基于善治视角的地方政府公信力缺失与重构研究

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3.0 李佳 2024-09-25 4 4 473.73KB 56 页 150积分
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浙江财经学院硕士学位论文
I
摘要
近二十年来，治理和善治理论在全球范围兴起并流行起来，逐渐成为一种新
的政治分析框架。治理是善治的理论基础，善治是治理的目标导向，二者强调社
会治理的多元主体性，主张政府和公民良性互动以实现社会公共利益最大化。治
理和善治理念的出现为我国行政体制改革提供了方向性的引导。地方政府作为善
治和地方治理的重要主体，是地方事务的最直接管理者，与公众关系最为紧密、
最为直接，居于“元治理”角色，起着领导和模范的作用。该角色的实现要求必
须具备令人信服的权威，即应具备较高的政府公信力。然而现实中，由于我国处
于社会转型期、行政职能转变相对滞后，传统文化的滞留影响和网络时代公民意
识觉醒等原因，导致地方政府公信力呈现下降甚至缺失，这不利于地方政府元治
理角色的承担和多元共管局面的实现，难以支撑我国政治社会经济的快速发展。
因此，在善治视角下研究地方政府公信力的缺失与重构比较具有理论意义和现实
价值。
本文选取善治与地方政府公信力的关系为研究基点，将善治和地方政府公信
力的概念作为文章核心概念，首先厘定了二者相互影响、相互促进的关系，通过
社会调查和指标分析明确了了我国地方政府公信力存在的问题和缺失现状，其次
通过机制重构和路径选择两个角度力图在善治的视角下重构地方政府的公信力，
为最终走向善治提供铺垫。在本文的研究思路中，本着以重构地方政府公信力为
落脚点，整个的关系厘定、调查分析、机制重构和路径选择都服务于地方政府公
信力的重构和走向善治的努力。
以地方政府公信力和善治关系的厘定为切入点，在分析在善治视角下地方政
府公信力价值的基础上，深刻剖析地方政府公信力提升和善治的目标、实现途径
和价值追求方面的耦合点，充分联系善治的六大要素与地方政府公信力的关系，
明确二者的相互促进、相得益彰的关系。为使文章更具有生动性和说服力，通过
发放抽样调查问卷的方式去获知社会公众对地方政府公信力的评价，结合政府公
信力来源三要素评析地方政府公信力水平，阐释地方政府公信力缺失现状。然后
通过地方政府公信力缺失的先赋和自致两方面探析原因，具体从地方政府自身、
社会时代和历史人文三个角度去探析地方政府公信力缺失的根源，使原因分析较
为全面、深入。
本文从行为层面和技术层面分析地方政府公信力的重构，主要从促进和约束
两个角度、四个具体机制去重构地方政府公信力，即政务公开机制、绩效考评机
制、诚信监督机制和责任追究机制。具体通过建立政府新闻发言人制度、绩效评
估体系、激励约束机制以及政府网络公开和公民参与促进地方政府诚信行政、科
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II
学行政、规范行政；通过建立信用评价机制、内外部共同监督机制、健全法律责
任追究及相关配套制度建设形成对地方政府及其工作人员的制约。两个层面也构
成先有形成、促进机制再有监督、惩处机制的逻辑严密的构建体系，通过促进和
制约正反两个角度重构地方政府公信力机制。最后，综合以上分析探寻地方政府
公信力重构的路径选择。紧紧围绕善治的理论框架和诉求，结合政府自身建设和
公民社会发展共同努力，为走向善治的目标作铺垫。结合善治理念革新行政理念，
使之具有民主法治、有限责任、诚信道德、责任透明等先进理念，并指导强化地
方政府自身建设。结合网络时代背景，将网络参政、公民社会与善治和地方政府
公信力相互渗透，为提高地方政府公信力和走向善治提供技术支撑。这一部分将
理论与实践层面相结合，力求所提出的具体举措既具有实践的可行性，又不失理
论深度，并使之为善治和地方政府公信力提高这一主旨服务，形成一个相互联系、
协调运作、共同促进的良性运行体系。
关键词：善治；地方政府公信力；重构机制；路径选择
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V
目录
第一章 绪 论 ………………………………………………………………………1
第一节 选题缘起及背景………………………………………………………1
第二节 核心概念和理论预设…………………………………………………2
第三节 国内外研究现状评述…………………………………………………5
第四节 创新之处与框架结构…………………………………………………9
第二章 地方政府公信力与“善治”的关系研究…………………………………13
第一节 新时期政府公信力价值分析 ………………………………………13
第二节 地方政府公信力与“善治”的关系厘定 …………………………15
第三章 地方政府公信力缺失现状与原因探析……………………………………21
第一节 地方政府公信力现状评析……………………………………………21
第二节 地方政府公信力缺失的根源分析……………………………………26
第四章 善治视角下地方政府公信力重构的机制构建……………………………31
第一节 完善政务公开机制……………………………………………………31
第二节 改革绩效考评机制……………………………………………………33
第三节 建立诚信监督机制……………………………………………………34
第四节 规范责任追究机制……………………………………………………37
