地方财政风险管理与控制研究

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3.0 陈辉 2024-11-19 8 4 2.11MB 188 页 15积分

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摘要

改革与发展中的任何一个矛盾，都有可能扭曲正常的财政活动，造成财政分

配秩序的紊乱，长期累积，将诱发财政危机和风险。本文是上海市教委重点课题

“财政或有债务与财政风险研究（05ZS29）”的重要组成部分。

全文分为八个章节，总结各章的研究，本文主要研究工作可概括为三大部分：

第一部分包括第一章和第二章。从理论和现实两方面探讨研究我国地方财政

风险的必要性、研究方法和体系结构、对所涉及的风险、政府债务、地方政府债务、

公共风险、地方财政风险等关键概念进行界定；对国内外财政风险的理论与实践

作简要的总结。

第二部分包括第三章和第四章。首先阐述了地方财政风险的内涵。其次，将地

方财政风险划分为地方政府债务风险、地方财政收支风险、地方财政承担的公共风

险三大类，并对这三类风险的具体表现进行详细分析。然后，总结了我国地方财

政风险的特征。在此基础上探讨了地方财政风险的形成机理问题。

第三部分包括第五章、第六章、第七章和第八章。从我国地方财政的现实出发

探讨影响地方财政风险的主要因素。结合地方财政以及整个社会经济生活的现状

分别从地方政府债务管理因索、地方财政收支平衡因素以及经济运行中的公共风

险因素三个视角进一步探讨我国经济体制与财政体制转轨时期地方财政风险的影

响因素。依据对地方财政风险大类的划分以及对地方财政风险影响因素的剖析，

建立了地方财政风险评估指标体系。论证了地方公共风险、地方财政收支风险和地

方政府债务风险这三类地方财政风险之间的逻辑关系。提出了防范地方财政风险

防范的对策建议。最后对全文进行了总结。

本文从系统工程方法论的角度来充实地方财政风险的研究，其主要特色及

创新点如下：

① 对地方政府举债行为作全面的剖析。首先，作者针对中央政府与地方政府举

债的差异，研究了地方政府举债的经济合理性和财政合理性，得出了地方公共品

适合由地方政府来提供，依靠地方政府举债行为满足地方公共品生产的融资需求

也是合理的结论。其次，作者基于尼斯坎南的官僚体制模型，针对地方政府官员

的过度或随意举债行为，研究了在 “地方政府官员效用最大化”以及“在具有

偿债压力条件下地方政府官员效用最大化”两种假设条件下的地方政府官员举债

模型。通过模型推理，分析了地方政府举债过程中的动机，比较了地方政府举债

行为的差异。第三，针对地方政府举债过程中的信息不对称现象，研究了在我国

特有的转轨经济时期地方政府官员的道德风险给地方政府融资行为带来的不利因

素。

②基于公共风险理论，针对公共风险与私人风险的相致转化过程，研究了财

政在公共风险与私人风险转化过程中的作用。通过建立公共风险与私人风险的最

优分担模型，计算了在私人预算约束和财政预算约束的条件下，公共风险与私人

风险的最适分担模型，得出了财政承担公共风险的最优支出是在私人风险与公共

风险的最佳分担点上的结论。用系统动力学原理对社会保障风险进行研究，构建

社保风险的预警方案。

③ 综合国外财政风险研究经验和中国的具体国情建立了一个较为科学的地方

财政风险评估体系。

④作者基于国外对财政风险管理的经验，针对地方财政风险在确认、计量与

披露方面的不足，提出了我国预算会计权责发生制改革的具体措施，以使政府对

债务数据统计更加客观、真实，从而实现提高政府会计信息质量的目的；探讨了

创新审计制度，通过财政、审计、人大一体化建设，以满足对地方政府举债行为监

督的需要；建立了地方政府债务风险约束机制，以加强上级财政对下级财政的监

督和约束；给出了提高财政透明度，使地方政府接受公众与中央政府的监督，防

止地方政府道德风险的具体建议。

关键词：地方财政债务风险公共风险支出风险收入风险

ABSTRACT

Any contradictory or problem will distort normal financial activity and cause the

disorder of financial assignment. If it is accumulated in long term, it will induce

financial crisis and risk.

