农村合作医疗公共财政投入的绩效评价研究

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3.0 陈辉 2024-11-19 7 4 684.14KB 92 页 15积分
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摘 要
近年来，随着我国民主化改革的推进，人民群众参政议政的热情不断高涨，
公众不仅要求政府机构、公共事业单位提供更多更好的服务，还关注政府机构、
公共事业单位提供的服务所耗费的财务和经济方面的资源以及提供的服务产生的
效果。财政绩效评价成为转变政府财政职能，推进服务型公共财政建设的重要措
施。实施财政绩效评价的首要环节就是确定评价项目，这些评价项目往往是社会
公众十分关心的问题，农村合作医疗制度正是这样一个财政绩效评价的合适选题。
作为社会保障的重要组成部分，农村合作医疗制度历经多次变革，与农村居民生
活密切相关，是社会关注的热点问题。2002年1O月，我国首次作出了建立新型农
村合作医疗制度的决策，要求在2010年建立基本覆盖全体农民的新型农村合作医
疗制度。对于这样一项重大的改革，当前政府机关尚未对有关公共管理部门的管
理情况和推行结果进行过全面系统的检查。因此，探索适合我国国情的农村合作
医疗制度绩效评价模式，无论对积累我国政府绩效评价经验，建立中国现代绩效
评价制度体系，还是对提高我国政府有关农村合作医疗工作效能都具有重要的意
义。
全文分为六章，第一章介绍了课题研究的背景和现实意义，农村合作医疗制
度在我国的发展，国内外研究现状以及本文研究的主要内容和框架。第二章重点
论述了绩效评价的理论基础，包括公共产品理论、公共财政理论和委托代理理论，
分析了农村合作医疗的公共财政属性，农村合作医疗财政投入绩效评价的“4E”
原则，即经济性、效率性、效果性和公平性。明确了农村合作医疗制度进行绩效
评价的必要性，并为实施绩效评价做好铺垫工作。第三章遵循农村合作医疗财政
投入绩效评价指标设计原则，结合定量分析和定性分析，设计了一套由四个层次
组成的完整的农村合作医疗财政投入绩效评价指标体系。依据第二章和第三章的
论述，第四章和第五章进入了应用研究阶段，即解决农村合作医疗财政投入绩效
评价实务中可能遇到的重点和难点问题，包括农村合作医疗财政投入绩效评价指
标体系的实证分析和农村合作医疗财政投入绩效评价的应用方案。文章运用层次
分析法构建了实证分析模型，分析农村合作医疗财政投入绩效评价指标体系，为
绩效评价构建一种科学的计量方法。其中农村合作医疗财政投入绩效评价的应用
方案涵盖了农村合作医疗财政投入绩效评价的程序和方法。最后，第六章对全文
进行了总结，得出全文的基本结论，并且根据文中未解决的问题指出今后进一步
的研究方向。
关键词：绩效评价 农村合作医疗制度 层次分析法 绩效评价指标
ABSTRACT
In recent years, as China's democratic reforms, people's political participation and
enthusiasm is growing, the public require not only more and better services, but also
concerned about economic resources and the effect of the service provided. Financial
Performance Evaluation of the Government's financial functions is an important
measure to promote service-oriented public finance. Implementation of the financial
performance evaluation is to determine the most important part of evaluation of projects
which are often of great concern to the public issues. Rural cooperative medical system
is such an appropriate topic of the financial performance evaluation. For such a major
reform, the current government agencies have not yet overhauled the result of the
management of public administration and implementation. Therefore, exploring the
performance evaluation model of rural cooperative medical system apply to China's
national conditions has an important significance that accumulated experience and
enhance effectiveness of China's modern system of performance evaluation system.