第五章 善治视角下地方政府公信力重构的路径选择……………………………40
第一节 革新理念：树立“善治”的政府行政观念…………………………40
第二节 强化自身：建设诚信务实高效政府…………………………………43
第三节 技术支撑：培育网络时代背景下的公民社会………………………45
结 束 语 ……………………………………………………………………………50
参考文献 ……………………………………………………………………………51
附录 …………………………………………………………………………………54
致谢 …………………………………………………………………………………55
浙江财经学院硕士学位论文
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第一章 绪论
第一节 选题缘起及背景
20 世纪 70 年代，西方石油危机引发经济停滞，导致了西方各国高额的财政危
机，福利国家不堪重负，相继引发了财政赤字、绩效赤字直至信任赤字，政府公
信力问题开始受到广泛关注。到了 20 世纪 90 年代中期，西方政府与公民关系日
趋紧张，公民政治参与的热情大大下降，政府公信力呈现出大幅下降的趋势。如
“1964 年民调显示 3/4 的美国公众信任美国联邦政府，而 1995 年同样民调显示只
有 1/4 的美国公民信任美国联邦政府。”①事实上，不只是美国，其他如英国、意
大利、加拿大、挪威、西班牙、瑞典、比利时等都存在政府公信力下降的情况。②
这都引起了西方学界和政界的高度关注，比如克林顿政府重塑政府的目标之一就
是要解决信任危机。我国自改革开放以来，经济社会体制改革不断深入，尤其是
进入新世纪，公众对政府的期望不断增加，而一些地方政府信用意识相对滞后，
引发一系列的突发事件使地方政府公信力受到严峻的挑战。特别是 2003 年“非典”
事件过后，不少学者从不同角度对政府公信力进行研究探讨，从早期的“非典”
瞒报、华南虎事件到近期的钓鱼执法事件、铁道部动车事故处理等都暴露了地方
政府公信力弱化甚至缺失的的现实。
治理（Governance）和善治（Good governance）理论是近二十年流行西方的政
治分析框架。治理理论的兴起既有浓重的社会历史背景又有深刻的学术理论渊源。
一方面经济全球化和社会民主化开始成为世界潮流和趋势，公民社会不断的向前
发展；另一方面在社会资源的配置管理中有学者发现，政府和市场一样，也存在
着失败，政府的权威单一的管理与公民社会的兴起以及公民参政热情的日益提升
相冲突，鉴于此学者提出了治理和善治的概念。治理主张打破政府单一的权力中
心，依托强大的公民社会，实现政府、市场和第三部门的参与合作，实现多中心
的共同治理。治理是善治的理论基础，善治是治理的目标导向，主张政府和公民
良性互动以实现社会公共利益最大化。而目前我国处于社会急速转型时期，社会
结构向“小政府、大社会”转变，地方政府的行政理念和改革在探索中前进，面
临的压力比较大。由于官本位思想严重、政治体制改革相对滞后、公民社会的不
健全，我国地方政府的治理改革还在不断的探索中，“善治”的目标依然任重道远。
善治理论的深刻意蕴在于国家权力向社会的回归，政府在善治体系的重要主
体之一。地方政府的角色要重新定位，虽然不是治理的唯一主体但作为掌舵者的
①JosephS Nye, Philip D Zelikow, and David C King why people Don ’t Trust Government [M]Poston:Harvard
University Press,1997:584.
②Hans-Dieter Klingemann and Dieter Fuchs,eds.Citizens and the State[M].NewYork:Oxford University
Press,1995:275.
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政府仍然处于非常重要的地位，起着领导和模范的作用，该角色的实现要求政府
必须具备令人信服的权威，即应具备较高的政府公信力。地方政府只有具备较高
公信力才能更好的影响和规范其他主体，才能推动治理主体间的相互信任和相互
协作，“多元共管”的局面才能实现，善治目标也才能得以实现，所以善治和地方
政府公信力是相互促进和相得益彰的关系。
在善治的理论视角下，地方政府必须具备高公信力才能更好地引领和影响其
他治理主体，实现相互信任和协作，推动善治目标的实现。但是现实社会中我国
地方政府公信力呈现下降甚至缺失的现状，各种失信于民、滥用职权、虚报数字、
信息隐瞒的情况比较常见，严重地影响着政府公信力的提高，不利于善治理念下
政府“元治理”角色的体现，有碍于善治目标的实现。
第二节 核心概念和理论预设
一、核心概念
(一)治理和善治
治理和善治理论是 20 世纪 90 年代以来西方比较流行的政治行政理论。对于
该理论，不同专家从不同的角度使用不同的研究方法进行了规范研究。作为治理
理论创始人之一的詹姆斯.罗泽瑙（J.N.Rosenau）（1995）在其《没有政府的治理》
中把治理界定为一系列活动领域的管理机制，“虽未得到正式授权，却能有效发挥
作用”，并详细列述了关于治理的六种不同定义。①最权威最具代表性的定义是全
球治理委员会于 1995 年在《我们的全球伙伴关系》报告中所下的定义：治理是各
种公共或私人的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的
