后税费时代乡镇政府财政解困问题研究

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3.0 陈辉 2024-11-19 6 4 683.22KB 83 页 15积分

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摘要

中国自 2000 年开始推行农村税费改革，至 2006 年在全国范围内取消农业税，

对于全国而言，在税费改革之后的“后税费时代”，基层财政的出路和前景问题

成为目前理论界和实际工作部门面临的迫切需要解决的重大问题。

由于地方分权以及公共品的层次性，乡镇财政有其存在的必要性和合理性。

在后税费时代乡镇政府应该具有三大职能：一是提供公共产品和公共服务，居民

对公共品的需求是有位序的，乡镇政府应该根据农民对公共品的需求以及需求顺

序来提供公共品；二是和谐社会目标下的新农村建设职能，按照“生产发展、生

活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求，开展新农村建设；三是

民主财政建设职能，乡镇政府要建立公共品需求表达和供给决策机制，听取农民

的意见，尊重农民的意愿，真正体现农民的需求。

通过对山东A镇和B镇的调查研究，每个乡镇最迫切做的事是不一样的，但是

和本乡镇的财政资金投入最应该用的方面是一致的。

B镇财政资金使用不透明，总

收入有所增加，但增加缓慢，总支出下降，且下降的幅度比较大，该提供的公共

品得不到提供，资金缺口问题成为乡镇政府正常运作的桎梏，并呈现乡镇政府不

行为，农村公共产品和公共服务提供难，乡镇收不抵支，财政收入增长难，乡镇

债务负担重，消化难的特征。

通过国民收入的一般均衡理论以及总收入和总支出的理论分析，后税费时代

乡镇政府困难的三大深层原因：一是地方政府只有执行权，没有决策权，不能考

虑到地方特殊情况，二是现行财政体制的不完善，不透明、不彻底的分税制，乡

镇财政缺乏制度保障，三是乡镇职能由服务性向自利性转变。

后税费时代乡镇政府财政解困的对策：开源和节支。开源方面：通过推进分

税制改革，允许地方在一定范围内立法和发展经营性产业寻求内源性收入增加；

通过改革目前以税收返还为主的财政转移支付制度和中央担保发行地方债券寻求

外源性收入增加。节支方面包括三个建议：一是改革配套措施；二是创新乡镇公

益性服务运行模式；三是按居民需求对支出进行管理。

关键词：后税费时代乡镇政府财政解困

ABSTRACT

China has carried out the reform of taxes and charges in rural areas since 2000, and

the agricultural tax has been finally canceled within the whole nation wide in 2006. For

the whole country, the time after the reform of taxes and charges is labeled as the After

Taxes and Charges Time, in which the way out and the prospect of the grass root finance

become the urgent problem and the major issues that the theory kingdom and the

practical job branch are confronted with at present.

Because of the regional decentralization and the common products’ level feature,

the financial arrangement in rural areas gets the necessity and rationality for its

existence. In the After Taxes and Charges Time, the governments in villages and towns

ought to have three functions, i.e., first, provide the common products and public

services. Residents’ needs for common products have orders, the villages and towns’

government ought to provide the common products according to the peasants’ coming

needs and orders; second, construct a new rural area under the harmonious society target,

which should be carried out according to general requirements of "producing and

developing, living with surplus, civilized countryside, clean and tidy rural environment,

democratic management”; Third, establish the democratic finance, the government of

villages and towns is supposed to build the common product need expressing

mechanism and the supplying decision-making mechanism, listening to peasant's idea,

respecting wishes of farmers, and truly embodying the need of peasants.

According to the investigation and study of town A and town B in Shandong, the

most urgent problem of different villages and towns are varied, but is consistent with the

aspect which villages and towns’ financial budget draws most. Town B budget fund is

spent in a unclear way, though the total income has somewhat increased, but increased

slowly, the total disbursement decreased dramatically. The should-be provided common

products get not provided. The financial breach problem becomes the handcuff of the

regular operation in villages and towns governments, with the features that villages and

towns’ governments are blind to the problem, the common products of rural area and

public services are difficult to provide, the total income could not support the

expenditure, the financial income increases difficultly, villages and towns fall into heavy

debt, and difficult to digest.

