基于电子政务的服务型政府研究

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3.0 陈辉 2024-11-19 5 4 2.4MB 85 页 15积分

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第一章绪论

§1.1 研究背景

自从我国把市场经济确立为经济体制改革的目标以来，市场导向的政府职能

转变，正坚定而艰难地向前推进。当前，我国经济社会的全面转型，对政府转型

提出了迫切的现实诉求。为此，党中央和国务院在近年的政府工作报告中，于 2003

年正式提出在社会主义市场经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场监管、

社会管理和公共服务；2004 年进一步强调在科学发展观的指导下，各级政府要全

面履行职能，在继续搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重履行社会管理和

公共服务职能；2005 年明确提出努力建设服务型政府，创新政府管理方式，寓管

理于服务之中，更好的为基层、企业和社会公众服务； 2007 年进一步强调构建社

会主义和谐社会，维护社会公平正义，让全体人民共享改革发展成果，建设一个

行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁、人民群众满意的政府。2008 年2月

23 日中共中央政治局进行第四次集体学习，学习内容是国外政府服务体系建设和

我国建设服务型政府。中共中央总书记胡锦涛强调，建设服务型政府，是坚持党

的全心全意为人民服务宗旨的根本要求，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会

主义和谐社会的必然要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重

要任务。要在经济发展的基础上，不断扩大公共服务，逐步形成惠及全民、公平

公正、水平适度、可持续发展的公共服务体系，切实提高为经济社会发展服务、

为人民服务的能力和水平，更好地推动科学发展、促进社会和谐，更好地实现发

展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。这些执政理念与策略的提出

和实施，充分表明我国在经济社会全面转型的过程中，政府转型的目标直指服务

型政府。

在政府转型和建设服务型政府的进程中，必须紧贴信息化、全球化的时代背

景，而电子政务的发展和应用正是这一宏观背景的显著特征。电子政务的发展，

关键不是信息技术的进步，而主要是和促进政府职能的有效转变紧密结合起来的。

电子政务的效益来自政府服务，电子政务的应用主要也是服务。服务是电子政务

的第一要务，也是建设电子政务的核心目标，电子政务服务化的特征越加显著。

正如国家信息化专家咨询委员会委员、国务院电子政务示范工程总体专家组成员

汪玉凯所指出的，今后我国电子政务将会向突出以公众为中心的服务型政务转变。

基于电子政务的服务型政府研究

因此，发展电子政务要同服务型政府建设紧密结合，电子政务必将服务化，而服

务型政府必将是电子政务下的服务型政府。

在这样的宏观背景下，着眼于政府转型的视野，立足于电子政务的服务化，

对我国基于电子政务的服务型政府进行理论探索与实践研究，无疑具有重要的时

代价值。

§1.2 研究的目的与意义

§1.2.1 研究的目的

本论文的选题关注我国政府转型进程中的服务型政府建设，这决定了其研究

目的具有强烈的现实性和时代感。概括而言，本论文的研究目的是以我国政府转

型背景下的基于电子政务的服务型政府为研究对象，从电子政务与服务型政府双

向构建基于电子政务的服务型政府的基础理论，并深入剖析上海浦东新区基于电

子政务的服务型政府的实践探索，在此基础上提出适合我国国情的基于电子政务

的服务型政府的实践构想。具体而言，本文的研究目的如下：首先，论文分析了

我国政府转型的时代背景及其目标导向，指明政府转型的目标是建设服务型政府，

并对服务型政府的理论基础、内涵和特征进行了阐述，结合电子政务的宏大背景，

