基于公共政策的我国农村征地补偿制问题分析

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3.0 陈辉 2024-11-19 6 4 864.14KB 63 页 15积分
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第一章 绪论
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第一章 绪论
§1.1 问题的提出
§1.1.1 研究的背景和意义
城市化是人类社会生产力发展到一定阶段的产物，是社会经济发展的历史必
然，近年来，随着城市化作为我国政府解决“农村、农业、农民”三农问题的重
要途径，从 1978 年启动至今，已处于高速发展的阶段。据统计，我国的城市化率
截止到 2006 年底已提高到 43.9%，年均增长 0.89 个百分点（图一）。
图一 我国城市化增长率图（依历年统计年鉴整理）[1]
城市化既改变了我国土地传统的生产方式，也衍生出一个新的社会群体——
失地农民。所谓失地农民，是指在我国城市化背景下因承包的土地被政府征用而
丧失土地的农民，是伴随着城市化和工业化进程而出现的特殊群体。据统计，目
前，全国被征地农民的数量总数估计在 4000 万人左右，每年还要新增 200 多万人。
这些失去土地和即将关去土地的农民，目前就业及生活状况如何己成为政府和有
关部门关注的重点。如何既能促进政府征地工作顺利开展，继续加快城市化进程，
又能促使被征地农民的利益得到保障，成为政府当前的工作重心。
失地农民群体具有以下三大特点：
（1）生活的流动性。一旦脱离土地的束缚，失地农民的未来生活空间将会有极大
的不确定性，他们会在不同的城市或地域间流动，以找到更适合他们生存和发展
的地方.
（2）人员结构的复杂性。失地农民里面可能既有未成年人，也有丧失劳动能力的
老年人和残疾人，有男性，也有女性。
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（3）就业的阶段性。面对困难的就业形势，失地农民很难马上找到就业岗位，会
很长时间找不到工作，也可能工作一段时间后重新失业。
征地补偿问题已成为社会矛盾和关注的一大焦点，由此引发的失地农民与部
分地方政府间的矛盾已成为影响我国社会稳定，建设和谐社会的一个重要问题，
如何正确处理具有深远的战略意义。
2003 年8月至 2004 年6月，中国社会科学院农村发展研究所国家社科基金课
题组和国家软科学重大项目课题组，课题组从中央某媒体的 1325 封和课题组收到
的109 封共计 1434 封有关农村土地的上访信中，随机抽取 837 封，占总数的 58％，
并进行了具体的定量分析，得出以下结论：目前有关农村土地问题争议，主要有
征地和占地两大类型。非法、强行征用土地 277 封，占 33.1％；土地补偿款过低
或被侵吞 192 封，22.9％；征用地后不给安置 34 封，占 4.1％；强占或私分集体预
留地 185 封，占 22.1％；私分或私售土地 73 封，占 8.7％；强行改变土地用途 40
封，占 4.8％；强行收回承包地 36 封，占 4.3％。可见，属于征地方面的纠纷是目
前农民反映的主要问题，占总数的 60.1％[2]。
为什么农民土地被征用后会产生上述现象和矛盾？我们需要从政策制度根源
上寻找答案。事实上，我国政府对征地补偿的制度和政策自改革开放以来一直在
进行改善，但是在实际操作中，仍存在众多问题，基本可概括如下：
第一，存在部分地方政府低征高卖，直接出面操作土地买卖的寻租现象。部
分地方政府运用国家征地权的强制手段低价将土地从居民或农民手中征过来，如
果再以市场价格出让给开发商，则这中间巨大的差价就落在了地方政府手中，而
地方政府如果低价征得土地却以低于市场价格甚至无偿出让给开发商，那么中间
巨大的差价就落到了开发商手中，在这种情况下，不管政府用何种价格进行出让，
最终的结果都是被征地者只能得到很少的补偿。（图二）
