我国财政社会保障支出问题研究

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3.0 李佳 2024-09-25 4 4 560.92KB 53 页 150积分
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浙江财经学院硕士学位论文
I
摘要
现阶段我国各种社会保障问题在一定程度上都可以反应出财政社会保障支出
上的非合理性，本质上都是由于政府承担社会责任的不均衡性所导致。因此，对
财政社会保障问题的研究实际上涉及政府责任和社会保障的双重主题。如果把政
府责任看做是因，那么社会保障代表政府责任的最终落实，财政社会保障则可以
看做落实的手段；如果从社会保障这一群众诉求出发，将其作为原因，财政社会
保障则是政府责任的被动反馈。但无论以哪种逻辑进行思考，财政社会保障都是
接壤环节。
本文首先从社会保障财政支出的必要性入手，剖析这一问题背后的政府责任，
在肯定社会保障是政府必然责任的前提下，着重分析财政社会保障支出的综合效
应，在国富并不等于民富的认知基础上，解释为什么财政社会保障可以实现从国
富到民富的转变。从而弄清一个核心问题，即社会保障财政投入为什么会出现以
及出现有着哪些必然性。对公共财政、政府责任、社会保障三者关系的厘清；对
财政介入社会保障的动机分析；对财政社会保障的综合效应归纳都是围绕这一核
心问题，也浑然的成为本文的逻辑起点。
其次，通过相关问题时间上的纵向比较，分析我国现阶段财政社会保障支出
规模与支出结构方面的一系列问题，找出国内外差距，梳理地区间、城乡间、结
构间的差别点，从中总结我国这一时期社会保障、财政支出、政府责任的特点，
并对我国财政社会保障支出过程中的各种问题进行系统分析，既客观评价各种问
题出现的必然性因素，也对一些需要改进的不足予以明晰，为接下来有针对性的
政策建议做好铺垫。
第三，强调财政社会保障在未来变动的必然性，各种财政社会保障问题是这
种变动趋势的内因，外因的分析以过去、现在和未来三个时间段所涉及的各方面
问题展开，既对宏观环境有所研究，也对制度本身有所总结。从而明确我国财政
社会保障问题的出现并非一朝一夕，也绝非简单的因果关系使然，它是各种错综
复杂因素共同作用的结果，而弄清这些因素并对其加以区分，明白哪些因素根深
蒂固，哪些因素便于解决，这也是政策分析前绕不开的。
第四，在进行政策建议研究之前，有必要对我国财政社会保障的支出水平与
支出结构变动趋势进行预测，本文更强调财政的主动性，并通过数据估算，得出
公共财政在未来若干年需要做出的努力程度，使努力程度达到量化，实际上是主
张通过循序渐进的财政努力来实现社会保障走向合理化。
最后，在上述研究的基础上，滤除短时期无法克服困难因素，提出相关可行
性政策建议。
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II
关键词：政府责任；财政社会保障；财政努力程度；社会分红
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V
目录
第一章 绪论..................................................................................................................... 1
第一节 问题的提出......................................................................................................1
第二节 相关概念界定..................................................................................................3
第三节 研究的基本思路和方法..................................................................................5
第四节 研究的创新和不足..........................................................................................6
第五节 文献综述..........................................................................................................6
第二章 财政社会保障是政府的必然责任................................................................... 12
第一节 社会保障与政府责任、公共财政的关系密切............................................12
第二节 财政职能的发挥有赖社会保障制度............................................................14
第三节 财政社会保障是连接国富与民富的纽带....................................................16
第三章 我国财政社会保障支出规模与支出结构问题分析....................................... 19
第一节 我国财政社会保障支出规模问题分析........................................................19