Through the theoretical analysis of balanced national income theory, as well as

total income and total expend theory, the deep causes of difficulties of the villages and

towns’ government can be concluded as: first, the local government does not have the

decision-making right, but only the decision-carrying right, and can not consider the

local special cases; second, the current finance system needs improving, and

revenue-sharing system is unclear and incomplete. The finance of villages and towns

lack of the system guarantees; third, the nature of the functions of villages and towns

change from service to self interest.

The countermeasure to the financial problem in the After Tax and Charges Time is

to find more financial sources and to save the expends. Financial sources aspect:

Through carrying out the revenue-sharing system reform, government allows regional

income increase by legislating in a certain area and exploring industry for inner

financial source; To increase the external financial sources by changing the current

financial transferring payment system and the rule of central authority guarantees the

regional bonds. Three suggestions for saving the expend: first, reforming the allocated

measures; second, innovating the work pattern of public serves; third, managing the

expenditure according to needs of the residents.

Keywords: After Tax and Charges, Time Villages and towns’

government , solve the financial problem

中文摘要

ABSTRACT

第一章绪论 ...........................................................................................................1

§1.1 问题的提出 ....................................................................................................1

§1.2 文献综述 ........................................................................................................2

§1.3 论文的框架 ....................................................................................................8

§1.4 研究的意义和方法 ......................................................................................10

§1.5 创新点 .......................................................................................................... 11

第二章后税费时代乡镇政府财政职能分析 .....................................................13

§2.1 公共财政下政府职能理论 ..........................................................................13

§2.1.1 地方财政分权的理由 ...........................................................................13

§2.1.2 地方财政分权的限度 ...........................................................................15

§2.1.3 政府财政收支的合理边界 ...................................................................17

§2.2 后税费时代乡镇政府的职能 ......................................................................18

§2.2.1 提供公共产品和公共服务 ...................................................................20

§2.2.2 和谐社会目标下的新农村建设职能 ...................................................22

§2.2.3 民主财政建设职能 ..............................................................................25

第三章后税费时代乡镇政府财政困难分析 .....................................................29

§3.1 后税费时代乡镇政府财政困难现状 ..........................................................29

§3.1.1 总量分析 ...............................................................................................29

§3.1.2 案例分析 ...............................................................................................34

§3.2 后税费时代乡镇财政困难的表现和特征 ..................................................48

第四章后税费时代乡镇政府财政困难的形成原因 .........................................51

§4.1 乡镇政府财政困难的理论分析框架 ..........................................................51

§4.2 收入的捉襟见肘 ..........................................................................................51

§4.3 支出的扭曲 ..................................................................................................54

§4.3.1“黄龙现象” ........................................................................................55

§4.3.2 乡镇公共产品供应不足 .......................................................................56

§4.3.3 检查的压力 ...........................................................................................56

§4.4 后税费时代乡镇政府财政困难的深层原因 ..............................................57

§4.4.1 行政体制的原因：地方政府只有执行权，没有决策权 ...................57

§4.4.2 不透明、不彻底的分税制，乡镇财政缺乏制度保障 .......................58

§4.4.3 乡镇职能的扭曲：服务性向自利性转变 ...........................................59

第五章后税费时代乡镇政府财政解困的对策 .................................................61

§5.1 开源方面 ......................................................................................................61

§5.1.1 内源性 ...................................................................................................61

§5.1.2 外源性 ...................................................................................................64

§5.2 节支方面 ......................................................................................................68

§5.2.1 改革的配套措施 ...................................................................................68

§5.2.2 创新乡镇公益性服务运行模式 ...........................................................70

§5.2.3 按居民需求对支出进行管理 ...............................................................71

附录后税费时代乡镇村民调查问卷 ...................................................................72

参考文献 .................................................................................................................75

在读期间公开发表的论文和承担科研项目及取得成果 .....................................79

致谢 .....................................................................................................................81