The whole dissertation can be divided into eight chapters. Concluding the research

contents of all the chapters, It could be summed up into three parts:

The first part discusses the necessity, method and system structure of the research

on district financial risk and defines the key concepts like risk, government debts, local

government debts, public risk and district financial risk from two aspects of theory and

reality; On the basis of a brief review of the former research on risk theory, It makes a

brief comment on debt theory of western government and our country and then sum up

briefly the theory and practice of financial risk inside and outside our country.

The second part firstly elaborates the connotation of district financial risk. And

then it divides local government obligation risk into three categories, which are local

government obligation risk, district financial risk of revenue and expenditure, public

risk undertaken by district finance and makes a detailed analysis of the concrete

performance of these three risks. Finally, the dissertation sums up the characteristic of

district financial risk in our country and discuss the formation mechanism problem of

district financial risk.

The third part starts from the reality of district finance and discusses the main

factors influencing district finance risk. United with the present situation of district

finance and the whole social economic life, it further discusses the influential factors of

district financial risk in economic and financial system switching period from three

angles of view, which are factors administrating government debts, factors balancing

revenue and expenditure of district finance and public risk factor in economic

movement.

The research enriches district financial risk research from the angle of system

engineering methodology, whose achievement gives a reference to local government

when it carries out the control of district finance risk. The main characteristic and point

of the dissertation is as follows:

ⅠIt wholly analyzes the obligation behavior of the local government. First, it

divides theory according to common product that central and local government

provides, aims at the difference specifically for the central government and the local

government’s offering loan. Knowing the economy and finance rationality that local

government offer loan, then it gets one conclusion that common product should be

provided by local government. So the conclusion about the need of financing depending

on obligation behavior of local government is reasonable. Second, the former

conclusion which is based on Niskanen’s bureaucrat system, investigates the model of

local government officials’ obligation under two kinds of supposition conditions, "the

district authority official effectiveness maximization" as well as “effectiveness

maximization of obligation under the pressure condition of the district authority”, and

aims at excessive behavior or offers of the district authority. Third, according to

economic information theories, it rises a loan information dissymmetry within

processing phenomenon to local government, studies the special change in economic

period, and the moral risk of the local government officials brings disadvantageous

factor of the local government margin behavior in our country.

ⅡThrough building up public risk with private risk of superior share model, the

dissertation computed under the condition of private budget control and public finance

budget control, public risk and private risk of the most suitable share model, and the

conclusion is that public risk is in the private public risk of the best share.

Ⅲ The dissertation synthesized the specific state of our country and foreign

research experience on financial risk and built up a relatively scientific system to

evaluate district finance risk.

Ⅳ Based on the experience of finance risk management in foreign countries,

facing the shortage of district finance risk in confirmation﹑calculation and

publishment, puts forward concrete measure of the reform of budget accountancy power

occurrence system in our country, making the government statistics to the obligation

data more objective, true, thus to improve the quality of government’s accountancy

information; The dissertation inquires into innovation to audit system, through finance,

audit and construction of people’s conference, which satisfies the need to monitor

district government’s behavior of offering loans; Built up mechanism to control local

government’s obligation risk and strengthen upper finance’s direct and control to lower

class; Give out specific sugestion to raise finance clarity which prevents local

government’s moral risk, keeping the local government accept the direct of the public

and central government.

Keywords: district finance，obligation risk，public risk，

expenditure risk，income risk

目    录
中文
摘要.................................................................1
ABSTRACT.............................................................i
第一章 绪论..........................................................1
§1.1 选题意义....................................................1
§1.1.1 我国地方财政风险的理论思考............................1
§1.1.2 我国地方财政风险的现实思考............................2
§1.2 研究方法及研究内容..........................................3
§1.2.1 研究方法..............................................3
§1.2.2 研究内容..............................................4
§1.3 关键概念的界定..............................................6
§1.3.1 风险..................................................6
§1.3.2 政府债务..............................................7
§1.3.3 地方政府债务风险......................................8
§1.3.4 公共风险..............................................8
§1.3.5 地方财政风险..........................................8
§1.4 本文的主要创新点............................................9
第二章 财政风险理论与实践研究评述...................................11
§2.1 风险研究述评...............................................11
§2.1.1 风险与不确定性的涵义.................................11
§2.1.2 风险认知.............................................12
§2.1.3 风险分析的基本过程...................................13
§2.2 风险评价技术评述...........................................14
§2.2.1 层次分析法............................................14
§2.2.2 基于模糊层次分析的地方财政风险评价...................15
§2.3 风险预警理论...............................................16
§2.3.1 风险预警理论研究现状.................................16
§2.3.2 风险预警的理论基础...................................19
§2.3.3 指标及权重问题.......................................22
§2.4 财政风险的理论与实践现状...................................24
§2.4.1 国外财政风险的理论与实践现状.........................24
§2.4.2 国内财政风险研究的理论与实践现状.....................27
§2.4.3 财政风险研究的理论与实践简评.........................32
§2.5 本章小结...................................................33
第三章 地方财政风险的内涵、分类及特征...............................34
§3.1 地方财政风险的内涵.........................................34
§3.2 地方财政风险的分类及表现...................................35
3.2.1 地方政府债务风险........................................37
3.2.2 地方财政收支风险........................................44
3.2.3 地方财政公共风险........................................49
i