Paper is divided into six chapters, the first chapter describes the background and
significance of the research and rural cooperative medical system in china's
development, as well as domestic and foreign research content and framework of this
paper. Chapter Ⅱfocuses on the theoretical basis for performance evaluation, analysis
of public finance rural cooperative medical care properties, combined with the
characteristics of rural cooperative medical system in rural cooperative medical care,
proposed financial investment performance evaluation of principles, including fairness,
economy, efficiency and effectiveness. Clearly the rural cooperative medical system in
the need for performance evaluation, and pave the way for the implementation of
performance appraisal work. Chapter Ⅲaccording to the performance evaluation
index design principles, combined with quantitative analysis and qualitative analysis,
design a complete set of financial investment in rural cooperative medical service
performance evaluation index system. Based on Chapter Ⅱ and Chapter Ⅲ, Chapter
Ⅳand ChapterⅤ come into the practical research to address the financial investment
in performance evaluation may be encountered in important and difficult issues,
including an empirical analysis of evaluation index system and rural cooperative
medical care financial investment performance evaluation process. Article use AHP to
build a model to analyze the rural cooperative medical care performance evaluation
index system. Financial investment in rural cooperative medical care program covers
the performance evaluation of the application of financial investment in rural
cooperative medical care in the performance evaluation procedures and methods.
Finally, chapter Ⅵdraws the basic conclusions of the full text and summarizes the
foregoing based on the unresolved issues that the future direction of further study.
Key word: Performance Evaluation, Rural Cooperative Medical
System, AHP (analytic hierarchy process), Performance Evaluation
index
目 录
摘要
ABTRACT
第一章 绪 论 ...................................................................................................................1
§1.1 本文研究的背景及意义 ........................................................................................ 1
§1.1.1 研究的背景 ....................................................................................................1
§1.1.2 研究的意义 ....................................................................................................2
§1.2 农村合作医疗制度在我国的发展 .........................................................................4
§1.3 国内外相关研究综述 ............................................................................................ 8
§1.3.1 国内相关研究 ................................................................................................8
§1.3.2 国外相关研究 ..............................................................................................10
§1.4 本文的研究内容、方法及框架结构 .................................................................. 11
§1.4.1 本文的研究内容 ..........................................................................................11
§1.4.2 本文的研究方法 ..........................................................................................12
§1.4.3 本文的框架结构 ..........................................................................................13
§1.5 本章小结 ...............................................................................................................13
第二章 农村合作医疗财政投入绩效评价的理论基础 ...............................................14
§2.1 公共产品理论 ...................................................................................................... 14
§2.1.1 公共产品、准公共产品及其特征 ..............................................................14
§2.1.2 农村合作医疗的准公共产品属性 ..............................................................15
§2.2 公共财政理论 ...................................................................................................... 16
§2.2.1 公共财政 ......................................................................................................16
§2.2.2 公共财政视角下的农村合作医疗 ..............................................................17
§2.2.3 公共财政投入绩效评价的客观要求 ..........................................................18
§2.3 委托代理理论 ...................................................................................................... 19
§2.3.1 委托代理理论的主要内容 ..........................................................................19
§2.3.2 公共资金使用中的双重委托代理关系 ......................................................20
§2.4 绩效评价的“4E”原则 ...................................................................................... 21