图二 征地主体间关系图
第二，征地补偿费分配混乱，层层提留、占而不补、截留征地补偿款，拖延
支付补偿现象十分严重，通常出现地方政府多得，国家少得，农民几乎不得的状
况。有的县村更没有建立规范的村务公开、财务公开制度，缺乏监督管理，使用
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征地款时更欠透明，容易滋生腐败现象。
第三，征地难度日益增大随着政策法规对农民权益保护的加强、农民对土地
价值的认识和自身维权意识的提高，政府已经不能采用行政命令的工作模式对征
地进行简单的操作。土地因其有可循环生产性，成为农民养老的依靠，农民拥有
一份土地，其家庭及其老年人口就有了基本生存保障，不解决好农民安置和长远
利益保障等问题，农民是不会同意土地被征用的。
第四，目前大量的征地补偿争议主要通过信访等途径解决。海南省近年来群
众来信来访中涉及征地补偿标准争议的占 72.3%，江苏省近两年的群众来访中反映
征地补偿安置问题的占来访总数的 50%，大多数转为信访件办理。由于问题没有
得到根本解决，所以部分农民采取了阻止施工等过激行为，导致矛盾的激化，影
响了社会稳定。
农民在我国是一个人口占多数，贫困的弱势群体，土地是农民手中的最后一
点财富，是农民切切实实的“命根子”，在缺乏良好社会保障情况下，对于中国农
民而言，土地主要是一种生存资料。目前土地对我国农民主要有以下功能：
第一，经济功能：据国家统计局推算，
2006 年底中国大陆城镇人口为 5.77 亿，
农村人口为 7.37 亿，农村人口仍占 56％[1]，农民占我国人口的大多数，征地过程
中保护农民土地权益，关系到农民的生计，农村的稳定，农业的可持续发展，进
而影响到我国整个经济的发展。
第二，保障功能，土地对农民具有以下保障功能：
（1）产出保障功能：土地作为生产资料，自身有产出功能，能给农民带来直接经
济收益，保障农民的生产和生活。
（2）就业保障功能：虽然很多农村劳动力已转移到城市，但其仍不愿意放弃土地。
农民进城后从事的工作是一些极为简单的体力劳动，不需要很高的技术和技能，
随时可能被其他外来劳动力和高科技设备所替代，因而耕种土地成为他们最后的
劳动岗位。
（3）养老保障功能：由于土地具有产出和吸收劳动的功能，对于老年农民而言较
易形成自给自足的自然经济，因此土地对于老年农民而言是其福利底线。
（4）继承保障功能：根据《中华人民共和国农村土地承包法》第 31 条规定“承
包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承；林地承包人死亡，其继承人可以
在承包期内继续承包”[3]。这种继承有利于维系家庭和社会稳定，保障了土地承包
经营权人的权益，也有利于农民对土地进行可持续利用。
土地对农民而言是“衣食之源，生存之本”[4]，农民一旦失地，逐渐成为新的
更弱势群体——失地农民，绝大多数农民便成为一个“没有什么再可以失去”的
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特殊的社会阶层，所以土地问题一旦处理不当，会引起严重的社会矛盾和社会问
题。 因此，对农民失地、失业问题我们切切不可掉以轻心，要积极而妥善地实现
这种转变，避免或者减轻由此可能带来的混乱和震荡，认真解决好农民土地问题，
避免引发农村各种矛盾。
§1.1.2 我国学者对征地补偿制的研究概述。
90 年代以来，有关征地补偿制度研究的进程不断加快，我国许多学者从不同
的角度对制度中存在的问题进行研究和探讨，力图建立新的征地补偿制度，解决
在征地过程中遇到的各类问题。尤其在经济体制发生根本性改变后，国家征用土
地不能再按照计划经济时期完全采用行政的手段无偿或低偿的获得土地的所有
权。因此，对征地补偿制度的研究已成为当前的热点，就近期我国有关这一问题
的研究文献来看，主要存在以下观点：
（1）对于征地制度的不同观点
黄小虎主张根据建设项目的不同性质来划分土地的公益性和非公益性，并在