第二节 我国财政社会保障支出结构问题分析........................................................26
第四章 我国财政社会保障支出变动趋势的预测分析............................................... 33
第一节 影响我国财政社会保障支出变动的相关因素............................................33
第二节 我国财政社会保障支出的变动趋势预测....................................................38
第五章 完善我国财政社会保障支出的政策建议....................................................... 43
第一节 理念：由“政府分红”向“社会分红”过渡............................................43
第二节 核心：“两个结构”的转变..........................................................................44
第三节 配套：预算与预警制度的建立....................................................................46
参考文献......................................................................................................................... 48
附录................................................................................................................................. 51
致谢................................................................................................................................. 52
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1
第一章 绪论
第一节 问题的提出
罗尔斯的正义理论得到普遍认可后，许多国家的政府逐步将自由、平等、社
会正义当做政府行为的基本价值取向。责任型政府应当遵循以公共利益为核心的
社会正义原则，并运用公权力将其在社会公共生活各领域中加以体现，从而促进
权利与义务、资源与利益在社会成员之间合理分配。马克思认为，保持劳动力再
生产的关键是“有劳动能力的人必须为还不能劳动或已经不能劳动的成员而不断
的进行劳动”c。显然，这种情况单纯靠市场的作用难以实现，所以，为了合理配
置资源和维护劳动力的再生产，政府就需要出面干预收入分配，以维持劳动力的
供给和经济发展的持续性。社会保障制度正是政府承担这一责任时的必然选择。
社会保障制度是经济发展和社会进步的必然产物，它所强调的互助共济、平等关
爱等价值观念，正是政府为了弥补市场缺陷，改变市场重效率轻公平的主要手段。
再者，政府通过财政在分配领域发挥作用比在生产领域进行干涉更容易为人们所
接受，所以，政府社会保障责任的承担与履行也是政府间接调控经济的良好方式。
制度化的社会保障是政府直接作用下的产物，因此，社会保障的改革就是通
过推动政府进行合理的制度转变，而不是采取临时性、应对性的行为来脚痛医脚。
故要弄清各种社会保障问题，了解社会保障各领域、各环节的具体操作，找出改
革的内在动力，并设计未来的社会保障改革方向，都离不开对政府这一关键因素
进行分析。政府的社会保障投入指标是人们了解一国社会保障各种特征的关键所
在，也是评判一国政府在整个社会保障领域承担责任大小的重要指标。作为社会
保障制度存在和发展的物质基础，不管财政是否承担“兜底”责任，通过财政对
社会保障投入都是政府义不容辞的责任。首先，作为公共物品或准公共物品的提
供者、供给方，政府通过财政预算对社会保障投入，可以更好的统筹兼顾，以二
次分配的方式维护社会公平，从而实现整个社会的稳定；其次，财政社会保障支
出是一项基础性政策工具，可以在经济周期内通过收支规模和支出结构的变化影
响总体供给和总体需求，从而实现宏观调控的目标，所以政府的社会保障支出是
一种有效的经济调剂手段；再次，社会保障不仅具有经济功能，更体现了社会效
益。它会产生巨大的外部效应，在改善居民的福利指数，调节收入分配关系，建
立合理的收入分配机制方面效果明显。所以从投资收益的角度讲，财政对社会保
障支出也是合算的。
我国现行的社会保障制度，是经济社会发展和公共选择的必然结果。建国以
c马克思．资本论(第3卷)[M]．北京:人民出版社，1975:990．
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来，我国政府已经在社会保障的建立、运行、调整、改革与完善等方面承担起了
不可替代的责任，在资金的筹集、管理、运营、发放等环节也充分体现出了自身
的优势。可以说，我国的社会保障制度，由于政府的积极推动，已经在减少贫困，
缩小收入差距，缓和社会矛盾等方面取得了长足进步。但社会保障领域必须充分
发挥市场和政府（尤其是财政）的双重作用，因此政府在承担社保责任时，如何
对责任量进行科学界定将直接决定整个社会保障领域的效率高低。由于制度尚未
成熟，我国的社会保障仍存在许多问题，如制度覆盖不全面，大批人群仍游离于
制度之外；群体间、城乡间、地区间待遇差距持续扩大等。这实际上也在一定程