§3.3 地方财政风险的特征.........................................51
§3.4 本章小结...................................................53
第四章 地方财政风险的成因机理研究...................................54
§4.1 地方政府举债行为机理研究...................................54
§4.1.1 地方政府举债的合理性分析..............................55
§4.1.2 地方政府举债中的官僚体制分析..........................57
§4.1.3 地方政府举债中的信息不对称分析........................63
§4.1.4 地方政府债务风险指标分析..............................65
§4.2 地方财政收支风险的机理分析.................................73
§4.2.1 地方财政收入增长有限性................................73
§4.2.2 地方财政支出的扩张性分析..............................79
§4.2.3 地方财政收支矛盾的综合分析............................80
§4.3 地方财政公共风险的机理分析.................................82
§4.3.1 公共风险的内涵........................................83
§4.3.2 公共风险的来源........................................85
§4.3.3 公共风险最优分担模型..................................86
§4.3.4 社会保障支付缺口......................................87
§4.3.5 地方公共风险的财政传导机制分析........................89
§4.4 小结.......................................................90
第五章 地方财政风险的影响因素研究...................................92
§5.1 地方政府债务管理中的问题...................................92
§5.1.1 地方政府融资管理缺陷..................................92
§5.1.3 地方政府债务统计问题..................................93
§5.2 地方财政收支因素分析.......................................94
§5.2.1 影响地方财政收入的因素................................95
§5.2.2 地方财政支出中存在的问题..............................98
§5.2.3 地方政府财权事权划分中存在的问题......................99
§5.2.4 地方财政自给能力分析.................................101
§5.3 经济运行中的公共风险因素分析..............................102
§5.3.1 自然性公共风险.......................................104
§5.3.2 地方国企风险.........................................104
§5.3.3 地方金融风险.........................................106
§5.3.4 地方社会保障风险因素.................................109
§5.4 本章小结..................................................109
第六章 地方财政风险评估的实证研究..................................111
§6.1 地方财政风险评估框架......................................111
§6.2 地方财政风险评估方法的确立................................112
§6.3 地方财政风险指标的构建....................................117
§6.3.1 地方政府债务风险指标的构建...........................117
§6.3.2 地方政府债务风险的实证研究...........................119
§6.3.3 地方财政收支风险指标的构建..........................124
§6.3.4 地方财政公共风险指标的构建...........................135
§6.4 本章小结...............................................153
ii

第七章 防范地方财政风险的建议......................................154
§7.1 防范地方政府债务风险的建议................................155
§7.1.1 建立并规范地方政府举债制度...........................155
§7.1.2健全地方政府债务风险管理及约束机制...................157
§7.1.3 推进财政信息化提高财政透明度.........................162
§7.2 防范地方财政收支风险的建议................................163
§7.2.1 完善地方财政收入体制.................................163
§7.2.2 创新地方财政支出体制.................................166
§7.3 防范地方财政承担的公共风险的建议..........................167
§7.3.1 理顺地方政府与市场的风险分担关系.....................167
§7.3.2控制地方公共风险的财政化.............................169
§7.4 本章小结..................................................170
第八章 研究结论及研究展望..........................................172
§8.1 研究结论..................................................172
§8.2 研究展望..................................................174
参考文献...........................................................175
iii

