基于多元主体的社区治理模式研究

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3.0 陈辉 2024-11-19 7 4 1.18MB 151 页 15积分
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中文摘要
ABSTRACT
第一章 绪论 ......................................................... 1
§1.1 社区治理研究的重要性 ........................................ 1
§1.2 社区多元主体治理的内涵与意义 ................................ 2
§1.3 研究的思路与逻辑框架 ........................................ 3
§1.4 主要创新点、关键技术与实施方案 .............................. 7
§1.4.1 主要创新点 ........................................... 7
§1.4.2 关键技术 ............................................. 7
§1.4.3 实施方案 ............................................. 9
第二章 社区治理的理论视阈与国际经验借鉴 ............................ 12
§2.1 社区治理的相关概念界定 ..................................... 12
§2.1.1 社区 ................................................ 12
§2.1.2 主体与多元主体 ...................................... 13
§2.1.3 治理 ................................................ 15
§2.2 国内外社区治理研究现状的纵观与检视 ......................... 17
§2.2.1 国外关于社区治理的研究 .............................. 17
§2.2.2 国内关于社区治理的研究 .............................. 25
§2.3 社区治理在西方国家的典型模式 ............................... 27
§2.3.1 美国的社区自治模式 .................................. 27
§2.3.2 美国大城市社区治理的历史沿袭与模式 .................. 28
§2.3.3 美国中小城市社区治理的结构与相关政策 ................ 29
§2.3.4 新加坡政府主导的社区治理模式 ........................ 32
第三章 我国社区管理制度的变迁与治理困境 ............................ 35
§3.1 单位制——以单位为治理主体的模式 ........................... 35
§3.1.1 单位制的兴起 ........................................ 36
§3.1.2 单位制的特点 ........................................ 36
§3.1.3 单位制的治理主体 .................................... 37
§3.1.4 单位制的治理模式 .................................... 37
§3.1.5 单位制的优势与局限 .................................. 38
§3.2 街居制——以街居（政府）为主体的治理 ....................... 39
§3.2.1 街居制的起源 ........................................ 39
§3.2.2 街居制的特点 ........................................ 41
§3.2.3 街居制的治理主体 .................................... 42
§3.2.4 街居制的优势与局限 .................................. 42
§3.3 社区制的演变与优劣势分析 ................................... 43
§3.3.1 社区制的兴起 ........................................ 43
§3.3.2 社区制的特点 ........................................ 44
§3.3.3 社区制的治理主体 .................................... 44
§3.3.4 社区制的优势与局限 .................................. 45
§3.4 各治理主体责权不明确造成我国社区治理面临的问题 ............. 46
§3.4.1 重民主，轻实情 ...................................... 47
§3.4.2 重自治，轻实效 ...................................... 49
§3.4.3 重宏观，轻操作 ...................................... 50