度上反应了政府在承担社会保障责任，尤其是支出责任方面的不均等。本来是倡
导公平的社会保障制度，恰在一定程度上成为制造新的不公的根源。如果政府承
担责任不合理，应发挥作用的地方没有很好发挥，不应介入的地方介入过深，势
必导致社会保障领域乃至整个经济领域效率的损失。
我国政府虽然在社会保障中投入的资金逐年增加，但政府究竟要承担多大的
支出责任，特别是一些强调权利义务对等的保险项目，政府、企业和个人究竟该
如何划分责任比重，中央政府和地方政府又该如何分担投入责任，这一直是困扰
我国政府社会保障改革的重要问题。如果责任承担过度势必造成财政压力，导致
机构臃肿；如果责任承担不足，则起不到保障作用，甚至扩大贫富差距，削弱政
府公信力。因此认清政府在承担社保责任时容易出现的不足和过度问题变的尤为
重要。当然，除了资金投入量上的问题，现阶段我国财政在社会保障支出中还存
在投入结构上的缺陷，在实际操作过程中，由于政府承担社保责任的不均等，不
但扩大了人群间待遇差距，还导致各保障项目发展的不平衡。可以说，财政在社
会保障中的盲目性投入，是我国社会保障发展畸轻畸重的重要原因之一。事实上，
许多社会保障问题反应的正是这种财政行为的失灵，社会保障的改革实质上就是
制度中政府责任和行为的调整过程。如何最大限度的使财政社会保障支出责任合
理化，努力使经济效率和社会公平达到均衡，是下阶段我国社会保障改革面临的
主要问题，所以对其进行系统研究具有重要的理论和实践意义，主要表现在以下
几个方面：
一、有利于明晰政府的财政社会保障支出责任，深化政府责任和政府行为的
研究，并为社会保障的改革提供思路。
二、对政府、企业、个人在社会保障中的权利义务进行梳理，明确它们责任
分工，强调三方在利益、责任上既依存又矛盾的关系。
三、将政府不合理的社会保障支出做为各种社会保障问题出现的根源之一，
有利于深化对我国社会保障困境的理解。
四、对于政府社会保障支出的研究，将涉及到财政问题。而研究财政社会保
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3
障支出与公共财政支出结构的调整有较强关联性，对政府财政改革十分重要。
第二节 相关概念界定
一、财政社会保障支出
就我国而言，社会保障包括社会保险、社会福利、社会救济和社会优抚四大
项。在这四项之中统筹资金直接来自于国家财政是后三项，因为三者都没有自己
独立的收入来源，所需资金基本由政府一般预算收入拨付，它们的支出全部属于
财政社会保障的范畴。对于社会保险，国家通过强制性的措施规定了企业和个人
缴费，同时也包括了部分国家补贴。因此，社会保险事实上包括了三个部分的内
容，其中个人缴费部分划入个人帐户，国家补贴部分包含在社会保障补助支出中，
企业缴费部分是通过上缴的方式予以集中。这就导致了在计量政府社会保险投入
时，是否要将社会保险中企业和个人缴费形成的基金考虑在内。
由于社会保险项目一般会有一定的年度收支结余（尤其是基金式的养老保险
计划），如果将其纳入政府一般预算，那么社会保险当年的基金结余就会自动流入
政府的其他非保险项目支出，这样就无法形成足量的储备资金以应对未来的不确
定性风险，社会保险的保障功能将大大降低。许多将社会保险纳入政府一般预算
的国家，采取为社会保险单独设立账户的方式来解决这一问题，社会保险的收支
虽被纳入国家预算的总框架下，但结余部分不用来弥补政府其他支出项目的赤字。
而我国目前社会保险中五大项目的基金收支还没有纳入财政预算管理，虽然这些
基金都由政府主管部门管理，但它们属于预算外资金范畴，不属于本文关于财政
社会保障支出的概念范畴。一旦社会保险出现入不敷出的局面，政府有责任通过
财政一般预算收入来弥补社会保险的收支差额。如 1991 年6月国务院便发布《国
务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》明确指出：“改变养老保险完全由国
家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人也要缴
纳一定费用。”2011 年7月1日开始实行的《社会保险法》也明确规定：“县级以
上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持”；“基本养老保险基金出现支付
不足时，政府给予补贴”；“享受最低生活保障的人、丧失劳动能力的残疾人、低
收入家庭六十周岁以上的老年人和未成年人等所需个人缴费部分，由政府给予补
贴”等。所以，在社会保险支出中，只有涉及的社会保障补助支出属于财政社会
保障支出的组成部分。
因此，本文涉及的财政社会保障支出，仅指政府财政一般预算收入在社会保
障中的支出。此外，还应强调的是，我国社会保险虽没有纳入政府财政预算管理，
但是根据 2007 年起实行的《政府收支分类科目》解释，社会保险基金收支属于政
府收支的范畴，有一定的财政属性。而国际货币基金组织（IMF）出版的《政府财
摘要：

浙江财经学院硕士学位论文I摘要现阶段我国各种社会保障问题在一定程度上都可以反应出财政社会保障支出上的非合理性，本质上都是由于政府承担社会责任的不均衡性所导致。因此，对财政社会保障问题的研究实际上涉及政府责任和社会保障的双重主题。如果把政府责任看做是因，那么社会保障代表政府责任的最终落实，财政社会保障则可以看做落实的手段；如果从社会保障这一群众诉求出发，将其作为原因，财政社会保障则是政府责任的被动反馈。但无论以哪种逻辑进行思考，财政社会保障都是接壤环节。本文首先从社会保障财政支出的必要性入手，剖析这一问题背后的政府责任，在肯定社会保障是政府必然责任的前提下，着重分析财政社会保障支出的综合效应，在...

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