分析了电子政务与服务型政府的内在关系，构建基于电子政务的服务型政府的理

论基础。其次，笔者在调研的基础上，选取走在我国政府转型前列的上海浦东新

区服务型政府建设作为研究对象，从服务型政府的虚拟服务窗口——政府门户网

站和服务型政府的现实服务窗口——“一门式”服务体系两方面去归纳、总结、

分析，探索构建基于电子政务的服务型政府的成功路径和方法。最后，在理性分

析基于电子政务的服务型政府的理论基础和实践探索的基础上，从一体化电子政

务框架、基于电子政务的“一门式”服务体系、基于电子政务的服务型政府流程

再造、行政审批和信息公开等存在内在逻辑联系的五方面提出基于电子政务的服

务型政府的实践构想。

§1.2.2 研究的意义

在我国政府转型的进程中，研究基于电子政务的服务型政府的问题并提出相

应的策略选择，必将具有重要的理论价值与实践意义。基于电子政务的服务型政

府研究的理论价值是，通过吸收和借鉴已有的服务型政府、电子政务的理论，以

“服务”打通两者之间的内在联系，构建在信息化、全球化背景下我国基于电子

第一章绪论

政务的服务型政府的理论基础。基于电子政务的服务型政府研究的实践意义是，

笔者在研究中提出了一系列我国基于电子政务的服务型政府建设的理论策略和实

践对策，在构建服务型政府的系统工程中，认清主线，寻找突破口，有步骤、有

重点地推进服务型政府建设，为我国政府在向服务型政府转型过程中给予一点有

益的建议或启发。

§1.3 研究方法与论文结构

§1.3.1 研究方法

本文吸收与借鉴当代管理学、社会学的最新研究成果，采用规范研究与实证

研究相结合辅之以比较研究的方法对电子政务下服务型政府的理论和实践问题进

行深入研究和探讨，进而提出富有创见的基于电子政务的服务型政府的策略和路

径。具体而言，本论文主要运用了以下研究方法：

规范研究方法：本论文首先以政府转型为切入点阐述了政府转型的逻辑路径，

其目标为构建服务型政府。其次，对于国内外服务型政府的理论基础进行了规范

的考察，着重梳理和探讨了国外新公共管理、新公共服务理论和我国新时期执政

思想。再次，从电子政务与服务型的关系着手，论述电子政务服务化和服务型政

府电子化。最后，在上述规范性研究的基础上阐述基于电子政务的服务型政府的

特征。

实证研究方法：本论文首先对我国政府门户网站建设与访问、网上服务功能

应用等进行了实证研究，论证了我国当前基于电子政务的服务型政府的现状和存

在的问题。其次，运用实证研究的方法对浦东新区基于电子政务服务型政府进行

研究，指出成功的经验、现状与规范状态的差距以及存在的问题。最后，在实证

研究的基础上，立足于我国现实提出了具有操作性的基于电子政务的服务型政府

建设策略。

比较研究方法：本论文首先对我国与国外基于电子政务的服务型政府的建设

进行了比较研究，寻找与发达国家的差距，明确我国服务型政府的发展方向。其

次，对政府转型进行了比较研究，对比了不同政府范型的特点，揭示了国内外政

府转型的规律性以及服务型政府的内涵。最后，对浦东新区基于电子政务的服务

型政府的建设进行了比较研究，通过比较浦东新区电子政务不同时期的发展水平、

浦东新区与天津滨海新区政府门户网站服务功能、传统的社区事务受理机制与基

于电子政务的“一门式”服务体系等，归纳了浦东新区服务型政府建设取得的成

基于电子政务的服务型政府研究

绩和经验，分析了存在的问题和不足。

§1.3.2 论文结构

本论文的结构主要由五部分构成：第一部分，问题的提出（第 2章）；第二部

分，服务型政府的宏观背景及内涵、特征（第 3章）；第三部分，基于电子政务的

服务型政府的理论基础（第 4章）；第四部分，案例研究（第 5章）；第五部分，

实践对策（第 6章）。各部分具体内容如下：

第一部分，问题的提出（第 2章）

第2章基于电子政务的服务型政府的现状及存在的问题。本章首先分析了我

国政府门户网站建设与访问、网上服务功能应用的现状，并对国外基于电子政务

的服务型政府的现状及发展趋势进行了阐述，在此基础上，归纳总结我国基于电

子政务的服务型政府建设中存在的问题。

第二部分，服务型政府的宏观背景及内涵、特征（第 3章）

第3章政府转型与服务型政府。政府转型是服务型政府分析与建设的宏观基

础背景。在分析信息化、全球化和中国经济社会发展的现实需要的背景下，指出