§3.4.4 重要求，轻支持 ...................................... 51
第四章 社区治理的主体分析与“官-民-商”多元治理模型研究 ............ 54
§4.1 多元社区治理的模式研究 ..................................... 54
§4.1.1 政府主导下的社区治理 ................................ 54
§4.1.2 政府推动下的社区自治 ................................ 57
§4.1.3 政府宏观指导下的社区自治模式分析 .................... 59
§4.2 社区治理多元主体分析 ....................................... 61
§4.2.1 政府部门社区治理主体分析 ............................ 62
§4.2.2 社会组织属性的社区治理主体分析 ...................... 68
§4.2.3 商业治理主体——物业公司 ............................ 74
§4.3 多元主体之间的关系与互动分析 ............................... 75
§4.3.1 街道办与居委会的关系 ................................ 76
§4.3.2 居委会和业委会的关系 ................................ 77
§4.3.3 业委会与物业服务公司的关系 .......................... 78
§4.3.4 居委会与物业公司的关系 .............................. 78
§4.4 基于不同社区的多元治理模型构建与层次分析研究 ............... 79
§4.4.1“官-民-商”多元治理模型的假设 .......................79
§4.4.2 层次分析模型的构建 .................................. 82
§4.4.3 基于层次分析法的基层社区治理方案实证分析 ............ 85
§4.4.4 多元治理模型层次分析的总结 .......................... 90
第五章 社区治理的财政投入与管理机制研究 ............................ 92
§5.1 我国社区财政的现状与存在的问题 ............................. 93
§5.1.1 我国社区财政的体制现状 .............................. 93
§5.1.2 我国社区财政资金来源 ................................ 94
§5.1.3 目前我国社区财政面临的主要问题 ...................... 96
§5.2 构建和谐社区的财政投入生态 ................................. 98
§5.2.1 和谐社区的涵义及其与财政改革的内在联系 .............. 98
§5.2.2 财政生态：以社区居民得益为根本 ...................... 99
§5.3 社区财政投入的国际经验借鉴与机制创新 ...................... 102
§5.3.1 国外社区财政投入的经验借鉴 ......................... 102
§5.3.2 改善我国社区财政管理的创新思考 ..................... 104
§5.4 基于 Stackelberg 模型的社区财政投入博弈分析 ................ 105
§5.4.1 社区建设财政投入博弈模型的构建 ..................... 105
§5.4.2 基于模型的博弈分析 ................................. 109
§5.5 完善公共财政对社区建设投入的政策建议 ...................... 110
§5.5.1 社区财政投入的模式转变 ............................. 110
§5.5.2 政府对社区建设投入系统的转变 ....................... 110
§5.5.3 多种投入方式并举，完善社区财政支撑体系 ............. 111
第六章 我国社区治理的实证案例分析 ................................. 112
§6.1 上海模式 .................................................. 112
§6.1.1 上海的社区治理状况及其特点 ......................... 112
§6.1.2 上海模式与待验证理论假设 ........................... 113
§6.1.3 上海模式中的重要主体 ............................... 115
§6.1.4 上海世博期间的城市管理与社区治理 ................... 116
§6.2 江汉模式 .................................................. 117
§6.2.1 武汉的社区治理状况及其特点 ......................... 117
§6.2.2 江汉模式与待验证理论假设 ........................... 118
