公共部门人力资源管理负激励机制研究

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3.0 陈辉 2024-11-19 15 4 346.68KB 69 页 15积分
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引言
引言
一切管理都以人为中心，行政管理同样如此。人的主观能动性蕴涵着组织发展
的巨大动力。公共部门行政管理效率的提高是公务人员工作能力、技术水平和绩效
提高的结果，公务人员的主观能动性是行政效率提高的关键。虽然目前我国正在
进行电子政务的建设和推行，政府组织结构的变革，为行政效率的提高创造了条
件，但人的思想和观念变革，通过负激励机制对人的行为进行控制，以提高人的
积极性、主动性和创造性才是实现行政高效的最有力的方式和途径。
传统的公共部门人事管理中，职位是管理和控制的重点。传统公务人员制度通
过实行职位制度，限制一个机构或部门人员的数量和种类，以期达到组织的高效
和高责任性。但由于各种经济与政治发展压力的存在，公共部门传统的人事管理
已逐渐向人力资源管理过渡，管理的核心已经从职位管理转变到以工作管理和雇
员管理为中心，并努力使个人行为与组织使命相趋近。以工作管理为本，就是要
尽量回避政治因素干扰，合理分配工作，公正分配奖励，发展和完善分配与薪酬
制度。以雇员为本，就是要在积极授权的同时，充分利用行为控制的各种方式、手
段，通过一个不断的监督、反馈和激励的过程，充分开发和利用雇员们的技能与
能力，使雇员有出色完成工作的能力和积极性。
现代管理理论一致认为，人力资源管理是取得更高效率和更好业绩的最强有
力的管理工具之一。而将行为控制这一现代的人力资源管理技术和方法应用于诸
如工作设计与分析、绩效考核与管理、薪酬激励等方面，将有助于建立更富有成效
的公共管理组织。
公共部门既包括国家政权组织，管理、服务经济社会事务的行政组织，同时也
包括由政府直接投资兴办的国有企业、科研院所、学校、医院以及得到行政授权的
其他公共事业管理机构。本文中公共部门特指国家政权组织和政府行政组织，公
共部门人力资源特指国家公务人员，在本文中称为公务人员。
人是公共部门管理的主体。现代管理的特点是强调以人为中心的管理，科学技
术越发展，越要重视人的因素，建立以人为中心的管理制度。因此，本文将以人
的行为模式为基点，着重研究通过行为控制实施的负激励机制，这将有助于公共
部门管理者更充分了解人的行为特点，使之能在科学分析的基础上，采取科学的
管理方法，促使公共部门人力资源管理取得最佳的成就。
1
公共部门人力资源管理负激励机制研究
第一章 绪 论
§1.1 论文研究的原因及意义
§1.1.1 论文研究的原因
人类进入 21 世纪，伴随着知识经济时代的到来，对公共部门的改革成为适应
经济全球化的一个关键。以往在人们的意识中,公共部门的服务是一种稀缺而必不
可少的社会资源,所以,长期以来许多公共部门，特别是政府部门一直处于一种无
竞争的状态。但如今形势不同于以往,世界经济一体化是大势所趋,公共部门只有
考虑转变职能,加强自身建设,提高行政效率,才能从"守夜人"的角色中转变过来,
才能更好地服务于经济建设，促进社会的发展进步。
自 20 世纪 70 年代末以来“新公共管理”运动，即政府再造运动，席卷全球。
“新公共管理”运动是政府部门借鉴企业部门的管理模式，对政府工作流程的基
本问题进行反思，并对其进行彻底的重新设计，以便在成本、质量、服务和效率等
衡量组织绩效的重要尺度上取得根本性的改善。“政府再造”体现了一种全新的
政府管理理念。它倡导以“三 E”（Economy、Efficiency and Effectiveness，即
