中国电信管制机构的模式和运行制度研究

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3.0 李江 2024-11-06 17 4 486.62KB 70 页 15积分

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浙江财经学院硕士学位论文

摘要

改革开放以来，中国的电信产业实现了跨越式发展，信息化建设取得了长足

的进步，这为推动国民经济快速增长发挥了重要作用。电信产业是中国最早实行

政府管制体制改革的基础设施产业之一，尤其是 20 世纪 90 年代以来，对电信产

业的政府管制改革取得了一定的成效，但与发达国家相比还有不小的差距，其中

一个突出的问题电信管制机构改革相对滞后。

电信管制机构改革直接影响管制效率，进一步影响整个电信产业的改革与发

展，而且其本身就是建立与国际接轨的电信管制体制的中心环节。2008 年初，中

国进行新一轮的国务院机构改革，按照精简、统一、效能原则和决策权、执行权、

监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一

步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，以

完善行政运行机制。对于中国的电信管理机构体系，在实行大部制的基本思路指

导下，必然也需要作相应的改革，探索更加科学合理的电信管制机构模式及其运

行制度。

本论文在大部制改革的背景下，系统探讨了电信管制机构的设置原则与基本

模式、管制目标与职能配置，以及管制机构有效运行的基本制度，并对中国电信

管制机构的动态性改革路径作了前瞻性研究。

除导言外，本论文分为五章：

第一章为文献综述，对电信管制理论的发展、电信管制的必要性和有效性，

以及电信管制机构理论和国内外研究几个方面的内容进行简要回顾和梳理总结。

第二章为电信管制机构的设置原则和基本模式分析。讨论了电信管制机构独

立性、可问责性、合法性、效率性、专业性、透明公正性等六大设置原则，并评

价了发达国家电信管制机构的三种模式，在此基础上重点探讨中国电信管制机构

的基本模式。

第三章为中国电信管制机构目标和职能配置的研究。首先对如何确定电信管

制机构的基本目标与实现多重目标之间的平衡进行分析，然后重点探讨中国电信

管制机构如何进行职能的横向与纵向配置问题。

第四章为中国电信管制机构有效运行的基本制度的设计。主要围绕如何优化

内部治理结构、健全信息公开与公众参与制度、运用绩效评估制度、建立问责机

制这四个方面进行展开论证。

第五章为基于中国电信管制机构发展历程，借鉴国际经验，对中国电信管制

机构动态性提出一些改革建议：一是在大部制框架下建立相对独立的电信管制机

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构，更好地实现政监分离；二是探索与产业融合相适应的统一通信管制机构的发

展路径。

本文试图在以下几个方面有所创新：

1．构建了中国电信管制机构的理论模式。在比较分析发达国家电信管制机构

实践和发展趋势的基础上，构建符合中国国情的电信管制机构理论模式：在工业

和信息化部下设立电信产业主管部门，侧重于电信管制政策制定；同时组建直属

于国务院管辖的相对独立电信管制机构，负责执行政策、处理电信管制具体事宜，

从而实现政监分离。

2．对中国如何适应三网融合要求的电信管制机构的改革路径进行前瞻性研

究。近期主要在现有的体制下，把融合业务的管制权暂交独立第三方机构行使，

工业和信息化部和广电总局只负责非融合业务的管制；中期改革的重点是设置相

对融合的管制机构模式，实现广电、电信等纵向分业管制向内容和网络的横向分

层管制改革，形成一个融合环境下网络技术和业务内容管制相分离的模块化设计，

进一步完善协调机制，依法统筹发展；长远的发展目标是构建完全融合型的电信

管制机构体系，通过立法的形式组建由国务院直接领导的集电信网、互联网以及

广播电视网的管制职能于一体的“国家通信管制委员会”。

3．探讨了中国电信管制机构职能的横向和纵向配置问题。提出电信管制机构

和反垄断机构横向职能配置要与中国电信产业发展阶段、市场竞争程度演变、电

信管制体制改革和反垄断执法体制建设相适应，在统一的反垄断执法机构真正建

立之前，由电信管制机构处理其行业领域的竞争问题，条件成熟后再进一步划分

电信管制机构和反垄断法执法机构的各自管制职能，建立分工协调机制；纵向职

能配置上综合电信产业的特征和中国国情等因素，应该继续坚持和强化中央垂直

管理的模式。

4．提出中国电信管制机构绩效评估的基本制度框架。主要包括三个方面：一

是建立内设绩效评估管理部门和外部中介评估机构相结合的评估主体；二是从效

益和投入两方面初步构建了绩效评估的指标体系；三是对绩效评估方法的选用、

评估反馈机制等内容和程序提出一些建议。

关键词：管制机构；电信；模式；运行制度

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III

ABSTRACT

China's telecommunications industry has made great achievements, and plays a

leading role in national economic development since reform and opening up. The

reform of telecommunication regulatory agencies has directly influenced the regulatory

efficiency in telecommunication industry and has important impact on the reform and

development of telecommunication industry. The guiding principles set out at the 17th

CPC National Congress, “the new requirements on the Cabinet ministers, set by the

current social and economic development: capacities in strategic thinking and

policy-making, administration and overall coordination, China will promote large

government departments system in new governmental organization reform process”,

China will promote large government departments system in new governmental

organization reform process, this asks for us to discuss the reform problem of regulatory

agencies in telecommunication industry.