§2.4.1 财政投入的经济性 ......................................................................................21
§2.4.2 财政投入的效率性 ......................................................................................21
§2.4.3 财政投入的效果性 ......................................................................................22
§2.4.4 财政投入的公平性 ......................................................................................23
§2.5 本章小结 ...............................................................................................................24
第三章 农村合作医疗财政投入绩效评价指标体系设计 ...........................................26
§3.1 绩效评价指标体系的内涵 ...................................................................................26
§3.2 绩效评价指标体系的设计原则 ...........................................................................27
§3.3 农村合作医疗财政投入绩效评价指标体系构建 ...............................................30
§3.3.1 主干指标设计 ..............................................................................................30
§3.3.2 支干指标设计 ..............................................................................................31
§3.3.3 初始指标设计 ..............................................................................................34
§3.4 本章小结 .............................................................................................................. 38
第四章 农村合作医疗财政投入绩效评价实证分析 ...................................................40
§4.1 实证分析工具的选择 .......................................................................................... 40
§4.1.1 层次分析法的基本原理 ..............................................................................40
§4.1.2 运用层次分析法评价农村合作医疗的适用性分析 ..................................41
§4.1.3 层次分析法的基本流程 ..............................................................................41
§4.2 基于 AHP 的农村合作医疗财政投入绩效评价指标体系分析 ........................42
§4.2.1 农村合作医疗财政投入绩效评价的指标层次分析 ..................................42
§4.2.2 评价指标的标准化及评价结果 ..................................................................53
§4.3 基于 AHP 的农村合作医疗财政投入绩效评价实证分析 .................................54
§4.4 本章小结 ...............................................................................................................56
第五章 农村合作医疗财政投入绩效评价的应用方案 ...............................................58
§5.1 农村合作医疗财政投入绩效评价的方法 .......................................................... 58
§5.2 农村合作医疗财政投入绩效评价的程序 .......................................................... 60
§5.2.1 准备阶段 .......................................................................................................60
§5.2.2 实施阶段 .......................................................................................................62
§5.2.3 报告阶段 ......................................................................................................63
§5.3 本章小结 ...............................................................................................................68
第六章 总结与展望 .......................................................................................................69
§6.1 全文总结 .............................................................................................................. 69
§6.2 需要进一步研究的问题 ...................................................................................... 70
附录 .................................................................................................................................71
参考文献 .........................................................................................................................82
在读期间发表的论文和承担科研项目及取得成果 .....................................................87
致谢 .................................................................................................................................88
第一章 绪 论
1
第一章 绪 论
我国新型农村合作医疗试点工作已经开展了五年多，各地在试点探索中取得
了不菲的成绩，也积累了许多宝贵的经验。试点地区的农民看病难的问题有了很
大改善，但不可否认，目前的工作仍然存在很大的困难，客观地评价农村合作医
疗财政投入的绩效，是新型合作医疗持续、健康发展的必然要求。
本章阐述了我国农村合作医疗财政投入绩效评价研究的背景和意义（§1.1），
在论述农村合作医疗在我国的发展（§1.2）和国内外相关研究综述（§1.3）的基础
上，提出了本文的研究内容、方法及框架结构（§1.4），最后对本章内容进行了小
结（§1.5）。
§1.1 本文研究的背景及意义
§1.1.1 研究的背景
从20世纪30年代开始，政府广泛地介入与私人部门相比并不具有比较优势的
领域，造成大量公共资源的低效率使用。于是政府财政投入的效率与效果开始引
起人们的普遍关注，已在私人部门中广泛应用的绩效评价概念逐步被引入到政府
财政的日常管理当中。20世纪50年代，美国首先在联邦和地方政府中试行绩效预
算实践工作，极大地强化了普通民众对政府财政投入绩效评价的意识①。公共财政
投入绩效评价是与公共管理紧密相连的一个课题，20世纪70年代，西方国家由于
财政的压力、竞争的加剧以及公共管理理念的变化，各国行政改革风起云涌，财
政投入绩效评价也被奉为是新公共管理的技术保证而广泛运用于公共支出管理，
甚至被认为是“解决财政收支矛盾的关键手段”。尤其是在英、美、奥等国家，
公共财政投入绩效评价的理论和实践都取得了很大的进展。
公共财政投入绩效评价体系成为西方国家政府财政管理的一项重要制度，其
核心是强调财政投入管理中的目标与结果及其结果有效性的关系，形成一种新的、
面向结果的管理理念和管理方式，以提高政府行政管理效率、资金使用效益和公
共服务水平。财政投入绩效评价体系，就是要把“不可衡量的事”变为可衡量的，
确定政府的职能、财政投入的目标以及实现这些目标所需要的步骤，在给定目标
的前提下寻求最有效率的实现目标的方式，以最低的成本最大限度地满足公共需
要、社会经济发展的需要②。
①陈工，袁星候.财政支出管理与绩效评价.北京:中国财政经济出版社，2007.
②马志敏.财政支出绩效评价浅析.经济研究导刊，2009(29):75-80.