经济、效率和效益）为目标的管理，采用商业管理的理论、方法和技术，引入市场
竞争机制，以提高公共管理的水平及服务质量。[1]
奥斯本在《摒弃官僚制》一书中为“政府再造”总结了五项战略：一是核心战
略——公共体制和公共组织的目标，将掌舵与划桨分离开来；二是结果战略——
建立公共体制的激励机制，通过市场竞争形成激励机制以改善绩效；三是顾客战
略——明确管理机构的责任和绩效，使组织直接对顾客负责；四是控制战略——
决策权适度下放，把控制的形式以复杂的规章制度和等级命令转换成共同的使命
和绩效责任承担制度；五是文化战略——塑造公共组织文化，摒弃旧体制规范造
成的保守僵化意识，形成善于创新、适应市场的行为规范。[2]
新公共管理理论倡导引入市场机制来治理政府部门，并将激励机制和竞争机
制等一些市场条件下的行为引入到公共部门的管理服务中，从而提高公共部门的
运作和管理效率。
2
然而，一段时期以来，我国公共部门行政效率低下是困扰公共部门的主要问
题之一。尤其对于个别政府部门而言，行政效率低下不仅是目前政风不良的主要
表现，更是影响经济发展环境的主要问题。而政府公务人员对一些行政事务不执
行或执行不到位，又是引发行政效率低下的重要原因。有的职能交叉、权责脱节，
工作落实不了；有的对行政审批重权轻责、消极应付，工作效率不高；有的议而
不决，决而不办；少数行政执法部门和人员有法不依、执法不严、违法不究以及有
令不行、有禁不止的现象依然存在，严重损害了政府的形象。
针对这一政府部门普遍存在的问题，本文作者对安徽省歙县石潭乡政府进行
了实地调研。在对乡政府工作人员及当地村民的寻访过程中发现，该乡政府中存
在工作效率低、办事推诿、资源浪费等行政效率低下的问题。某些基层公务员甚至
对自己的日常工作职责都不能明确。其中一位公务人员更是形容自己的工作状态
为“有事就做，没事就歇着，事情好做就做，不好做就放着，反正我不急，办事
的再急也没用”。
个别公务人员的消极工作作风和工作态度严重阻碍了整个乡政府行政效率的
提高。这种不良的个人行为也降低了广大人民群众对政府的信任度，与当前中央
政府所提倡的建设为民、务实、清廉的政府格格不入。为此，在对石潭乡政府进行
实地调研的基础上，本文作者运用行为控制理论对我国公共部门人力资源管理的
负激励机制进行研究，并在此基础上对安徽省歙县石潭乡政府公务人员中存在的
问题进行了实证分析和研究。
§1.1.2 论文研究的意义
由于人力资源是一种特殊的资源，这使得通过行为控制实施的负激励机制对
人力资源管理具有极其重要的意义。
首先，人力资源具有能动性，这是人力资源最显著的特点，也是区别于其它
一切资源的最根本特征。人力资源的能动性，最主要表现在人力资源在管理活动
中的主导作用。人力资源的活动总是处于发起、追踪、操纵和控制其他资源的中心
位置。[3]因此通过对人力资源行为的有效控制，可以实现对整个管理过程的控制 ，
从而达成组织的多级目标。
其次，人力资源具有增值性。同其他各类资源的有限运用方式与使用范围不同
人力资源在使用过程中可以不断实现自我补偿、更新和发展，因此，人力资源活
动所产生的价值、效益要远远高于其他资源，属于高增值资源。
[4]通过合理的人力
3. 陈新春，瞿萍 《公共部门人力资源管理改革探讨》，山东省经济管理干部学院学报，2004 年第1期
4. 赵曙明 《论人力资本价值》 中国人力资源开发，2001 年第11 期
3
资源管理负激励机制，可以提高对人力资源的使用效率，在资源利用方面达到事
半功倍的效果。
对于负激励机制的设计者来说，机制设计的意义就在于其一要引导、促使人的
行为向组织希望的正方向发展；其二就是要为组织不希望出现的不良行为设置一
条防范的底线，即当个人想做出不利于组织的行为时，因为有行为控制机制底线
的防范而不能得逞。因此在设计负激励机制时应考虑人的各种行为。
