污水治理制度设计研究

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摘要

水是人类赖以存在和发展的重要资源，目前我国淡水资源的匮乏已经成为

亟待解决的严重问题。而对城市污水的处理不足问题已经成为学术界和实业界

的热点。在政府倡导循环经济背景下，为了使得城市污水得到有效治理，必须

推行污水处理产业化。但目前污水处理产业化的运行机制不畅成为关键因素。

如何推进污水处理产业化，如何使产业化、市场化更好的与我国现阶段水污染

控制体制融合是本文所致力于解决的问题。

本文运用政府的效用支付函数对政府监管进行了分析，并运用制度经济学分

析认为我国工业污水的治理甚至整个水环境的改善都应当从水环境管理制度入

手，利用制度对经济个体的有效规制和激励达到水环境的改善和水资源保护的目

标。

本文对我国水污染控制体制进行了详细的分析，发现现行水污染控制体制

的局限性，并对其进行改革的可行性进行了分析。同时以水污染防治中政府的

支付函数为研究对象，发现水环境保护与当地的政府以及当地的经济发展之间

的矛盾。为突破污水处理产业化的困境，在参考了现行 BOT 模式在污水处理业

中的应用，并对污水治理框架下政府、排污企业和污水处理企业三者的关系进

行了分析之后，提出了要建立更加合理的水污染控制和治理机制——以产业化

运营为基础，通过整合水污染排污许可证制度（套餐制）和污水指标（COD 为

例）削减交易制度，以期在平衡各方利益、兼顾企业发展的同时，更加有效地

促进我国水污染问题的解决。

本文共分为五章。第一章为绪论与理论综述。第二章与第三章为主体部分，

分别是对我国水污染控制体制现状分析和建立微观污水处理体制安排的内容。

第四章是实现污水处理产业化的政策建议。第五章为总结和展望。

关键词：污水处理产业化市场化制度设计

ABSTRACT

Water is one of the most important resources to the mankind's existence and

development. The scarcity of freshwater in our country has become a serious

problem which needs our urgent solution. And the problem of inadequate treatment

of urban sewage has become a hotspot in the academic and business field. Indeed the

industrial and urban sewage should be made of effective treatment. But the

mechanism of the current sewage treatment is in poor and it is a key factor. The way

how to promote the industrialization of sewage treatment and how to make this

market-oriented industry works better is our most concern. So the fusion of China's

water pollution control system and this industry is the problem committed to

addressing in this paper.

This paper analyzed the government’s regulation on the sewage treatment by

using the function of the government. And this paper believes that there is a way to

get the whole water environment improved which is to renovate the system of the

water environment management. And by using the incentives to the individuals, we

can carry out the point of the improvement of water environment and the protection

of the water conservation.

At the same time we focus on the government's function of the water pollution

control, get to know the conflict between the water environmental protection and

local economic development. In order to resolve this dilemma, after making

reference to the current BOT model in the application of sewage treatment industry,

and the analyzing of the government, the sewage and pollution emission enterprises

and sewage treatment enterprises under the framework of sewage treatment, we

proposed to establish a more rational water pollution control and governance

mechanisms – based on the industrialization of the sewage treatment, by using the

framework of the integration of the Water Pollution Discharge Permit System

(Package System) and the trading system of reducing the sewage indicators (COD,

for example) .

This paper is divided into five chapters. Chapter I is about the introduction and

focus on the relative theory of this paper. Chapter II and Chapter III as the main parts,

respectively are analysis the status quo of China's water pollution control system and

the establishment of the micro-institutional arrangements. Chapter IV is the policy

recommendations to this sewage treatment industry. And Chapter V is the summary

and prospects.