This dissertation studies on main models of telecommunication regulatory agencies

in some developed countries, analyzes the trends of the reform on telecommunication

regulatory agencies. And it discusses how to establish and operate the regulatory

agencies in China’s telecommunication industry basedon the reform of large

government departments system by learning from these developed countries’ experience

and enlightenment. Finally, this article will give the prospects about the development

trend of regulatory agency in China’s telecommunications industry.

There are five chapters in this dissertation in addition to introduction. The major

content of each part is as follows:

Chapter 1 is the summarizing statement of the national and oversea literatures. It

includes brief retrospect and comments on the regulation theories, as well as the

research on the effectiveness of the regulatory agencies.

Chapter 2 analyzes the principles of establishment and main models of

telecommunication regulatory agencies. Based on discussing three models of

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independent regulatory agencies in some developed countries, and set up the basic

model choices of regulatory agencies in China.

Chapter 3 analyzes the basic objectives and functions of telecommunication

regulatory agencies. It discusses how to balance between multiple objectives and adjust

the functions of the horizontal and vertical configuration mode.

Chapter 4 analyzes the design of operational mechanisms in order to improve the

effectiveness of the regulation, which based on independence, transparency,

accountability, and efficiency of the principles of establishment. It chiefly discusses

how to optimize the telecommunications regulatory agency within the management

structure, sound the public participation & consultation processes, and adapt the

performance evaluation system, and construct the accountability mechanisms.

Chapter 5 puts forward some political recommendations to reconstruct the China's

telecommunications regulatory agencies. First, we should establish the relatively

independent regulatory agencies under large government departments system. Second,

we should set up the integrative regulatory agencies in line with three networks

convergence.

There are several probable innovations in this dissertation:

1. This article will discuss how to select the model and its characteristic of efficient

telecommunications regulatory agency under the large government departments system.

2. This article will give the prospects about the development trend of regulatory

agency in China’s telecommunications industry on the requirement of three networks

convergence.

3. This article will also discuss how to adjust the functions of the horizontal and

vertical configuration mode of the telecommunications regulatory agency.

4. This article will analyze the design of performance evaluation system for the

efficient telecommunications regulatory agency in the future.

Keywords: Regulatory agency; Telecommunication; Models; Operational Mechanisms

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导言

...............................................................................................................................1

第一章文献综述.............................................................................................................5

第一节电信产业管制理论.....................................................................................5

第二节电信管制机构理论...................................................................................10

第二章电信管制机构的设置原则和基本模式...........................................................14

第一节电信管制机构的设置原则.......................................................................14

第二节电信管制机构的主要设置模式...............................................................17

第三节中国电信管制机构的模式选择及其特征...............................................21

第三章中国电信管制机构的目标与职能配置...........................................................23

第一节电信管制机构的目标和职权...................................................................23

第二节中国电信管制机构的职能横向配置.......................................................25

第三节中国电信管制机构的职能纵向配置.......................................................29

第四章中国电信管制机构有效运行的制度设计.......................................................31

第一节完善内部治理结构制度...........................................................................31

第二节健全信息公开与公众参与制度...............................................................36

第三节运用绩效评估机制...................................................................................39

第四节建立问责机制...........................................................................................45

第五章中国电信管制机构的动态性...........................................................................47

第一节中国电信管制发展历程...........................................................................47

第二节大部制改革过渡时期电信管制机构的再造...........................................50

第三节产业融合相适应的电信管制机构动态性调整.......................................53

参考文献.........................................................................................................................60

附录

.............................................................................................................................63

致谢

.............................................................................................................................66

