模式，必将有利于提高政府在社会发展科技管理效率。

二、有利于促进上海市科教兴市战略的实施。

科教兴市战略是科技举国战略在上海的具体实施,是顺应经济全球化和知识

经济发展潮流和趋势的重大举措；其基本内涵是全面贯彻落实科学技术是第一生

产力和教育为本的战略思想，把科技和教育摆在经济、社会、发展的关键地位，

不断增强城市的科教实力和自己创新能力，不断增强城市的综合力和内外竞争力，

把城市建设转移到科技进步和创新的轨道上来，转移到不断提高市民科技文化素

质的轨道上来，加速实现城市的全面振兴和社会主义现代化。社会发展科技是现

代科技中最重要的组成部分，对政府在社会发展科技的管理研究是实施科教兴市

战略的重要组成部分，是科技兴市战略实施的良好保障。

三、有利于地方政府科技管理体制创新，增强城市持续创新能力。

创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家、地区和城市兴旺发达的不竭动力。

上海市在社会发展科技方面取得巨大的成就，实现了一系列的创新，有科技创新，

也有管理创新，这些创新必将带来体制的创新。对上海市政府在社会发展科技重

大项目中的成功管理经验研究，必将促进政府科技管理体制的优化，充分发挥上

海科技、教育和人才资源集中的比较优势，吸引国外创新机构和团队的集聚，增

强自主创新能力，推动产业升级，抢占科技和产业发展的战略制高点，为提高城

市国际竞争力打下了坚实的基础。

四、有利于走可持续性发展道路，促进和谐社会主义社会建设。

与许多国家相比，我国面临着极其特殊的国情和需求：人口众多，要在较短

时间内满足庞大劳动力就业、城市人口迅速膨胀、社会老龄化、公共卫生与健康

等一系列重大需求；人均能源、水资源等重要资源占有量不足，生态环境脆弱，

面临着日益严峻和紧迫的重大瓶颈约束，所有这些都是世界发展史上前所未有。

走可持续发展道路刻不容缓，科技无疑是走可持续发展道路最有力的武器，尤其

是社会发展科技，是解决这些瓶颈的有力武器。对政府在社会发展科技方面的管

理作用研究，也必然为我国实施可持续发展计划注入强大动力，加快社会主义和

谐社会的建设步伐！

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第一章绪论1第一章绪论§1.1课题来源及研究背景本课题来源于上海市科技发展基金软科学研究重点课题：《面向和谐社会的社会发展科技重大项目管理创新》(项目编号：056921085)。我国正进一步加大力度努力构建社会主义和谐社会，这既向科技工作提供了博大的舞台，又向科学技术提出了急迫的需求，特别是涉及城市管理和建设、环境保护、能源交通、社会公共安全等领域的社会发展科技。社会发展科技重大项目是政府为促进社会发展而实施的重大举措，是社会发展科技活动的最重要组成部分，也是政府科技工作的重要组成部分，在社会发展事业中有着举足轻重的作用。然而过去我国重大公共项目的实施基本上由政府出资，由政府一手操办，这一形式...

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