本文中针对公共部门人力资源管理负激励机制进行研究，是因为公共部门的
人力资源管理与一般组织的人力资源管理不同，公共部门的下述特殊性质使得对
其人力资源管理负激励机制进行研究变得极为必要。
1．政治性
公共部门人力资源管理与一般组织人力资源管理的最大不同就在于管理主体
的不同。一般组织人力资源管理的主体是不具有特殊权力的社会组织，追求经济
效益是一般组织的主要目标。而公共部门人力资源管理的主体却是拥有一定社会
权力的公共组织，其组织目标是管理社会和服务社会。公共部门人力资源掌握着
公民和国家赋予的公共权力，执行着国家的法律和重大决策，在整个国民经济和
社会发展中起着重要作用。可以说，公共部门的人力资源是管理和服务社会的介
质，对其人力资源的行为实施控制是实现公共部门高效运转，是保持整个社会有
序发展的必由之路。
2．公益性
公共部门人力资源管理的目的不像其它社会组织那样是为本组织谋取利益。
公共组织对其人力资源进行行为控制管理，提高人力资源使用效率，目的不是为
公共组织自身谋取利益，而是为社会全体公民谋求公共利益。因此,对公共部门人
力资源的行为控制将保证其行为以公共利益为最基本的价值取向。
3．复杂性
公共组织特别是本文中所特指的政府组织是一个纵横错落、层层节制的官僚组
织体系，而这样一个组织体系又是按照完整统一原则建立起来的，要求目标统一
执行权统一以及功能配置统一。因此，建立完整统一的人力资源管理负激励机制
明确职责范围，遵循统一原则，是高效管理公共部门的基础。
4． 道德品质性
公共部门人力资源由于自身所处的位置和作用，决定了其行为的过程和结果
将直接影响到政府部门的地位与形象。也就是说，对公共部门人力资源的政治素
质和道德品质要求较高。公共部门可以通过负激励机制保持公务人员的职业道德、
工作热情和严谨的工作作风。
4
§1.2 国内外公共部门人力资源管理中激励机制发展分析
§1.2.1 我国公共部门人力资源管理中存在的问题
我国在过去长期的计划体制下，一方面对公务人员行使公共权力没有明确的
法律、法规进行规制，造成以人代法、以权代法的现象层出不穷，权力无限扩张的
结果严重扰乱了社会秩序和人们的生活。另一方面，许多公务人员的素质低下，
法律意识薄弱，在行使职权过程中常常越轨而浑然不知。
目前，我国公共部门在人力资源管理及利用方面还存在着不少问题。
1. 对人力资源利用效率较低。
由于公共部门扮演着管理社会、服务社会的特殊角色，使其具有一定的自然垄
断性[5]。在这种缺乏竞争压力的情况下，公共组织成员往往缺乏企业管理的理念 ，
这使得整个公共部门也缺乏降低成本的动力。加上公共组织在激励机制和监督机
制方面的不足，最终导致了对人力资源使用的低效率。
2. 公共部门人力资源管理缺乏相应的规范性。
缺乏规范性即缺乏对应于其工作职位严格、明细的工作分析、工作说明书和工
作规范书。由于拥有这些职位的公务人员手中都有或大或小的权力，在执行公务
的过程中时常出现权力滥用和扩大权力行使范围的冲动。我国对于公共部门人力
资源的行为管理处于相对缺位状态。而公共部门人力资源行为的过程和结果，直
接关系到政府的公共形象和合法性，如果政府的公共形象受到不应有的损伤，政
府在市民心中的地位就会下降，一旦政府行为的合法性受到质疑，其权威性、感
召力就会受到挑战。
细化到我国公共部门人力资源管理的激励中也同样存在许多问题，诸如由于
人力资源流动机制的僵化导致的激励机制有效性问题，激励机制中组织目标的迷
失，激励机制中激励手段匮乏等等。关于激励机制中存在的问题将在后面的章节
中进行具体分析。
§1.2.2 通过行为控制的方式实现有效激励
1．激励及行为控制的基本理论
在激励机制中，激励能够产生该激励实施者希望达到的效果和激励目标吗？