第一章绪论

§1.1 问题的提出

为解决长期存在的“乱收费”问题，中国自 2000 年开始推行农村税费改革,

这项改革也被誉为是继土地革命、家庭联产承包制之后农村的第三次革命，其意

义可谓重大。2003 年，农村税费改革在全国范围内全面推行，取消了不合理的收

费，规范了农业税（税率 7%）及其附加（为农业税额的 20%），农民总体负担明

显减轻。2004 年，中国政府宣布将分五年（至 2008 年）逐步取消农业税；2004

年当年全国普遍降低农业税一个百分点，同时取消烟叶以外的农业特产税。2005

年，中国政府进一步宣布，在 3年内（即提前于 2006 年）全部取消农业税。截止

2005 年6月，中国大陆已有 28 个省（自治区、直辖市）免征农业税；山东省、河

北省、云南省 2005 年也对贫困县免征农业税，未免征的县农业税税率降为 2%。

在“十一五”规划的开局之年，在建设社会主义新农村的起步之际，中央 1 号文

件出台了 2006 年在全国范围内取消农业税的政策，十届全国人大常委会第十九次

会议做出了自 2006 年 1 月 1 日起废止《中华人民共和国农业税条例》的决定。这

标志着在我国延续了 2600 年的农业税从此退出历史舞台，是具有划时代意义的一

件大事，是统筹城乡发展的一大举措，是惠及亿万农民的一大德政，具有重大的

现实意义和深远的历史意义。

这意味着在中国延续两千多年的农业税正式走入历史。它不仅意味着农民负

担显著减轻，更意味着从此告别了针对农民的歧视性税收制度，标志着中国农业

政策发生根本性转变。

对于全国而言，在税费改革之后的“后税费时代”,不容回避的问题是基层财

政收支的严重不对称问题，收入因税费改革而受到压缩，而财政支出却没有相应

的调整，在中央转移支付不到位的情况下，出现的巨额收支缺口以及近期取消农

业税后，基层财政的出路和前景问题自然成为目前理论界和实际工作部门面临的

迫切需要解决的重大问题。取消农业税使乡村两级财政的主体税种缺失，乡村两

级财政面临很大的困难。而目前，中央对各省的财政转移支付制度还很不完善，

从收入角度考虑，中央集中财力以后转移支付的部分，一般性转移支付基本上都

纳入省、市级财政收入，多数用于城市。省以下规范化的财政转移支付制度还迟

迟没有建立起来；从支出角度看，支出却层层下推，乡镇政府在履行很多中央和

各上级政府职责的同时，却得不到上级足够的经费保证，剩下的办法只有两条：

后税费时代乡镇政府财政解困问题研究

一是乱收费，二是乱借款。

随着农业税的逐步取消，农民交得少了，乡镇财政收入缩水，收支不平衡，

怎么办?只能减人减事减支，把多余的人员从组织人事和财政的花名册上减去，但

由于分流对象的出路没有得到很好的解决，乡镇下岗的职工有可能成为继农民上

访之后的又一个不安定因素，特别是中西部贫困地区尤其如此。税费改革之后，

取消乡统筹和村提留，乡镇手中无一分线可支配。税费改革前乡镇财政就负债累

累，税改后，连基本的乡镇政府日常运转都应付不了，更不要说提供公共物品和

公共服务的能力，尽管中央财政向试点的一些地区提供相当一部分的转移支付，

但这远远不能从根本上缓解乡镇财政困境，也不足以应付农村庞大的公共物品需

求。

§1.2 文献综述

已有研究成果对乡镇财政陷入困境的原因从体制角度进行的分析，可概括为

以下两点：一是认为分税制条件下财政事权与财权划分的不对称的原因。1982 年

至 1985 年间，全国农村基本完成了废除人民公社制度、建立乡镇人民政府的工作。

乡镇工业的兴起、家庭联产承包责任制、村民自治等改革使得中国农村的政治、

经济和社会结构发生了巨大的变化，乡镇体制随之也进行了一系列的改革。自 1980

年行政分权改革以来，中央把一部分财政权与人事权逐级下放给地方各级政府，

以调动地方政府的积极性，但同时保留中央给地方规定的各项经济、社会、文化

指标，作为评价下级政府领导干部政绩与升迁的标准以控制和监督各级地方官员。

荣敬本(1998)等人将这种政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标

而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系称作“压力型体制”。为

了完成经济任务和指标，各级政治组织把这些任务和指标层层分解，下派给下级