§6.2.3 江汉模式中的重要主体 ............................... 120
§6.3 鲁谷模式 .................................................. 120
§6.3.1 北京鲁谷社区的治理状况及其特点 ..................... 120
§6.3.2 鲁谷模式与待验证理论 ............................... 122
§6.3.3 鲁谷模式中的重要主体 ............................... 122
§6.3.4 北京奥运期间的城市管理与社区治理 ................... 123
§6.4 基于模糊综合评价的治理模式评价分析 ........................ 124
§6.4.1 模糊综合评价原理 ................................... 125
§6.4.2 评价步骤 ........................................... 125
§6.4.3 模糊综合评价分析 ................................... 126
第七章 建议与展望 ................................................. 133
§7.1 完善我国社区治理的建议 .................................... 133
§7.1.1 以政府财政投入为主导，构建社区多元治理模式 ......... 133
§7.1.2 构建“坚持以人为本、服务居民群众”的多元社区治理体系135
§7.1.3 在党组织的领导下，积极完善社区居民自治制度 ......... 136
§7.1.4 因地制宜的多元社区治理模式选取 ..................... 137
§7.1.5 转变政府职能、发挥社会力量 ......................... 138
§7.2 展望 ...................................................... 140
§7.2.1 业主委员会与城市社区治理的体制创新研究 ............. 140
§7.2.2 基于新公共管理思想的社区公共参与 ................... 140
参考文献 .......................................................... 142
在读期间公开发表的论文和承担科研项目及取得成果 .................... 148
致谢…………………………………………………………………………………...149
第一章 绪论
1
第一章 绪论
§1.1 社区治理研究的重要性
本研究探讨城市社区多元主体的治理问题，旨在分析城市社区治理多元主体
的构成、关系、以及其在城市管理中的地位与作用。
社区，这一概念最早是德国社会学研究者滕尼斯提出的。他用“社区”这一
次来描述了一种理想的社会类型，“社会是公众性的，是世界。人们在共同体里与
同伙一起，从出生之时起，就休戚与共，同甘共苦，人们走进社会就如同走进异
国。”1随着工业化和城市化的进程，社区这一概念也由学者们不断修正、提炼。
尽管其定义仍众说纷纭，中国的社会学学者将其归纳为两层含义：第一层含义强
调社区的功能性，认为社区是由共同目标和共同利害关系的人组成的社会团体；
第二层含义强调其地域性，认为社区是一个地区内共同生活的有组织的人群。2根
据中国学者的定义，本研究综合其功能与地域两层含义，将社区定义为一个由聚
居在一定地域范围内的人们组成的进行社会生活并存在着共同利害关系的的社会
共同体。具体来说，社区在农村指的是自然村或者行政村；在城市则有更多的表
现形式，如街道办事处辖区、居委会辖区、住宅开发商设定的小区楼盘、物业公
司的辖区等等。本项目研究对象定位于后者：即城市社区。
本研究着眼于城市社区的治理问题。该研究重点是在我国城市化进程不断加
快的背景下被提出的。
在城市化进程不断加快的背景下，居民社区成为了城市管理的基本单元，透
过微观的社区治理，可以从理论上理解城市治理的宏观情况；而居民社区的善治，
也是实现城市治理水平提高的有效途径。社区的治理状况不仅直接影响城市居民
的生活质量，更反映出城市管理的水平。
首先，随着我国经济改革的不断深入，小政府大社会模式的发展，社区成为
了城市治理最基本的单元，因而也成为了城市功能的基本载体。从城市的空间结
构上看，城市社区的生产消费、服务、娱乐与文化等节点相互交织，其共同的作
用范围就成了城市社区的域面。而各个城市、社区域面之间的人流、物流、资金
流、信息流与交通流，构成了城市社区的流网。流网与域面相互交织，形成包容
城市社会生活与经济生活方方面面的现代城市空间结构系统。可以说，任何社区
都是一个具体的小规模的社会，都是社会的缩影。社会问题在社区中可以有所反
应；社会现象在社区中可以有所表现；而形而上的治理问题在社区中成为了可观
测、可把握、可控制的现象。因此，社区研究是社会研究的具体化。对城市社区
基于多元主体的社区治理模式研究
2
治理状况的分析可以推知宏观的城市管理水平。因此，在政府在社会治理领域逐
渐式微的时代，社区是学者们审视社会问题、从理论上寻找治理途径所需关注的
焦点。
其次，在多层次的政府治理结构中，社区也是最基层的治理单元。社区贴近
生活、贴近普通公民。很多社会问题根源于社区，也需要从社区入手寻找解决方
案。特别是当前，党和政府把解决民生问题作为了亟待解决的任务，这就更需要
城市管理的实践者们从基层入手，从社区入手，切实的解决当下存在的问题，从
而提升整体的城市管理水平。在民政部 2000 年发布的《关于在全国推进城市社区