此基础上实行土地征收，以限制土地征收范围过宽而农民得不到补偿的问题[5]。
黄志华则认为，要解决土地征收范围过宽的问题，其核心不在于土地所有权
和使用权形式的转移，而关键是看土地征收的实行过程中是否严格遵守法律法规
[6]。
周小林主张将征地分为征和用两个阶段，征地过程是所有权无偿的转移过程，
依靠行政手段，而用地过程则是一个有偿、有时间限制的使用过程，属于市场行
为[7]。
黄祖辉、汪晖提出：严格将征地范围限定于公共利益目的，非公益性质的用
地交易，交由市场机制来加以解决，让用地者自己跟农民通过谈判达成交易[8]。
张军连主张取消征地制度，由用地单位与农民集体进行协商，购买土地使用
权。政府需要用农民的土地，是政府的事情，不应该把负担转嫁到农民头上[9]。
（2）对于征地补偿原则的不同观点
国土资源部“征地制度改革研究”课题组认为我国征地补偿不合理的具体表
现为：第一，征地补偿费标准偏低。第二，征地补偿费测算方法不科学。第三，
对土地所有权的补偿缺乏依据。并指出我国征地用土地的补偿费标准一种很低，
与实际情况不相适应，在很多地方无法从根本上保证被征地农民的生活水平不因
征用土地而下降。认为征地应划分为公益性非营利类征用和经营类征购两大类，
征地补偿应实行相对补偿原则，并以农地地价为依据确定征用土地费和征购土地
费的标准[10]。
陈江龙等认为，根据不完全补偿原则，补偿费应包括：士地补偿费、青苗及
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建筑物、构筑物补偿、残地补偿等，并将劳动力的安置补助费合并土地补偿中[11]。
陈泉生认为：我国征地采用的是不完全补偿原则，即依财产权的社会义务可
以有偿征用，补偿范围窄，标准低，难以维持失地者原有的生活水平。在借鉴各
国土地征收补偿范围和标准的基础上，提出我国征地补偿范围应扩大，避免土地
征收和地产经营的巨大差距，以保证农民现有生活水平不受影响[12]。
（3）对于征地补偿标准的不同观点
鲍海君，吴次芳等则认为，征地补偿标准应因地制宜，区别对待，因地区的
差别确定不同的补偿标准，实行差别价格。认为征地补偿原则应该是变“不完全
补偿”为“相当补偿”，以土地市场价格为基础，在不完全补偿的基础上增加补偿
项目[13] 。
黄贤金、陈龙乾认为，随着市场经济的发展，客观上要求以市场来确定土地
的价值，征地补偿费应以土地的市场价格为参照，应改国家征地按被征土地原用
途的实际收益确定土地补偿的做法，为按其预期收益来确定。对经营性用地，土
地补偿应参照被征地相邻地区土地的市场价格给予补偿。对公共性质事业用地，
应以基准地价为准或接近市场价格水平补偿，一般低于市场价格的一至二成左右
[14]。
刘慧芳认为农地转用价格应包括农地的质量价格和农地的社会价值量值，其
中，农地的社会价值包括农地对农民的社会保障价值和农地为社会提供粮食安全
所具有的社会稳定价值[15]。
刘燕萍主张征地价格可以通过有资质的评估机构进行估价后由征地双方确
定，并根据国家有关规定进行土地登记[16]。
（4）对于征地补偿形式的不同观点
对于征地补偿形式的确定，吴刚，周建春等认为，无论是何种补偿形式，其
总价值应等于征地补偿金。根据具体安置情况，补偿形式可以分为以下几种：单
一的货币补偿；货币补偿+可按规划开发的建设用地、货币补偿+就业安置、货币
补偿+社会保险等等[17]。
周诚认为农民在被征用土地的情况下，应当得到经济补偿，并用经济补偿为
其建立社会保险，因为土地自身有产出和具有保障职能，以土地换保障有助于解
决农村征地中的社会问题，有助于保持社会稳定。以市价补偿不尽合理，理由是
土地增值可区分为自力增值和外力增值。农地转非后的土地增值为外力增值，不
是原土地所有者或使用者对土地的投资的结果，而是来源于整个社会，增值应该
归公。征地补偿也只能按原用途即土地本身的所值和对恢复生产的费用予以充分
补偿[18]。
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卢海元论证了建立失地农民特点的社会养老保险制度是他们彻底完成城市化