政府转型的目标是服务型政府。在明确我国政府转型的目标是服务型政府后，首

先给出了服务型政府的定义、理论基础和特征，然后对服务型政府的评价指标分

析阐述。

第三部分，基于电子政务的服务型政府的理论基础（第 4章）

第4章电子政务与服务型政府。本章将服务型政府的建设放在电子政务的宏

观背景下，构建基于电子政务的服务型政府的理论基础。在阐述电子政务的定义、

特征的基础上，首先从电子政务对服务型政府的促进作用论述两者之间的关系，

然后从电子政务必将服务化与服务型政府也必将是基于电子政务下的服务型政府

两个方面揭示了两者深层次的本质关系，以“服务”打通两者之间的内在联系，

构建了基于电子政务的服务型政府的理论基础。

第四部分，案例研究（第 5章）

第5章基于电子政务的服务型政府——以浦东新区为例。浦东新区由于其自

身的显著地位、特点以及发展电子政务、构建服务型政府道路上取得的成绩和宝

贵经验，毋庸置疑成为上海乃至全国构建服务型政府的开路先锋和实践标杆。在

简要回顾浦东新区服务型政府建设的概况后，选取服务型政府的虚实两个窗口

——政府门户网站和“一门式”服务体系，同时这两个窗口均借助发达、便捷的

电子政务支撑，归纳、总结基于电子政务的服务型政府构建的成功路径、策略等

第一章绪论

及剖析发展中存在的问题。

第五部，实践对策（第 6章）

第6章基于电子政务的服务型政府的实践构想。通过对浦东新区在新时期服

务型政府建设的归纳、总结和分析，表明电子政务已成为服务型政府建设的宏大

背景，同时也是服务型政府的载体和窗口，可以这样说，一体化电子政务框架是

服务型政府的基础设施，“一门式”服务体系是基于电子政务的服务型政府的窗口，

政府业务流程再造则成为支撑基于电子政务的服务型政府的内在框架，而行政审

批则是政府全面转型服务的突破口，在建设服务型政府的进程中广大民众参与的

基础则需要靠政务信息公开来实现。因此，从以上存在内在逻辑联系的五方面提

出基于电子政务的服务型政府的实践构想。

基于电子政务的服务型政府研究

第二章基于电子政务的服务型政府的现状

及存在的问题

电子政务的发展已有十年余的历史，伴随计算机信息技术和网络技术的飞速

发展，最新的技术也在电子政务中得到了应用。服务型政府作为一种新的政府范

式，是最近几年才提出的，现在更多的还停留在政府自身建设的理念层面。至于

把电子政务与服务型政府放在同一宏观背景下，不管是理论层面，还是实践层面，

都是少有人问津。随着电子政务向纵深发展，以政府门户网站为窗口的电子政务

积极探索政府服务的功能和价值，可以概括为政府服务上网。通过对政府网上服

务功能现状的分析，来把握当前我国电子政务背景下服务型政府的现状以及存在

的问题，并结合国外发达国家借助电子政务推进服务型政府建设的现状和发展趋

势，寻找我国基于电子政务的服务型政府建设的差距和发展方向。

§2.1 我国政府门户网站建设与访问现状

1999 年1月，由国家经贸委和中国电信牵头，联合四十多家部委倡议发起了

“政府上网”工程。到 2006 年底，各级政府网站拥有率总体水平从 2003 年的 50.8%

提高到 2006 年的 85.6％，提高了近 35 个百分点（图 2-1），可以说政府网站在我

国已经基本普及。①2006 年1月1日，中央政府门户网站正式开通，成为我国电

子政务建设的重要里程碑（图 2-2）。我国政府网站已基本形成涵盖了中央政府、

省级政府、地级市政府和县级政府的政府网站体系。这为我国政府服务上网奠定

了基础。

与我国政府网站已经基本普及形成鲜明对比的是，访问政府网站的水平还比

较低。中国互联网信息中心（CNNIC）显示，到 2007 年底，我国网民数已达到 2.1

亿人，位居世界第二位，互联网普及率达 16%，但其中只有 25.4%的人访问过政府

网站，即全民中只有 4%约5334 万人访问过中央政府或者地方政府网站。②这意味

着在总人口数中只有 4％的人能够享受到政府网上服务，而目前欧美发达国家使用

①2006 年中国政府网站绩效评估报告.国务院信息化工作办公室.

http://www.cstc.org.cn/2006wzpg/index.htm

② 中国互联网信息中心（CNNIC）.中国互联网发展状况统计报告（第 21 次），2008.1.