农村合作医疗公共财政投入的绩效评价研究
2
“十五”以来，我国财政收支规模一直呈快速增长的趋势，与此同时，财政
投入效益不高的问题也日益突出，财政投入中普遍存在“重分配，轻管理”的现
象，对资金使用效果、使用效率缺乏监督和考核，造成了大量的低效和无效投资，
如何提高有限财政资金的使用效益就成为改善财政投入现状的关键。党的十一届
三中全会以后，随着国外先进管理思想和西方经济学的传入，财政投入的经济效
益问题不仅在学术界受到了广泛的关注和重视，在政府的工作实践中也逐步得到
了体现。1981年在政府工作报告中，“经济效益"的概念首次得到了采用，1982年
在党的十二大文件中又明确提出要提高政府支出的经济效益。
进入20世纪80年代后期，财政投入效益更是受到学术界和实践部门的重视，
但由于管理上的粗放性，直到20世纪90年代中后期，关于财政投入效益的讨论和
实践都仅仅局限于概念和形式，同时计划经济的管理体制使得人们还没有意识到
财政投入效益在整个财政管理甚至整个政府管理中的重要性，因此这一时期的财
政投入效益实践还是小范围和浅层次的。但尽管如此，这一时期的讨论为后来财
政投入绩效评价提供了一定的方向和思路，也为实际部门的具体操作提供了准备。
近年来，随着财政收支矛盾和财政风险问题的日益突出，迫切要求政府提高
其公共活动的效能，从而公共财政投入绩效评价在理论和实践部门都得到了极大
的重视①。无论是学术界还是实践部门都取得了一定的成果，为公共财政投入绩效
评价体系制度的建立和完善奠定了良好的基础。
§1.1.2 研究的意义
党的十七大报告明确提出，要“全面推进新型农村合作医疗制度建设”、“建
立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平”。建立和完善新型农村合作医疗制度，
不仅有利于解决农民因病致贫、因病返贫的问题，而且对于统筹城乡经济社会协
调发展、全面推进社会主义小康社会进程也具有十分重要的现实意义。目前关于
公共财政投入新型农村合作医疗的绩效分析的研究呈现出不断增长的趋势，完善
对于新型农村合作医疗工作绩效分析的研究，对于回应并推进我国当前正在开展
的新型农村合作医疗试点工作，以及合作医疗制度的推广普及，具有重要的理论
价值和实践意义②。
1、全力推进新型农村合作医疗制度是当前我国农村改革的迫切任务
2007年1月，第四次全国新型农村合作医疗试点工作会议在西安市召开。国院
①朱志刚.财政支出绩效评价研究.北京:中国财政经济出版社，2003.
②Guy Carrin and Philip Davies．A Frame Work for Best Practices Analysis in the Rural Cooperative Medical System
of the P.R.China:Part 1—Health system functions and the organization of financing .Chinese Health Economics.
2002(2) :76-82.
第一章 绪 论
3
原副总理、国务院新型农村合作医疗部际联席会议原组长吴仪出席会议并作了重
要讲话。吴仪同志强调要进一步提高思想认识，科学认识新农合的制度定位，实
事求是地、辨证地、发展地看待新农合的作用，充分认识新农合制度建设的长期
性、艰巨性和复杂性，为全面推进新农合做好思想准备、组织准备和工作准备。
同时还要求“探索建立稳定的筹资机制，形成科学规范的统筹补偿方案，加强医
疗服务和医药费用的监管，加强基金运行管理和经办能力建设，着力整合医疗救
助等相关制度和政策等”。为了按照中央精神指示，结合目前试点工作的实际情
况并总结试点工作经验，全力推进我国新型农村合作医疗试点工作，必须要求对
目前的新型农村合作医疗试点工作绩效予以科学客观的评价。
2、实现新型农村合作医疗的科学决策必须客观分析其绩效水平
随着老龄化趋势的逐渐蔓延以及医疗保障意识的增强，养老保障和医疗改革
已经日益成为老百姓普遍关心的话题。我国是一个典型的农业大国，因此我国的
农村医疗保障体制的完善就显得更为重要。调查显示，目前老百姓对养老保障的
关注程度达到76％，对医疗改革的关注程度达到79％。因此政府要如何妥善解决
这些关系民生大计的问题具有高度的现实意义。
2006年2月21日颁布的中央“一号文件”——《中共中央国务院关于推进社会
主义新农村建设的若干意见》更加明确地提出，要“积极推进新型农村合作医疗
制度试点工作，从2006年起，中央和地方财政较大幅度地提高补助标准，到2008
年在全国农村基本普及新型农村合作医疗制度。”随着新型农村合作医疗试点工