最重要的制度保障和政策选择[19]。
通过以上学者们对征地补偿制研究的回顾，我们可以得出：我国学者对于征
地补偿制从政治学、社会学和经济学角度研究的较多，而从公共政策角度的制定
与执行层面研究较欠缺，本文就是主要运用公共政策理论中的政策分析理论，对
目前农村征地补偿制进行分析，以政策制定与执行中存在的问题——法律、标准、
原则、补偿方式、程序等内容为重点，并参考已有文献成果的基础，选择上海市
杨浦区闸殷村进行实地调研，通篇选用了多个国内外征地案例来分析问题并提出
若干建议和对策，以期为解决农民征地补偿问题提供一些有益思路。
§1.2 本文研究的思路与文章架构
§1.2.1 论文研究的基本方法
（1）系统分析法：本文系统研究了国内外征地补偿制的法律、标准、原则、补偿
方式、程序等，对征地补偿存在的问题及成因进行了总结和分析，最后提出了相
关的政策建议。
（2）统计分析法：运用各类统计数据进行分析，可以提高分析的可信度，增强措
施的可行性。
（3）比较研究法：通过对国内外不同地区的征地补偿制进行对比，进行征地补偿
制的可行性研究，总结先进经验，得到启示。
（4）案例研究法：通过对征地补偿过程中的多个国内外实际案例，利用问卷调查、
总结归纳的方法，对目前征地补偿制在实施中的执行情况进行结果分析。
§1.2.2 论文的文章架构
（1）本文分为六个章节：
第一章：绪论。从我国城市化处于高速发展阶段开始，指出了由于土地权益
被侵害现象严重，从而导致征地过程中衍生出失地农民群体，阐述了其群体特点，
概括了征地过程中存在的问题及土地对与我国农民的重要意义和功能，最后回顾
了我国学者对征地补偿制的研究，及阐述了论文研究的基本方法和文章架构。
第二章：我国农村征地补偿制概述。阐述了我国征地补偿的基本涵义及特征，
回顾我国自建国以来征地补偿制度的改革历史，现行农村征地补偿制的基本内容，
包括原则、标准、程序、征地款分配，安置方法等。
第三章：中外征地补偿制度比较。通过对美国、日本、中国征地补偿制度的
内容进行比较，借鉴世界发达国家和地区的先进经验，得出启示，并用一日本征
地户的案例分析来论证以上观点。
第四章：征地补偿制存在的问题及原因分析。主要有以下问题：征地补偿法
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律欠完善，征地补偿标准欠合理，补偿原则欠公平，征地补偿方式单一，征地补
偿执行难等，并辅以湖南嘉禾县政府的征地案例来反映解决以上问题的现实性与
紧迫性。最后通过对上海市杨浦区五角场镇闸殷村征地情况作实地调研，问卷调
查来对我国征地政策制定与执行的现状和影响其执行效果作深入分析。在回顾了
中外学者对政策制定和执行影响因素的理论基础上，分析造成我国征地补偿制缺
陷的成因主要有：农民利益表达机制缺乏、中央与地方政府“分灶吃饭”的财政
制度、执行机构、适用主体、农民观念等原因。
第五章：我国征地补偿制的对策建议。提出了保障城市化过程中征地补偿制
的对策和建议，主要有征地补偿法律制度的完善与创新、重构补偿原则、提高补
偿标准、多样化补偿方式、以及完善我国征地补偿程序。
第六章：结论。
（2）本文框架如下（图三）
图三 本文框架
摘要：

第一章绪论1第一章绪论§1.1问题的提出§1.1.1研究的背景和意义城市化是人类社会生产力发展到一定阶段的产物，是社会经济发展的历史必然，近年来，随着城市化作为我国政府解决“农村、农业、农民”三农问题的重要途径，从1978年启动至今，已处于高速发展的阶段。据统计，我国的城市化率截止到2006年底已提高到43.9%，年均增长0.89个百分点（图一）。图一我国城市化增长率图（依历年统计年鉴整理）[1]城市化既改变了我国土地传统的生产方式，也衍生出一个新的社会群体——失地农民。所谓失地农民，是指在我国城市化背景下因承包的土地被政府征用而丧失土地的农民，是伴随着城市化和工业化进程而出现的特殊群体。据统...

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