利益集团游说对改革拖延与突破的影响研究——基于公共选择理论的分析

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3.0 李江 2024-09-20 4 4 418.21KB 61 页 150积分

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硕士学位论文

摘要

经济转型过程中，一项有益于提高社会生产效率的改革在社会稳定时经常不

能被及时施行，而当经济或政治情况恶化时，由此出现的危机常常能够成为一个

契机，被拖延的改革在此时常常能够得以突破而被施行。本文拟从公共选择和利

益集团的角度构建一个理论框架来解释为什么改革在稳定时被拖延而在危机时

能够得以突破。

改革政策的选择是社会成员通过一定方式进行公共选择的结果，是利益集团

间相互博弈的均衡。最后的均衡政策是利益集团、地方政府、中央决策者在各自

利益目标下的选择。强势的既得利益集团为保证自己的利益，通常会利用自己的

经济及政治资源优势，以游说等方式影响地方政府的政治决策，借此抵制会损害

自己利益的改革，因此有利于整个社会的改革会被拖延。改革被拖延意味着在具

有决策权的中央政府的允许下，既得利益集团和地方政府的利益得到实现，而弱

势利益集团的利益被压制。

旧有的制度因缺乏效率而阻碍经济的发展和社会福利的提高，新的有效制度

改革因被拖延而得不到实施，“制度僵化”的结果是经济恶化、社会矛盾增多、

甚至可能是社会动荡，社会进入一种危机状态。维持政权稳定性是中央决策者所

受到的最基本约束，当出现危机时，他们的行为目标由经济利益最大化转为公共

利益最大化，中央决策者在改革中处于主导地位，为化解危机维持政权的稳定，

他们会利用掌握的政治和法律的决策权强制实施制度改革；地方政府面对中央决

策者的强势措施，自身的行为选择也将发生改变，原本对强势利益集团的政策支

持会逐渐取消；同时，利益集团为获取政策支持开展游说等活动的成本大幅增加，

收益相对减少，原有的“成本——收益”均衡被打破，利益集团进行游说的意愿

发生变化。在几个行为人目标及行为变化的共同作用下，原来无效率的制度均衡

被打破，一个有利于发展社会生产的有效制度均衡被建立起来。

就以上理论逻辑，本文建立一个包含利益集团、地方政府和中央决策者三方

的博弈模型，模型中利益集团游说地方政府致使改革被拖延，而危机冲击下中央

决策者、地方政府和利益集团利益目标和行动策略的转变使得改革得以突破。

这一理论框架被转型中众多阶段或领域的改革所证实，我国的医疗体制改革

就是一个典型的事例。本文将使用这一理论框架及博弈模型对医疗体制改革的进

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程进行分析。我国医疗体制自 1985 年正式改革以来，虽为中央政府减轻了不小

经济负担，但所造成的看病难问题长期以来滋生出越来越多的社会矛盾。旧有的

医疗卫生体制已是痼疾缠身，但必要的深层改革因触及既得利益集团的利益受到

阻碍而被拖延，直到近年，国内经济发展的艰难逐渐显现出来，在外部危机的影

响下国内的危机带来的矛盾日益加深，最终，在中央政府的全力推动下改革得以

突破，全面的改革被推出。

关键词：游说；危机；拖延；改革突破；利益集团；公共选择

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III

ABSTRACT

In our economic transition progress, a kind of reform which is beneficial to

improving productive efficiency has failed to be put in force in time even if there is a

quite steady society; while once the situation of economy and politics has taken a bad

turn, which is considered as a turning point, that delayed reform could always be

carried out. In this essay, the answer to the question why the reform is put off at

steady time but has a breakthrough at critical time will be tried to be given from the

angle of public choice and interest groups theory.

The selection of reform policy is the outcome of the course when community

members carry through public choice, and is an equivalent in the game of interest

groups. The last balanced policy is the option of those interest groups, local

governments and central decision-makers who are considering their own interest goals.

In order to ensure interests, powerful vested-interest groups usually make use of their

privilege in economic and political resources to influence local governments’ political

decision-making by means of lobbying. As a result, those reforms which harm their

interests are rejected, and the reform beneficial to the whole society is delayed. The

reform which is delayed predicates that with permission of the central government

possessing the power of decision-making, interests of vested-interest groups will be

achieved, while interests of small and weak groups will be suppressed.

For lack of efficiency, the former system obstructed economic development and

social welfare advancement. Moreover, because of delay, the reform for a new

efficient system has not yet been put into practice.