作的不断推进，科学系统地评价新型农村合作医疗试点工作的绩效水平，适时解
决农村合作医疗试点过程中出现的新情况新问题，是实现试点工作科学决策的基
本前提。
3、评价新型农村合作医疗试点工作绩效是一项重要课题
为提高农村居民的医疗保障水平，2002年中共中央、国务院在《关于进一步
加强农村卫生工作的决定》中提出，2003年在全国开展新型农村合作医疗制度的
试点，到20l0年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民。在新型农村合作
医疗试点过程中，需要进行阶段性系统评价，以便及时发现问题、寻找原因、提
出建议、完善制度，以使新型农村合作医疗制度在全国范围推广和可持续发展。
从国内已有的关于新型农村合作医疗绩效评价的研究来看，大多数集中于新型农
村合作医疗的结构和过程层面，针对结果的评价较少，而且欠缺系统性。对于新
型农村合作医疗在降低农村居民就医经济风险、缓解因病致贫、增进社会公平的
效果等方面，均存在研究空白。因此探索新型农村合作医疗试点工作绩效成为了
一项重要的课题。
农村合作医疗公共财政投入的绩效评价研究
4
鉴于此，本文着眼于农村合作医疗财政投入绩效评价的研究，从农村合作医
疗制度的历史发展出发，通过构建农村合作医疗财政投入绩效评价体系来分析新
型农村合作医疗财政投入的总体状况。
§1.2 农村合作医疗制度在我国的发展
合作医疗是我国农村医疗保障的基本形式，是我国农民自己创造的互助共济
的医疗保障制度，是我国农村卫生工作的基本制度之一。它是以社区群众互助合
作为基础，面向社区全体社会成员，通过个人集资与政府或集体补贴相结合的方
式筹集资金，并按一定比例补偿社区成员的医药费及预防保健费的一项具有中国
特色的社会医疗保障制度。合作医疗制度在我国已有约 60 余年的发展历史，在农
村半个多世纪的发展历程中，既有过基本上得到普及的辉煌，也有过大面积解体
的挫折。回顾它的发展历史，大致可分为以下几个阶段①：
1、形成期(1956年之前)
我国的农村合作医疗制度最早可追溯到抗日战争时期。在党中央的倡导下，
1938年陕甘宁边区创办了“保健药社”和“医药合作社”。1955年，农村人民公
社合作化达到高潮，伴随着农业合作化的发展，我国一些地方如山西、河南等地
纷纷出现了由农村生产合作社举办的保健站。1955年初，山西省高平县米山乡建
立了我国第一个医疗保健站，资金来源为：社员群众交的保健费、合作社公益金
的补助。1956年，全国人大一届三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，
首次赋予集体介入农村社会成员疾病医疗的职责，合作医疗制度正式形成。
2、发展期(1957—1980年)
1959年11月，卫生部在山西省稷山县召开全国农村卫生工作会议。会后，卫
生部党组向中央上报了《关于全国农村卫生工作山西稷山现场会议情况的报告》，
肯定了人民公社社员集体保健医疗制度。1960年2月，中央肯定了合作医疗制度，
并转发了卫生部《关于农村卫生工作现场会议的报告》，把这种制度称为集体医
疗保健制度。这一模式基本奠定了农村合作医疗的发展方向。1965年毛泽东发出
了：“把医疗卫生工作的重点放到农村去”的号召，合作医疗作为农村卫生服务
模式的主体地位逐步确立起来②。
1978年全国人大五届一次会议通过的《中华人民共和国宪法》，写入了合作
医疗；1979年卫生部、农业部、财政部、国家医药总局和全国供销合作总社联合
下发通知，发布《农村合作医疗章程(试行草案)》，要求各地结合本地区实际情
①邓燕云.农村合作医疗制度的历史变迁.农村经济，2007(10):35-39.
②张自宽，朱子会等．关于我国农村合作医疗保健制度的回顾性研究．中国农村卫生事业管理，2008(9):27-32.
摘要：

摘要近年来，随着我国民主化改革的推进，人民群众参政议政的热情不断高涨，公众不仅要求政府机构、公共事业单位提供更多更好的服务，还关注政府机构、公共事业单位提供的服务所耗费的财务和经济方面的资源以及提供的服务产生的效果。财政绩效评价成为转变政府财政职能，推进服务型公共财政建设的重要措施。实施财政绩效评价的首要环节就是确定评价项目，这些评价项目往往是社会公众十分关心的问题，农村合作医疗制度正是这样一个财政绩效评价的合适选题。作为社会保障的重要组成部分，农村合作医疗制度历经多次变革，与农村居民生活密切相关，是社会关注的热点问题。2002年1O月，我国首次作出了建立新型农村合作医疗制度的决策，要求在20...

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