Key Words：Swage Treatment Industrialization, Game Model of

Governance, industrialization Regulation Mechanism

III

摘要...............................................................I

ABSTRACT ....................................................... II

第一章绪论 ........................................................ 1

§1.1 研究背景 ..................................................1

§1.1.1 水资源及污染状况 .................................... 1

§1.1.2 废水及主要污染物的排放 .............................. 3

§1.1.3 全国城市污水处理现状 ................................ 4

§1.2 研究对象及概念界定 ........................................8

§1.2.1 研究对象 ............................................ 8

§1.2.2 相关概念 ............................................ 8

§1.2.3 主要研究方法、创新点及不足 ......................... 10

§1.3 相关文献综述 .............................................10

§1.3.1 国内外污水治理研究现状 ............................. 10

§1.3.2 研究文献的评述 ..................................... 14

§1.3.3 理论综述 ........................................... 14

§1.4 研究思路与方法 ...........................................18

§1.4.1 研究思路 ........................................... 18

§1.4.2 研究方法 ........................................... 18

§1.5 研究意义与内容 ...........................................18

§1.5.1 研究意义 ........................................... 18

§1.5.2 研究内容 ........................................... 19

第二章我国污水治理制度现状分析 ................................... 20

§2.1 国外污水治理制度状况 .....................................20

§2.1.1 德国污水治理状况 ................................... 20

§2.1.2 瑞典污水治理状况 ................................... 20

§2.2 我国污水治理制度现状 .....................................21

§2.2.1 管理体制 ........................................... 21

§2.2.2 水环境管理制度 ..................................... 22

§2.3 各项主要政策分析 .........................................24

§2.3.1 排污收费 ........................................... 25

§2.3.2 排污许可证 ......................................... 26

§2.3.3 总量控制制度 ....................................... 26

§2.3.4 污水集中处理政策 ................................... 27

§2.3.5 排污交易政策 ....................................... 27

§2.4 现行污水治理制度的局限及改革可行性分析及对策 .............29

§2.4.1 污水治理制度改革的定义 ............................. 29

§2.4.2 环境保护与当地政府及地方经济发展的矛盾 ............. 31

§2.4.3 水务管理体制内部的矛盾 ............................. 32

§2.5 改革对策分析 .............................................33

第三章建立污水治理制度的安排 ..................................... 34

§3.1 污水处理产业化 ........................................... 34

§3.2 污水处理产业化和市场化的优势 .............................35

§3.3 污水治理制度的设计 .......................................37

§3.3.1 微观体制安排——目标 ............................... 37

§3.3.2 设计原则 ........................................... 37

§3.3.3 产业化运营模式讨论 ................................. 40

§3.3.4 污水治理制度设计细则 ............................... 41

第四章实施污水治理制度的政策建议 ................................. 52

§4.1 引言 .....................................................52

§4.2 政策建议 ................................................. 52