第一章绪论

§1.1 选题意义

§1.1.1 我国地方财政风险的理论思考

近年来，随着改革开放的不断深入和公共财政基本框架的逐步建立，财政

运行和调节中呈现出一些从未遇到的新情况和新问题，潜伏着愈来愈多的致险

因素，如不加以防范和化解，必将给各级财政的安全运行、稳定增长以及经济

发展和社会稳定带来破坏性影响。尽管地方财政风险多数情况下集中在局部地

区，只对区域性经济产生直接影响。但是，地方财政是国家财政的基础，地方

财政的稳固是国家财政稳固的前提条件。近年来，国内外学者对财政风险的理

论探讨已经有了一些进展，并产生了许多颇有见地的理论和观点，但受多种因

索的限制，大多数的研究都集中在中央财政风险问题上，对地方财政风险的深

入研究还不多，尚未形成一个系统的理论体系，故存在着进一步研究的空间：

第一、对地方财政风险的内涵目前还存在着不少争议。

第二、中央政府不允许地方政府自行举债，并不意味着地方政府不存在债

务，包括合法与不合法的债务，直接或间接地以地方政府“多元化融资” [1]名

义举借的债务游离于中央政府和地方人大的监督管理之外，与政府管理体制、

官员寻租行为等密切相关。

第三、尽管有许多文献资料描述地方财政风险的形成原因，但这些研究比

较雷同。为更好地对地方财政风险问题进行深入剖析，有必要结合地方经济和

人文环境对财政风险的诸多因素做系统研究，把握其内在联系，进而找出风险

形成的各个环节以及各环节间的传导路径，从而揭示地方财政风险的形成机理。

第四、形成地方财政风险的因素很多，不仅包括地方财政部门的内部原因

也包括很多的外部因素。对于那些影响广泛、容易对全体国民福利造成损失的公

共风险，以及地方财政风险本身所具有的公共风险属性，还需要作进一步的理

论探讨。

第五、防范地方财政风险，离不开对其风险的评估。从财政学理论和地方财

政的实际出发，建立科学合理的评估体系具有较强的理论价值。

第六，丰富我国地方财政理论研究体系的思考。关于地方政府经济行为乃

至投资行为的研究逐步兴起并日益丰富，对地方税收体系、地方财政支出以及

地方收费制度等地方财政问题的研究得到加强。对分税制条件下地方政府重要

融资手段之一的地方政府公债问题的研究较少，地方公债作为许多国家地方政

府债务的重要表现形式之一，是研究我国地方政府债务问题所难以回避的。本

[1] 郭琳.中国地方政府债务风险问题探讨[D]，厦门大学学位论文，2002

地方财政风险管理与控制研究

文希望对地方公债进行探讨，从而在某种程度上丰富我国地方财政理论的研究

内容。

§1.1.2 我国地方财政风险的现实思考

①地方政府债务使地方财政背上了沉重的包袱

目前我国若干法律和法规中都明确规定，地方政府不得举借债务。中央政

府不允许地方政府自行举债，并不意味地方政府不存在债务。现实中地方政府

各职能部门自觉或不自觉地、公开或隐蔽地、直接或间接地举借了大量债务。在

中央和地方财权和事权不清晰的情况下，许多地方依靠财政预算和很少的转移

支付根本无法承担一级政府所承担的支出责任。再加上中央政府对地方政府举

债的限制，使得地方官员不得不通过各种非正规的渠道举借债务，以填平巨大

的财政赤字。另一方面，地方官员为保持政绩上的领先地位，大量举债发展当

地经济。这些地方债务虽然没有被纳入预算，但并不能改变其地方政府债务的

性质。另外，地方政府欠发工资、地方社会保障基金的缺口、地方金融机构的支

付缺口以及地方国有企业的坏账等，都是现行体制下地方政府需要承担偿债责

任的债务。因此，以地方政府债务风险理论为核心对地方财政风险进行深入探

讨，全面正确认识我国地方政府债务现有的各种形式债务，对地方政府债务风

险和形成机理进行分析，从而寻找有效的地方政府债务管理办法，降低地方政

府债务风险具有重要意义。

②财政支出膨胀、收支矛盾加剧给地方财政带来风险

我国当前地方财政风险除表现为上述地方政府债务负担沉重（尤其是县乡

财政债务）外，还进一步表现为财政的正常支出增长快且呈现难以调减的刚性

特征。除了扩大支出范围等客观因素外，一方面一些地方财政供养人口不断膨

胀、支出标准日益攀高等；另一方面，各级政府的投资需求异常强烈，伴随着