或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。②我国学者俞可平教授给治
理下的定义比较具有借鉴性：它是指在一个既定范围内运用权威维持秩序，满足
公众的需要。治理的目的是在不同的制度关系中运用不同的权力去引导、控制和
规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。
善治则是良好的治理，是治理的优化状态。善治就是使公共利益最大化的社
会管理过程。其本质就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家
与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。③善治意味着国家与社会不仅是
要合作，而且是良性的互动的合作，公民自愿、主动、积极、有效地参与公共治
理。根据俞可平的概括，善治包含以下六个要素：1.合法性，是指社会秩序和权
威被自觉认可和服从的性质和状态，合法性越大，善治程度越高；2.透明性，是
①罗西瑙.没有政府统治的社会[M].伦敦：剑桥大学出版社，1995：5；21 世纪的治理[J].全球治理杂志，1995
年创刊号．
②我们的全球伙伴[M].伦敦：牛津大学出版社，1995：2．
③俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：5．
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指政治和行政信息公开，透明度越高，善治程度越高；3.责任性，是指人们应当
对其自己的行为负责，公众尤其是公职人员的责任性越大，善治程度越高；4.法
治，是指法律是公共管理的最高准则，任何官员和公民都必须依法办事，法律面
前人人平等。没有健全的法制就没有对法律的尊重，没有建立在法律上的社会秩
序，就没有善治；5.回应性，是指公职人员必须对公民要求做出及时和负责的反
应，回应性越大，善治程度越高；6.有效，是指要有管理效率，效率越高，善治
程度也就越高。
(二)地方政府公信力
政府公信力目前还没有一个统一的定义，西方学者从启蒙时期的卢梭到近期
的美国学者普特南和福山都对其进行了阐释。近年来我国学者从我国实际出发给
政府公信力下了些许定义。唐铁汉（2005）等人侧重于政府与公众互动，认为政
府公信力是政府的影响力和号召力，既是政府行政能力的客观体现又是人民群众
对政府的评价，并可用公式表示为：政府公信力=政府行政能力×公众满意度。
①龚
培兴(2003)等人认为政府公信力是指政府依据自身的信用所获得的社会公众的信
任度。②高卫星（2005）认为政府公信力是政府在其公共行政活动中依据自身的道
德状况所表现出来的与社会公众建立自愿的稳定的并能在紧急状态下外化为物质
力量的信任关系的能力。③张旭霞（2006）认为公信力是“政府的信用能力，它反
映了公众在何种程度上对政府行为持信任态度”。④
本文采用国家行政学院薄贵利教授的定义，即政府公信力是政府通过自己行
为得到社会公众信任和认可的能力，它反映了人民群众对政府的信任度和满意度。
⑤地方政府公信力与政府公信力内涵上相通，外延上指得各级别地方政府及其公务
人员，我国地方政府包括省、直辖市、自治区政府，自治州和设区的市人民政府，
县、自治县、旗、不设区的市、市辖区的人人民政府和乡、镇、民族乡、镇人民
政府。地方政府作为沟通中央政府与民众的桥梁，作为地方事务的最直接管理者，
它与民众发生关系最为紧密、最为直接，是地方治理成功和善治目标实现的关键
主体。从纵向看，我国各级政府间的公信力水平是不同的，公众对中央政府的信
任度最高，对地方政府却表示一定的失望，越到基层政府公信力越低；从地域看，
东部经济发达地区政府公信力普遍高于中西部经济欠发达地区。⑥相对于中央政
府，地方政府与公众之间关系更为密切，作用影响也更强，其公信力出现的问题
也更多，状况也更加复杂，更值得深思和研究。
①唐铁汉.提高政府公信力 建设信用政府[J].中国行政管理，2005（03）：8-10．
②龚培兴，陈洪生.政府公信力：理念、行为与效率的视角[J].中共中央党校学报，2003（8）：43．
③高卫星.试论地方政府公信力的流失与重塑[J].中国行政管理，2005（7）：61．
④张旭霞.试论政府公信力的提升路径[J].南京社会科学，2006（7）：62．
⑤薄贵利.论提高政府的公信力和执行力[J].武汉科技大学学报（社会科学版），2010（5）：20-23．
⑥汝信，陆学艺，李培林.2005 年：中国社会形势分析与预测[J].社会科学文献出版社，2003：235．
摘要：

浙江财经学院硕士学位论文I摘要近二十年来，治理和善治理论在全球范围兴起并流行起来，逐渐成为一种新的政治分析框架。治理是善治的理论基础，善治是治理的目标导向，二者强调社会治理的多元主体性，主张政府和公民良性互动以实现社会公共利益最大化。治理和善治理念的出现为我国行政体制改革提供了方向性的引导。地方政府作为善治和地方治理的重要主体，是地方事务的最直接管理者，与公众关系最为紧密、最为直接，居于“元治理”角色，起着领导和模范的作用。该角色的实现要求必须具备令人信服的权威，即应具备较高的政府公信力。然而现实中，由于我国处于社会转型期、行政职能转变相对滞后，传统文化的滞留影响和网络时代公民意识觉醒等原因，...

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