The consequences of system rigidity are economic deterioration, increased

societal contradictions and societal turbulence. Keeping the regime stability is the

basic restriction on central decision-makers whose action goal transfers from the

maximum of economic interests to the maximum of public welfare. The central

decision-makers would make use of their decision-making power in the economy and

politics to compel a system reform. Faced with the vigorous measure from central

decision-makers, local governments are likely to change their actions and will

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gradually withdraw their sustenance for powerful interests groups. At the same time,

cost on lobbying of interests groups to obtain policy greatly increases and the income

reduces comparatively。Since the former balance of “cost-income” is broken, the

desire of powerful interests groups to lobby begins to change. With joint effect of

several participants’ transformation in goals and behaviors, the former inefficient

balance is broken. As a result, an efficient system beneficial to societal production is

established.

Based on the theory given above, this essay sets up a game model involving interest groups,

local governments, and central decision-makers. In this model, interest groups lobbying local

governments bring out a delayed reform. Suffering from the crisis, the transformation of interest

groups, local governments, and central decision-makers in their goals and action strategy will

bring about a breakthrough to the reform..

It has been a proven frame of theory by a series of reforms from various stages

and fields. The reform in medical system of China is a typical case. In this essay, the

process of medical system reform will be analyzed by means of this frame of theory

as well as a game model. From the beginning of our medical system reform in 1985,

though it has taken off the heavy financial burdens on the central government,

problems originated from the reform have given rise to an increased number of

societal conflicts. A reform then was required but it has been delayed by reason of

harming the interests of vested-interest groups. In recent years, the hardship in

national economic development has emerged, and domestic crises derived from

societal conflicts have been much more severe under the influence of international

financial crisis. Hence, with the strong motive force from the central government, a

breakthrough in reform is eventually coming.

Keywords：Lobby; crisis; breakthrough; interest group; public choice

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绪论................................................................................................................................1

第一章研究方法与相关理论....................................................................................4

第一节相关研究的文献综述................................................................................ 4

第二节本文的研究思路、方法及创新点............................................................ 7

第三节概念的界定及本文的结构安排................................................................ 9

第四节公共选择理论.......................................................................................... 10

第二章利益集团游说对改革拖延与突破的影响机理......................................... 17

第一节利益集团游说引起的改革被拖延.......................................................... 17

第二节危机的出现.............................................................................................. 22

第三节危机冲击下改革的突破.......................................................................... 28

第三章三方博弈模型的建立..................................................................................33

第一节基本模型.................................................................................................. 33

第二节一个均衡：改革被拖延.......................................................................... 35

第三节改革的突破.............................................................................................. 41

第四章模型的应用：以我国医疗体制改革为例................................................. 43

第一节我国医疗体制改革的历程...................................................................... 43

第二节医疗体制改革中的利益集团.................................................................. 45

第三节危机冲击下医疗体制改革的突破.......................................................... 49

结束语..........................................................................................................................52

参考文献......................................................................................................................53

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绪论

一、问题的提出

我国的经济体制改革已经过去 30 余年，在这一改革开放过程中，我国的经

济、政治及文化各方面都发生了根本性的变化。很多适应经济发展的新制度得以

实施，阻碍经济发展的计划经济体制及其制度安排被逐步替换。我国的经济体制

改革总的看来是成功的。从一个全面的视角看我们改革过去的 30 年，有的学者

将改革看作是在政府主导下的强制性变迁的过程，也有学者将改革看作平滑转型

的过程。但是当我们把视线拉近，看每一个改革政策的实施，我们发现很多改革

既不是由政府精心策划顺利推行，也不是响应需求、及时推出。对于改革的推行

过程，有两种现象是我们经常可以观察到的。

第一，改革经常被拖延。在转型过程中，某些行业或产业运行效率低下，必

要的改革是显而易见的，但对应的改革措施却迟迟不见出台，这种情况在我国乃

至其他转型国家都很常见。因此在各种正式或非正式的场合，经常会有这样的提

问“既然已经知道现行的体制是低效率的，那为什么政府还不采取措施进行改

革”。在众所周知的某一领域需要改革时，改革没有被适时推出，这就是改革被

拖延。更进一步地说，改革的方向可能已经很明确，一项有利于改进经济效率、

有利于改善社会大众福利的改革政策已经被制定，但还是不能及时得到实施。

第二，改革更倾向于在危机时被实行。这里的危机是指经济状况的极度恶化，

或政治上的动荡，或者两者兼有之。回顾我国的改革历程，1978 年前后经济上

的极大困难，催生了农村改革，土地承包责任制在经历几次“产生——被取消”