§4.2.1 建立运营机制和配套机制 ............................. 52

§4.2.2 政府的购买 ......................................... 52

§4.2.3 对未建设自有污水处理设施排污企业的政策 ............. 52

§4.2.4 对自有污水处理设施的排污企业的政策 ................. 53

§4.2.5 城乡统筹，编制城市污水专项规划 ..................... 53

§4.2.6 市场运作，搭建污水多元融资平台 ..................... 53

§4.2.7 加大投入，加快污水处理设施建设 ..................... 54

§4.2.8 政策扶持，出台污水产业相关法规 ..................... 54

§4.2.9 创新思维，加快污水产业体制改革 ..................... 55

§4.2.10 加强监管，建立污水自动监测系统 .................... 55

§4.2.11 积极探索，加强污水产业技术研究 .................... 56

第五章总结与展望 ................................................. 57

§5.1 总结 .....................................................57

§5.2 研究的局限性 .............................................57

§5.3 展望 .....................................................58

参考文献 .......................................................... 59

在读期间公开发表的论文和承担科研项目及取得成果 .................... 61

致谢 ............................................................ 62

第一章绪论

现代工业生产与自然环境之间的物质交换以惊人的速度发展，自然资源的

过度开发利用已使其难以恢复和再生；急剧增加排向环境的有害、有毒废物、

废气、废水导致生态环境不断恶化；化肥、农药过度的使用造成对其他生物生

态系统严重破坏。人类的活动已经对全球的环境造成了不可逆转的破坏性影响。

而对于水环境，也是同样如此。

水是人类赖以存在和发展的重要资源。世界淡水资源极其有限。我们的地

球虽然有 70.8%的面积为水所覆盖，但其中 97.5%的水是无法饮用的咸水。在余

下的 2.5%的淡水中，有 87%是人类难以利用的两极冰盖、高山冰川和永冻地带

的冰雪。人类真正能够利用的是江河湖泊以及地下水中的一部分，约占地球总

水量的 0.26%。

而在我国，淡水资源的缺乏已经是我们发展必须面临的紧迫问题。由于我

们对保护淡水资源的认识不足，保护措施不力，致使淡水资源浪费严重，特别

是因使用不当而使水资源造成了极大的污染。而城市污水是造成水资源匮乏，

水环境恶化的一个重要原因。城市污水得到有效治理，必须推行污水处理产业

化，这也是政府一直以来的政策导向。如何推进污水处理产业化，如何使产业

化、市场化更好的与我国现阶段水污染控制体制融合是本文所致力于解决的问

题。

目前我国水污染形势仍然十分严峻，污水排放量增长迅速，主要水系水质

恶化趋势明显，工业污染问题突出、事故频发，城镇污水处理设施建设严重滞

后、运行状况不佳，饮用水安全还存在不少问题，水环境恶化趋势一直未得到

有效控制。

§1.1 研究背景

§1.1.1 水资源及污染状况

我国的水资源占世界水资源总量的 8%，但却要维持着占世界 21.5%的人口。

近些年来，随着经济的发展和城市人口的激增，我国水资源的供需矛盾日益尖

锐，全国 660 多个城市，有 400 多个缺水，其中又有 100 多个经常闹水荒。全

国城市日缺水量达 1600 万立方米，影响 4000 多万城市居民的正常生活。在我

国华北、西北的许多地方，近年来河流断流，湖泊水库干涸，地下水位大幅度

下降，愈演愈烈的水荒已经严重制约了当地经济和社会的发展。据专家测算，

污水处理产业化机制研究及政策建议

我国的水资源总量为 28000 亿立方米，其中可利用的水资源为 8000-9500 亿立

方米，目前我国一年的用水总量己经达到 5600 亿立方米。随着经济、社会的发

展和人口的增加，我国对水资源的需求量还将与日俱增，预计到 2030 年，全国

用水总量将达到 8000 亿立方米，接近我国可利用的水资源的极限。有关专家发

出警告，从 2010 年开始，我国就将进入严重缺水期，而到 2030 年，我国所有

可利用的水资源都可能被“吃光用尽”，被人们认为取之不尽用之不竭的水，将

成为中国最短缺的资源。

08 年我国七大水系的 409 个水质监测断面中，Ⅰ～Ⅲ类水质断面比例占

55.0%，比上年提高 5.1 个百分点；劣Ⅴ类水质断面比例占 20.8%，比上年下降

2.8%。七大水系水质总体上虽有部分好转，但一些流域污染仍然严重。

近岸海域 300 多个海水水质监测点中，达到国家一、二类海水水质标准的

监测点占 70.4%，比上年上升了 7.6%；三类海水占 11.3%，下降 0.5%；四类、

劣四类海水占 18.3%，下降 7%。全国海域未达到清洁海域水质标准的海域面积

13.7 万平方公里，比上年减少 0.8 万平方公里，其中，严重污染海域面积为 2.5

万平方公里。渤海严重污染海域面积 0.3 万平方公里。下图是我国七大水系的

水质情况。

图1.1 七大水系水质类别比例

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摘要：

I摘要水是人类赖以存在和发展的重要资源，目前我国淡水资源的匮乏已经成为亟待解决的严重问题。而对城市污水的处理不足问题已经成为学术界和实业界的热点。在政府倡导循环经济背景下，为了使得城市污水得到有效治理，必须推行污水处理产业化。但目前污水处理产业化的运行机制不畅成为关键因素。如何推进污水处理产业化，如何使产业化、市场化更好的与我国现阶段水污染控制体制融合是本文所致力于解决的问题。本文运用政府的效用支付函数对政府监管进行了分析，并运用制度经济学分析认为我国工业污水的治理甚至整个水环境的改善都应当从水环境管理制度入手，利用制度对经济个体的有效规制和激励达到水环境的改善和水资源保护的目标。本文对我国水...

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