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导言

一、研究背景

电信产业具有基础性、先导性、战略性的产业特点，对经济增长、经济结构

调整、信息化带动工业化发展以及改善人民生活质量都具有显著影响；同时，电

信网络也关系到国家主权和政治、经济、国防及信息安全，具有新兴战略性产业

的特殊重要地位。

党的十六届六中全会提出的构建社会主义和谐社会的新目标，对电信发展提

出了更高的要求。“十一五”中国电信产业面临的总体形势是机遇与挑战并存，

机遇大于挑战。数字电视、新一代移动通信产业化进程不断加快，市场应用日趋

成熟，全球信息通信业进入一个全新的发展时期；构建和谐社会、建设创新型国

家、走新型工业化道路等重大战略的实施，为中国电信产业提供了更加广阔的国

际和国内市场；信息技术广泛应用、高度渗透、不断创新，在推动经济社会发展

中发挥着越来越重要的作用，信息服务业正成为产业发展新的增长引擎。同时，

信息通信业作为衡量国家综合竞争力的重要标志，已成为各国争夺发展主动权的

战略制高点，该领域的国际竞争必将更加激烈，形势也日趋复杂。

电信产业是中国最早实行政府管制体制改革的基础设施产业之一，进入 20 世

纪90 年代以后，对电信产业的政府管制进行了初步的改革，如实施政企分离、放

松进入管制、培育市场竞争力量、推行股份制改革等措施，但随着电信改革的进

一步深入，电信市场的一些深层次矛盾开始凸显，如何通过建立公正透明高效的

电信管制机构，制定并贯彻好高效的电信管制政策，重树和强化管制权威，显得

至关重要。

近年来，中国电信产业的管制与竞争问题已成为政府和学术界研究的热点。

在这股研究热潮中，人们更多地将目光放在放松管制和电信市场 SCP 模型的分析

研究上，却对于电信管制机构本身的研究相对较少，实现有效竞争的重要前提就

是要建立一个透明的、可预见的管制环境和独立的电信管制机构。从中国电信产

业管制改革的实际进程来看，整体上侧重于打破垄断引入竞争、政企分开，电信

产业组织形态发生了显著的变化，但管制体系的建设却并没有得到应有的重视，

只有加强对管制机构的设计研究，才有可能进一步保持和发展电信产业改革的积

极成果，确保电信产业的有效竞争和持续发展。

二、研究目的和意义

改革开放以来，中国电信产业取得了举世瞩目的成就，在国民经济发展以及体

制改革过程起到了带头作用，尤其是近几年来一直保持国民经济增长速度 2～3倍

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的增长率，处于高速发展阶段，众多学者认为，驱动中国电信产业这架马车快速

前进的两个轮子，一是技术进步，一是制度创新。电信产业发展的实践也恰恰证

明经济体制改革、产业组织变迁、政府政策调整，己经成为中国解放生产力、推

动经济发展的根本动力。

中国“十一五”计划和 2010 年发展规划中，为信息产业设计出在本世纪前十

年翻两番的奋斗目标，作为信息产业重要组成部分的电信产业，无疑将在其中发

挥更为积极的作用。对于目前中国电信产业内外部环境发展和改革的形势来看，

正如著名管制经济学者张昕竹先生所言，“管制体制改革无疑是整个管制改革中最

难的一部分，它涉及到公共权力的重新配置，这必然关系到现有利益格局的进一

步调整，但中国的管制改革己经到了实质性的攻坚阶段，建立一个新的符合国内

外要求的管制体系势在必行。”按照原信息产业部对于电信管制体制的定义，其核

心就是电信管制机构设置和职责权限划分。

1998 年，中国信息产业部的成立标志着中国市场条件下相对独立的（仅形式

上独立于企业）的管制机构己经初步建立，但与发达国家相比较，其独立性、有

效性等方面都还值得进一步探索。由于中国电信产业的发展历程与世界电信产业

发展的总体趋势是一致的，但在时间段上有相对后延，在构建中国电信产业高效

的管制机构时可借鉴这些改革现行国家的较为成熟的模式，结合本国实际，充分

汲取有助于推进中国电信产业发展的成功经验。

本论文致力于中国管制机构的研究，是现代管制经济学的理论在中国电信市场

环境下的研究运用，借鉴国外电信管制机构改革的经验和教训，考虑中国国情和

电信产业发展现状，重点对电信管制机构设置原则、基本模式、管制目标、职能

配置和运行制度设计等几方面内容的进行研究分析，在中国持续推进市场经济体

制建设的社会转型期，设计符合市场经济规律的制度体系来引导政府职能的转换。

并顺应全球电信产业及其机构改革的发展趋势，进一步探讨中国电信管制机构的

动态性调整。这不仅对中国电信管制机构本身的构建具有新的理论见解和实践指

导意义，同时也对其他产业的管制机构体系设计提供一些重要的参考建议。

三、研究思路和研究方法

本论文以政府管制理论为指导，借鉴发达国家政府对电信产业的管制经验，

提出中国电信产业政府管制机构理论模式以及现实的应用性，并详细分析了电信

管制的权力和职能的配置以及促进管制机构有效运行的制度设计。论文基本的逻

辑顺序是从理论到实践，结合理论和现有经验，提出对实际问题的解决方案。本

论文的研究过程采用了理论与实际相结合，文献分析，对比研究，归纳演绎，并

综合了产业经济学、公共行政学等多学科的研究成果和研究方法。

论文分为五部分，共有五章十三节。

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浙江财经学院硕士学位论文I摘要改革开放以来，中国的电信产业实现了跨越式发展，信息化建设取得了长足的进步，这为推动国民经济快速增长发挥了重要作用。电信产业是中国最早实行政府管制体制改革的基础设施产业之一，尤其是20世纪90年代以来，对电信产业的政府管制改革取得了一定的成效，但与发达国家相比还有不小的差距，其中一个突出的问题电信管制机构改革相对滞后。电信管制机构改革直接影响管制效率，进一步影响整个电信产业的改革与发展，而且其本身就是建立与国际接轨的电信管制体制的中心环节。2008年初，中国进行新一轮的国务院机构改革，按照精简、统一、效能原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围...

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