第二章基于电子政务的服务型政府的现状及存在的问题

政府网上服务的网民比例普遍超过 50％，相比之下，我国能够享受网上政府服务

的网民比例还相当低。

图2-1 2003~2006 年我国各级政府网站增长情况

图2-2 中华人民共和国中央人民政府网站首页

而在这 5334 万的政府网站访问者中，已经工作的年轻人居多，25~30 岁之间

的网民访问政府网站比例最高，这一群体网民中已有 35.4%的人访问过，18 岁以

下的网民访问政府网站的比例则很低（图 2-3）。从图中可以看出，25 岁以上的各

基于电子政务的服务型政府研究

个年龄段访问政府网站的网民所占比例比较一致，但网民绝对数量则相差很大，

这是因为我国网民的年龄结构明显年轻化，18～30 岁网民数占总网民数近 50％（图

2-4）。因此政府网站服务对象群体过小，也影响了政府网上服务功能的实现。

图2-3 不同年龄段网民的政府网站访问率(CNNIC,2008.1)

图2-4 政府网站网民年龄结构(CNNIC,2008.1)

政府网站的访问层次有三个方面。最基础的一层是信息浏览，包括政策法规介

绍、政府通知公告和政府新闻等；第二个方面是网上办事，包括下载表格、在线

申请业务等；第三个方面是网站互动交流，包括在线咨询、建议、投诉等。中国

网民的行为主要集中在第一个方面，第二和第三个方面的参与度不高。目前访问

政府网站的网民中，仅有 2.5%的人网上办理税务/企业注册等业务，在线互动交流

的人群也仅有 3%（图 2-5）。①这说明，政府网站的应用还处在较低的水平和层次，

这既有政府网站服务功能建设的问题也有政府网站的受众对网上服务的认知和接

受的差异。

① 中国互联网信息中心（CNNIC）.中国互联网发展状况统计报告（第 21 次），2008.1.

第二章基于电子政务的服务型政府的现状及存在的问题

图2-5 网民访问政府网站的行为(CNNIC,2008.1)

§2.2 我国政府网上服务功能应用现状

图2-5 显示，政府网上服务功能总体还处于较低水平。为查明我国政府网上服

务功能应用现状，有关机构对网上办事这项较为重要的功能进行了调查研究。通

过对中国地级市网上办事的情况进行时间上纵向的统计，得到图 2-6。①从图中可

以看出，中国能够提供网上办事的地级市网站比例呈现逐年上升的趋势，从 2002

年的 8.9%增长到 2006 年的约 30％。无论从绝对数量还是相对比例，网上办事项

目都呈现发展的态势。但与美国相比，大约落后美国 2~3 年。在 2006 年，3/4 的

美国州政府或地方城市网站就可以实现多类网上办事的功能。

图2-6 中国与美国网上办事比例对照

① 张维迎主编.中国电子政务研究报告（2006 年）.北京：北京大学出版社，2007 年版

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第一章绪论1第一章绪论§1.1研究背景自从我国把市场经济确立为经济体制改革的目标以来，市场导向的政府职能转变，正坚定而艰难地向前推进。当前，我国经济社会的全面转型，对政府转型提出了迫切的现实诉求。为此，党中央和国务院在近年的政府工作报告中，于2003年正式提出在社会主义市场经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；2004年进一步强调在科学发展观的指导下，各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能；2005年明确提出努力建设服务型政府，创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好的为基层、企业和社会公众服务；2007年进一...

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