的反复后终于被全面推广；在经历过 1989 年政治上的不稳定及随后两年经济上

的萧条后，国有企业改革终于超越效果有限的放权让利和承包制，跨出革命性的

一步——实行产权改革；随后非公经济的地位得到确定，财政、金融、外贸等领

域也在这时进行了大刀阔斧的改革。

从前一个现象中可以引出我们的第一个问题，有利于改进效率的改革为什么

被拖延。后一个现象可以引出我们的第二个问题，改革为什么在危机时容易被实

施。这两者之间有没有什么联系？我们对此可以有一个直观的理解，一项有利于

改进效率的改革因为某些原因没有被采纳，可能是由于政府没有全力推动，也可

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能是遭到基层的抵制，这种改革被拖延的结果是，从全局看经济状况逐渐恶化，

人民大众的福利受到损失，甚至引发政治上的动乱，这时危机出现。危机的出现

使改革有了转机，在各种力量的作用下，有效的改革得以实施，进而经济状况得

到改善。

综合以上，本文要研究的问题是危机冲击下的改革突破机理，这一机理所包

含的内容有，有利于改进效率的改革为什么被拖延，拖延如何导致危机的出现，

危机的出现如何使得改革困境得以突破。以上的内容构成我们危机突破机理的理

论框架。

二、研究的背景和意义

我国所实行的渐进式改革极大地提高了劳动生产率，提高了国民经济水平，

在取得“中国奇迹”巨大成就的同时许多遗留及新生问题逐步显现出来。近几年，

资源、环境、社会公平、民生等问题表现得尤为突出。产业升级、工业污染、公

共医疗、行业垄断等众多问题都急需改革，但如我们所见，必要的改革经常一再

被拖延。原有制度框架下缝缝补补的政策调整难以取得实质性效果，实际经验已

经告诉我们，改革经常在矛盾激化引发社会性政治或经济危机的时候容易被推

进。例如，上世纪 80 年代的医疗改革所引发的“看病难看病贵”问题由来已久，

这一体制在 90 年代中期就已显示出其弊端，体制的弊病在政府加强监管、政策

调整等各种方式的治疗下仍然逐渐恶化，直到今年 4 月份才推出新一轮的改革。

我们有理由认为长期拖延的改革在此时得以突破是各利益集团利益冲突协调及

社会经济环境变化共同作用的结果。危机下改革的突破机理的研究对如何适时利

用危机推进改革有重要的现实指导意义。

当前，由美国次贷危机所引发的全球性金融危机已经影响到我国的实体经

济。我国某些经济发达地区已出现大量的企业破产倒闭；今年第一季度 GDP 增长

仅为 6.1%，同比下降了 4.5 个百分点。我们许多行业和产业部门在长期积累的

内部矛盾与外部危机双重打击下难以为继，各种社会矛盾凸现，许多部门需要改

革的呼声日益强烈。近期，许多被长期拖延的改革得到了突破，燃油税改革方案

在 2008 年 12 月份被推出，新的医疗体制改革方案于 2009 年 4 月份被公布，近

段时间，各地相继推进本地区的社会保障制度改革。虽然已经有诸如以上所述的

一些改革被推出，但在我国当前的发展过程中，仍有很多领域需要进一步推进深

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层次的改革，在推动改革的过程中仍然有巨大的阻力和尖锐的利益矛盾冲突，而