一股股“投资热”、“城建热”、“建市场热”、“建广场热”[1]，实际透视着

发展利益与偿债责任不对等的现状。所以，深刻认识地方财政风险的严重性和

危害性，将有助于各级地方政府对此问题高度重视，采取切实措施防范与化解。

③研究地方政府财政面临的公共风险有重要的现实意义

从风险产生的根源看，公共风险包括具有自然属性（如瘟疫、自然灾害、生

态环境的污染和破坏等）以及具有社会属性（源于社会经济制度变迁过程产生

的矛盾和摩擦）的风险。公共风险的存在推动着制度的变迁，而新的制度安排

又会衍生出新的公共风险[2]。在当今，社会经济文化交往逐渐扩大化，公共风

[1] 王朝才.地方财政风险管理与控制研究[M]，北京：经济科学出版社，2003

[2] 张志超等著.财政风险——成因估测与防范[M]，北京：中国财政经济出版社，2004

第一章绪论

险的来源和影响也呈现出一种复杂和扩大的趋势。因此，从公共风险的视角探

讨财政风险，将扩大防范和化解财政风险的思维范畴，帮助更加深入地寻找到

地方财政风险背后的真相。

④我国地方财政风险具有典型的转轨特征

财政风险来源的广泛性，决定了其成因的复杂性。既有财政系统内的内部

因素，也有系统外的外部因素；既有历史与时代的客观必然性，又有政策、体

制与管理等人为因素。我国各地区间、各预算级次间极不平衡，这既增加了财政

风险产生的易发性，更制约着其抗御风险的能力。在我国从计划经济向市场经

济转轨的过程中，随着决策权的逐步分散，政府间的财权与事权不统一。就地

方政府来说，它在经济决策方面的权力越来越大，责任也越来越明确，财政体

制改革的目的就是将地方政府逐步还原成“一级政府”，由原来的彻底服从于

中央政府的分支机构逐渐转变为财政上“自负盈亏”的公共主体。地方政府的

“公共主体性”客观上要求它在经济发展、经济秩序的稳定与维护、经济建设所

需资金的筹措、社会治安的维护以及可持续发展战略落实等方面发挥越来越大

的作用，而中央赋予地方政府的“财权”并没有随“事权”的增大而同步增大，

加上地方政府可以利用的资源非常有限以及法律上对地方政府债务的约束，使

得地方政府不得不采取各种手段举借债务。此外，一些国有银行和国有企业的

不良资产增大，社会保障基金出现较大缺口，这些风险如果不能得到有效化解，

必然影响到社会的安定。政府必然担负起救助的责任，从而导致地方财政隐性

债务的增加。因此，正确认识我国地方财政存在的潜在风险，并对其形成原因

做出恰当的分析和解释，将有助于我们制定切实可行的措施来防范和控制存在

的财政风险。

§1.2 研究方法及研究内容

§1.2.1 研究方法

地方财政风险问题是一个多学科交叉的研究课题，涉及到财政学、管理学

公共经济学、政治经济学、制度经济学、会计学、计量经济学等多学科知识，在广

泛参考国内外有关文献的基础上，力求将理论研究和实际研究、规范研究和实

证研究、定性研究和定量研究等综合运用，构建地方财政风险的研究体系。

①理论研究与实际研究相结合

风险是一个普遍现象，但地方财政风险问题则有其特殊性和内在要求，因

而分析时必须将理论与实际结合起来，通过理论研究找出其中的共性，同时对

现实经济生活中出现的特殊性做出相应的解释。

②规范研究与实证研究相结合

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摘要：

摘要改革与发展中的任何一个矛盾，都有可能扭曲正常的财政活动，造成财政分配秩序的紊乱，长期累积，将诱发财政危机和风险。本文是上海市教委重点课题“财政或有债务与财政风险研究（05ZS29）”的重要组成部分。全文分为八个章节，总结各章的研究，本文主要研究工作可概括为三大部分：第一部分包括第一章和第二章。从理论和现实两方面探讨研究我国地方财政风险的必要性、研究方法和体系结构、对所涉及的风险、政府债务、地方政府债务、公共风险、地方财政风险等关键概念进行界定；对国内外财政风险的理论与实践作简要的总结。第二部分包括第三章和第四章。首先阐述了地方财政风险的内涵。其次，将地方财政风险划分为地方政府债务风险、地方...

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