建设的意见》中也明确提出，“面对流动人口、下岗职工、老龄工作、社会治安、
计划生育等各种问题……（要）推进社区建设，发挥社区居民自治组织的作用，
保证社区居民依法管理自己的事情，解决上述问题。”因此，从实践上看，关注社
区的治理水平是有效提高正式城市整体管理水平的途径。
§1.2 社区多元主体治理的内涵与意义
本研究探讨多元主体的社区治理模式，为实现社区综合治理与和谐发展提供
了一个新的角度。20 世纪 90 年代初，国家民政部就提出进行社区建设。经过十几
年的理论探索与实践，我国的社区建设取得了很大的进步，形成了几种比较有特
色的社区建设模式。在这些有特色的社区建设模式中，政府在很大程度上已经不
在直接对社区事务进行干预。相反，其他主体，如业主委员会、物业公司等纷纷
涌现，也开始在社区治理中发挥着作用。但在取得成效的同时，我国社区治理的
基本模式并没有根本性改变，依然遵循着以街道办事处为基本依托，“政府管理权
限下移、社区办理政府任务、社区组织与人员经费主要由政府拨款”的传统模式。
在这种模式之下，居民对社区公共事务的参与不足，社区的力量、资源都远未被
动员起来。具体表现在居民参与社区的意愿较低，总体参与率不足且分布不均匀，
参与的程度不深范围不广。当下，随着城市化的进一步深入发展，大量外来人口
涌入城市，社会流动人口数量增加，企业对于社会职能的剥离，日常的社区治理
问题更为繁重多变。民政部在 2000 年出台的《关于在全国推进城市社区建设的意
见》中明确提出：社区治理要“依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，
解决社区问题”。2010 年中央办公厅与国务院办公厅联合发布了《关于加强和改进
城市社区居委会建设工作的指导意见》，也提出要加强社区自治，实现社区多元主
体的良性互动。由此可见，在基层的社区治理中，不能过分的依赖政府的作用，
而应当充分发挥社会力量的潜力，因此，本研究所面临的理论与实践问题是：考
察社区的多元治理主体、并分析其治理权限、适用范围，同时考察不同主体在社
第一章 绪论
3
区治理上的补充作用，实现社区的法治、自治与善治。更为重要的是：社区的多
元治理并不意味着几大主体的共同管理；也不意味着来自民间的业委会和物业公
司在政府部门的领导下管理。当社区存在属性不同的（居委会与街道办属于隶属
政府部门、业主大会与业委会属于社会组织、而物业公司属于商业部门）治理主
体时，这些主体应该如何互相合作、协调？这几个主体谁占主导地位？各自的管
理权限分别是什么？更为重要的是：我国地大物博，区域条件差异很大。在区域
条件截然不同的地区或社区，在其社区治理政策上是否该有不同，有何种不同？
这些问题是本研究所关注并寻求解决的关键问题。
同时，在多元主体已经在社区内存在的前提下，我们探讨多元主体的社区治
理问题，摸索该模式的发展前景，也具有极大的理论意义与应用价值。
首先，多元主体的社区治理探索有利于推荐和谐社会的建构。我国的经济体
制改革带来了社会经济结构的变革性调整，也必然带来了很多社会问题与矛盾，
比如贫富差距的加大、特殊阶层的出现、城市流动商贩的增多等等。作为城市的
基层组织单元，社区因此也成为了诸多社会矛盾的爆发点。而社区多元治理把不
同的治理主体集中在一起，通过协商合作的方式对社区的公共事务进行共同管理，
这有利于多元利益的协调、平衡与整合，有利于构建和谐的社区环境。
其次，多元主体的社区治理有利于推动政府职能的转变。在社会主义市场经
济下，政府的职能主要是为经济发展和市场良性运行提供一个良好的市场环境和
社会环境。除此之外，属于社会承担的职责应该放权给社会。通过多元主体共同
进行社区管理，政府部门可以逐步从具体细微的管理工作中解放出来，通过合理
配置社区资源、协调社区各方面关系、共同分担社会管理的职能。
第三，多元主体的社区治理有利于推动基层民主建设。推动社区多元治理，
其本质是彻底的实现“居民当家作主”，使得居民负责社区的事务，促进更广泛的
公民参与。只有充分调动社区居民的积极性，让他们自发、自主地参与到社区各
项公共事务和公益事业中去，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，
逐步实现居民的自我管理、自我教育、自我服务，城市社区才会充满活力，才能
得到健康发展。3随着全能“单位制”的弱化，“单位人”开始向“社区人”转变，
人们的利益关系也由以单位为重心逐渐向社区转移。在此种现实下，促进多元主
体的参与，实现其基本利益与基本权力的统一，也助于更好的促进基层民主的健
康发展。
§1.3 研究的思路与逻辑框架
从逻辑上考察，本文实际上将社区治理置放在了两个层面：地方政府的政策
基于多元主体的社区治理模式研究
4
层面和落实到具体部门的微观层面。政策层面涉及地方政府，微观层面涉及基层
社区。因此，本文的逻辑框架为：首先讨论社区治理的重要性与现实意义。在基
层社区已经存在多元主体的现实下，阐明多元主体的治理对于社区治理实践的积
极意义。在社区治理理论回顾以及西方社区治理实践的探讨之后，本文聚焦我国
社区治理。在我国的社区治理实践中，由于主体边界权限模糊，造成了社区治理
存在不少问题。在对这些问题进行梳理之后，本文对社区治理的有关主体进行分
析，继而提出多元主体的治理模型，“官-民-商”模型。此模型明确提出，社区治
理的行为发生在两个不同的层面。在政策层面应当是由政府主导的。政府部门作
为制度供给者、基础设施建设者和资金提供者，起着不可估量的作用。本研究将
以社区的财政投入为例子，运用博弈论的方式，考察政府部门在社区治理中的统
领支持与宏观管理作用。但落实到基层社区，不同类型、不同形态的社区有不同
的治理方式。在不同的社区中，几大主体是如何进行互动的？何种社区要由政府
主导进行治理？在何种社区社会力量较为强大？本研究通过“官-民-商”互动模型
的实证分析，对这些问题进行回答。