且，国内外的危机依然存在，在此环境下研究危机对改革突破的作用机理有重要

的理论及现实意义。

在理论上，对改革拖延与突破的研究是从一个新的视角来认识我国的改革过

程，是对我国经济转型研究的一个有意义的推进。

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第一章研究方法与相关理论

第一节相关研究的文献综述

对于有益的改革为什么会被拖延的解释，国外一些学者从不同的角度进行了

研究，有的学者还巧妙地构建了模型来加以说明，其中比较有代表性的是德雷泽

与格利里（Drazen and Grilli,1993）的“消耗战”模型和维拉斯科（Velasco,A，

1998）的共同财产模型。

德雷泽与格利里（Drazen and Grilli,1993）构建了一个“消耗战”模型来解

释财政改革为什么被拖延。一项财政改革计划可以用低扭曲性税收来代替高扭曲

性税收，但就如何将这些更高的税收负担在经济中的各集团之间进行分配存在不

同意见：每个集团都希望将更高的税收负担加给其它的集团，都希望别的集团会

让步，同意其自己负担更多税收的改革计划。财政改革需要一致的同意，由于利

益集团之间就改革成本负担的问题不能达成一致，进入一种“消耗战”状态，这

时改革被拖延。

维拉斯科（Velasco,A，1998）在将一些政府资产视为共同财产的意义上，构

建了依赖于财富的据为己有策略的共同财产模型来解释消除财政赤字的改革的

拖延问题。一群利益集团如果都采用合作行为，就会增加政府收入，使均等分配

的蛋糕更大；当某一个集团采用占有行为为自己谋取更多利益时，会引起 “触

发策略”的作用，即所有的集团都采用占有行为，这意味着总支出会超过收入，

从而导致政府债务随时间增加，利益集团在损害了共同利益的同时也损害了自身

的利益。当政府债务较低时，占有行为是最优的；而当政府负债较高时，合作行

为是最优的。有益于社会的政策（文中将其设为政府平均分配给各利益集团的转

移支出）具有公共物品的性质，利益集团总偏向于采取占有行为，并且由于“触

发策略”的作用，所有利益集团都会采取占有行为，因此有益的改革被拖延。

还有一些学者从其他角度也对这一问题进行了有意义的探索。

Fernandez and

Rodrik（1991）在对贸易改革的研究中，构建了一个基于多数投票规则的两部门

模型，得出的结论是：由于对自己在未来改革中能够获得的收益不确定，多数投

票者作为一个整体最终选择了反对一个原本有益于多数人的政策变革。

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Cukierman and Tommasi

（1998）认为在位的政策制定者对现实世界状态相对于公

众拥有信息优势，政策制定者通过对公众的选择倾向的判断，宣布将要实行的政

策，使得有益于自己的政策被实施，而有益于大众的政策被拖延。

诺思（2008）在对制度变迁的研究中用制度变迁的时滞和“路径依赖”来解

释改革滞后的原因。制度变迁的时滞是指“潜在利润”的出现与使利润内部化的

制度革新之间存在着时间间隔，诺思将这种时滞分为四部分，认识和组织时滞、

发明时滞、菜单选择时滞和启动时滞。“路径依赖”理论在一定程度上解释了制

度演进过程中无效的制度长期存在的原因。诺思将前人关于技术演变过程中的自

我强化现象引入到制度变迁，指出“人们过去做出的选择决定了他们现在可能做

出选择的范围”，制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向就会在往后的发展

中得到自我增强，因此制度可能沿着正确的路径逐渐优化(路径依赖 1)，也可能

沿着错误的路径，离目标越来越远，弄得不好，还会被“锁定”在某种无效的状

态之下(路径依赖 2)。

Acemoglu（2006）认为制度的均衡是法定政治权利与实际政治权力相互作

用的结果。法定政治权力是由政治制度赋予利益主体享有的权利；实际政治权力

是各主体通过组织成利益集团以政治投资的形式所取得的权利。实际政治权力是

决定经济政策和资源配置的关键。利益集团通过政治投资获取实际政治权力，最

后掌握政治权力的集团能够采取有利于自己的政治及经济制度。在精英集团与平

民集团的博弈中，精英集团由于人数少、收益大，总能通过政治投资掌握政治权

力，实行有利于自己的制度。平民集团由于人数多、收益少通常采取不投资的策

略。最终被实施的制度均衡结果取决于初始法定权利的分配以及政治投资所获得

实际政治权力的共同作用。即使初始的制度是偏向平民集团，精英集团也能够通

过政治投资掌握政治权力，在保持民主政治制度的同时，实施有利于自己的经济

制度，形成所谓“民主被俘获”的状态。制度改革的成果被利益集团掌握的政治

权力所抵消，经济制度在改革过程中表现出一种“粘性”。

Coate and Morris（1999）认为企业在有利于自己的制度状态（记为 B）下相

对于另一个状态 A 下，有一个更高的游说支付意愿，使自己能够持续享受该状态

下补贴政策带来的收益。企业为了能在有利于自己的制度状态下生产，会以一定

的支出游说政治家，获取政治家的政策支持。这一政策有利于企业但是会损害选

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硕士学位论文I摘要经济转型过程中，一项有益于提高社会生产效率的改革在社会稳定时经常不能被及时施行，而当经济或政治情况恶化时，由此出现的危机常常能够成为一个契机，被拖延的改革在此时常常能够得以突破而被施行。本文拟从公共选择和利益集团的角度构建一个理论框架来解释为什么改革在稳定时被拖延而在危机时能够得以突破。改革政策的选择是社会成员通过一定方式进行公共选择的结果，是利益集团间相互博弈的均衡。最后的均衡政策是利益集团、地方政府、中央决策者在各自利益目标下的选择。强势的既得利益集团为保证自己的利益，通常会利用自己的经济及政治资源优势，以游说等方式影响地方政府的政治决策，借此抵制会损害自己利益的改革，因...

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