5. B. Romzek. New Paradigms for Government:Changing Public Service[M] SanFrancisco Jossey Bass,
1994
5
如
7. 戴维·奥斯本，彼德·普拉斯特里克 摒弃官僚制 中国人民大学出版社 2002 年版
8. 戴维·奥斯本，彼德·普拉斯特里克 摒弃官僚制 中国人民大学出版社 2002 年版版
6
何才能使激励更为有效呢？心理学和生理学的研究成果表明，人们受到激励
之后会发生一系列复杂的生理和心理反应。这些反应最终会导致明确指向激励方
向的行为发生。[6]因此，要解决上述两个问题首先需要了解人们受到激励后会产
生什么样的行为，然后再从行为控制的角度去设计激励机制，以引导、刺激激励
实施者行为的行为发生。
整个激励过程可以分为四个基本环节：① 需要——动机 ② 动机——绩效
③ 绩效——结果 ④ 结果——组织目标实现度。在第一个环节中，由于动机源于
个体内部需要，所以发现和了解个体的需要是进行激励工作和激励研究的重要起
点。在第二个环节中，需要研究的是使行为动机转变为实现行为的行为目标。个体
的行为动机只有在满足其需要的目标出现时，才能引导出个体朝向目标努力的行
为，[7]所以目标在激励理论中通常被视为激励的诱因。在第三个环节中，需要研
究强化和强化物的问题。个体朝向其行为目标的努力是否符合组织的需求，该行
为是否会持续下去直至目标实现，以及在最初目标达到绩效之后个体是否还会以
更高的努力水平去完成新的目标，这些都取决于个体在激励过程中感受到的强化
程度。激励机制中强化物及强化程度的设计，将最终决定奖励或惩罚措施的有效
性。第四个环节正是测评激励机制有效性的环节。当激励实施后受激励者的行为是
组织倡导的行为，与组织目标方向一致时，证明激励的实施是有效的。反之，则
要对激励机制进行调整和重新设计。
从行为控制理论的观点来看，研究人的行为，进而对行为进行控制，其重要
工作就是要了解、预测与控制一个人什么时候可能从事什么行为；同时，要了解
是什么动机或需要能在某一特定时间、条件下唤起某个行为。
那么研究人力资源行为控制，首先要明确什么叫行为。简言之，行为是人类日
常生活所表现的一系列动作。人类的行为有许多种类，可大致分为以下几种[8]：
1）自发的行为——指人类的行为是自动自发的而不是被动的。外力可能影响
他的行为，但无法引发其行为，外在的权力、命令无法使一个人产生真正的效忠
行为。
2） 有原因的行为——指任何一种行为的产生都是有其起因的。遗传与环
境可能是影响行为的因素，同时外在条件亦可能影响内在的动机。
3） 有目的的行为——指人类的行为不是盲目的，它不但有起因而且是有
目标的。有时候在第三者看来毫不合理的行为，对他本人来说却是合乎其目标的。
4）持久性的行为——指行为指向目标，目标没有达成之前，行为是不会终
止
9. 张文健 《基于行为控制的制度设计研究》，科学学研究，第23 卷 第1期
7
摘要：

引言引言一切管理都以人为中心，行政管理同样如此。人的主观能动性蕴涵着组织发展的巨大动力。公共部门行政管理效率的提高是公务人员工作能力、技术水平和绩效提高的结果，公务人员的主观能动性是行政效率提高的关键。虽然目前我国正在进行电子政务的建设和推行，政府组织结构的变革，为行政效率的提高创造了条件，但人的思想和观念变革，通过负激励机制对人的行为进行控制，以提高人的积极性、主动性和创造性才是实现行政高效的最有力的方式和途径。传统的公共部门人事管理中，职位是管理和控制的重点。传统公务人员制度通过实行职位制度，限制一个机构或部门人员的数量和种类，以期达到组织的高效和高责任性。但由于各种经济与政治发展压力的存...

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