为了解决以上问题，本研究由以下几部分组成。
首先，本研究考察我国社区管理几种制度的形成与发展。从二十世纪七十年
代至今，我国的社区治理体制几经变化，从单位制、街居制，一直到了今天的社
区制。这几种制度各有其产生的原因、优势、以及各自的局限性，在整个制度变
化的过程中，各种治理主体纷纷涌现、合并、或者退出。在综合调研的基础上，
指出目前我国的社区治理面临着“重民主，轻实情”、“重自治，轻实效”、“重宏
观，轻操作”、“重要求，轻支持”等困境。本项目考察当下多元主体的社区治理，
而此种治理模式也是有其历史渊源的。其形成、发展、以及多个主体的相互协作
博弈，都与之前的历史积淀有密切的关系。考察当前的社区制，离不开对单位制
与街居制的回顾与总结。
其次，本研究还将考察国外社区的治理经验。尽管各国的政治体制与具体国
情有所不同，但城市管理具有相同性，其本质都是在城市化与市场经济的背景之
下，向社区的居民提供公共产品和社会服务，实现社区治理的共同目标，如安全、
卫生、养老、精神文明建设等，构建和谐、文明、舒适、宜居的社区生活大环境。
因此，社区治理也是国家与社会分离、以分权方式治理社会的产物。而同时，国
外在社区管理上比我国先行一步，也积累了量多有效的经验。借鉴这些治理经验，
对我国的社区治理工作有积极意义。
再次，在回顾我国的社区治理体制历史沿袭以及国外的社区治理经验之后，
本研究讨论多元主体下的城市治理问题，审查城市治理的现状，分析各个城市治
第一章 绪论
5
理主体的功能、作用、及其与其他主体的互动与关系。通过案例分析，考察在治
理过程中不同治理主体的结合所产生的原因以及该治理模式的实际效果。从而为
不同类型、不同性质的社区寻找有效的治理方式，为实现社区自治与善治提供政
策建议。在我国的城市社区管理实践中，涉及的治理主体包括中央或地方政府、
街道办事处/居委会、社区的业主委员会以及社区的物业公司。在分析各个主体的
合法性及其在社区治理中的权限之后，本研究借鉴管理科学与工程、社会学和政
治学的理论，考察从理论上到实践上政府、公民、企业的互动关系。本研究进一
步考察我国在城市社区治理中的出现的各种社区治理模式，确定其在“官-民-商”
模型中的位置。在总结出不同的治理模型之后，本研究对不同的成功模式的成因
进行综合分析。总结出影响社区多元治理模式的四个因素，包括：该社区（地区）
的社会经济现状、该社区的历史沿革与发展、该社区的居民构成、基础设施建设。
第四，通过对几种不同的成功模式的成因进行综合分析。总结出影响社区多
元治理模式的四个因素，包括：该社区（地区）的社会经济现状、该社区的历史
沿革与发展、该社区的居民构成、基础设施建设。针对这四个影响因素，本研究
提出如下假设。
假设 I：位于旧工业区的社区更倾向于采取政府主导的治理方式。
假设 II：建成时间越早的社区越有可能采取政府主导的治理方式。
假设 III：居民构成越为多元的社区越有可能采取公民主导的治理方式。
假设 IV：基础设施建设越充分的社区越有可能引入物业公司（商业）作为治
理主体。
并利用层次分析法建立多元治理模式的选择模型，通过量化模拟，做出最优
化的社区治理方案选取。
第五，针对社区治理中政府的财政投入与管理机制问题，本研究的着眼点在
社区治理的宏观层次，着重分析了我国社区财政的体制现状，社区财政资金来源
以及目前面临的主要问题。在指明和谐社区的财政投入生态应秉承“以社区居民
得益为根本”理念的基础上，对国外社区财政投入的经验进行了分析研究，提出
了我国社区财政投入的创新思考。同时强调，在社区治理的宏观层次，必须以政
府为主导，进行资源供给。而在社区的集成治理层次，结合多元主体，通过
Stackelberg 博弈模型分析可得出，要改变过去那种以政府投入为主的管理方式，
政府部门进行引导，通过资金与资源的投入，加强其他社会主体（业委会）与商
业主体（物业公司）的治理能力，实现政府主体引导市场驱动的治理。
第六，在对基层社区的具体治理方面，本研究采用案例分析的方法，对社区
治理主体进行分类描述分析，继而搜索我国在城市管理实践中的已有成功模式，
基于多元主体的社区治理模式研究
6
与理论框架进行对比，归类，从而验证上述假设。本研究将成功的社区治理模式
看作是因变量，用上面提出的四个自变量进行解释，并辅助模糊综合评价方法，
进一步进行数理分析，是研究得到进一步深化。
本文在研究过程中，坚持问题导向和实践导向，注重实践问题的理论阐发，
遵循“现象分析—逻辑抽象—模型验证—实践应用”的研究进路，构建了一个从
实践问题出发，到理论模型分析与验证，再到提出应用对策的逻辑框架，具体如
下：
第一章 绪论
第二章 社区治理的理论视阈与国际经验
第三章 我国社区管理制度的变迁与理论困
境
模型
构建
与验
证分
析
第四章 目前我国社区治理的主体分析及
“官-民-商”模型研究
第六章 我国社区治理的案例分析与治理模
式评价
第五章 政府主导下社区治理的财政投入与
管理机制研究
我国
现状
问题
出发
理论
基础
建议
展望
第七章 建议与展望
摘要：

目录中文摘要ABSTRACT第一章绪论.........................................................1§1.1社区治理研究的重要性........................................1§1.2社区多元主体治理的内涵与意义................................2§1.3研究的思路与逻辑框架........................................3§1.4主要创新点、关键技术与实施方案..............................7§1.4.1主要创新点....

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