组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治奖惩。

由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是“一票否决”制，所以各

级组织实际上是在这种评价体系的压力下进行运转的。这一体制加剧了财政能力

与职能扩张的矛盾，使地方财政常年承受巨大压力，导致政府行为发生混乱，试

图通过集资、收费和罚款等方式向农民和企业伸手要钱，加重了农民的负担，破

坏了企业的发展潜力，也冲击了正规的财政制度。由于上级政府无法通过预算控

制乡镇政府及其职能部门的收费行为，因而政治力量直接介入并推动经济增长冲

击了正常市场秩序的建立，导致腐败蔓延。“压力型体制”这一重要概念的提出在

农村基层组织的研究中产生了广泛的影响，得到了学术界的认同。如张汝立（2001）

[1,4]和贺雪峰[3]、王习明（2002）[2,5]的研究结果实质上都是持这一观点。张汝立运

第一章绪论

用目标——手段链的分析框架，对农村基层政权组织的运行困境进行了深入分析，

发现造成农村基层政权组织机构膨胀、制度性“说谎”、“形象工程”以及与农民

矛盾和冲突不断等运行困境的重要原因，在于上级政权组织提出的一些不适当的

目标要求。由于这些目标本身具有绩效评价作用，因此在这种“激励——绩效—

—满意”模式的压力下，使农村基层政权组织在如何完成这种目标要求的手段选

择上出现了偏差。贺雪峰、王习明认为造成农民负担过重的主因是县乡村三级的

积极行政体制。所谓积极行政是指政府在经济社会诸方面发挥超出一般政府职能

的那种行政行为，其核心是政绩考评体制。因此，积极行政构成了 1990 年代中国

农村问题的症结，屡减不轻的农民负担的主因也是积极行政体制。他们主张在那

些以农业为主的乡镇一级，应将目前的积极行政体制向消极行政体制转变。消极

行政就是指乡镇政府只办理上级交办下来的事情，上级对乡镇的考评，不是从乡

镇额外完成工作的多少，而是完成上级交办任务的多少做出考评。1994 年分税制

改革后，随着中央对财力的集中，各省、市也形成了集中资金的思维逻辑，但随

着省以下政府层层向上集中资金，基本事权却不断下移，而且这些事权大都刚性

强、欠账多、所需支出基数大、增长快（如义务教育、区域基础设施、社会治安、

环境保护、行政管理等），加之财政支出决策权过于集中且规则紊乱，基层政府在

事权重、收入筹措功能弱、区域差异悬殊的背景下，还被要求实行上级政府或上

级政府各部门多头下达的支出标准，这在经济发达地区乡镇财政尚可维持，而在

经济落-+后地区则难以为继。二是认为乡镇财政困境与政府级次过多，降低了分

税制收入划分的可行性有关。我国有 28 个税种，要在 5 级政府间进行分配，这是

世界上其他国家所没有遇到过的难题。他们认为，要在 5 级政府的框架下按税种

来划分收入，使每一级政府都能有一主体税种是不可能的，因此乡镇财政陷入困

镜与缺乏主体税种有直接关系。

已有研究成果对于解决乡镇政府财政困难的对策，贾康、白景明[6][8]认为基层

政府解困应该减少政府层级与财政层级；按照“一级政权，一级事权，一级财权，

一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的原则，配之以自上而下转移支

付的健全，来完善以分税制为基础的分级财政；要处理好深化财政体制与相关改

革的配套关系。王绍光（2007）[7]认为解决县乡两级财政危机的出路也许不在于进

一步下放财政收入权，而在于进一步将财政支出负担上移，加大转移支付以缩小

横向与纵向的财政不平等。具体地说，中央政府应集中更多的财力，保证在教育、

卫生、社会保障等方面为个体公民提供大致相同的基本的公共服务，不管他们是

城市居民还是农村居民，是居住在东部沿海地区还是居住在西部偏远地区。在中

央财政承担一部分最基本的公共服务的前提下，中国应建立一种以一般性转移支

后税费时代乡镇政府财政解困问题研究

付为重点、以特殊转移支付为辅助的复合型转移支付模式。这样做既可以确保基

本公共服务的均等化，又允许各地在提供其它公共物品方面享有较大的自治权，

关于是否需要保留乡镇一级财政的问题上，王绍光认为：“目前，应该把基层人大

的预算监督问题提到议事日程上来，而不是因噎废食，把取消宪法规定的一级政

府当作解决当前存在问题的权宜之计。”尹宗成（2005）[10]中认为“化解乡镇财政

困难的对策措施主要在于：大力发展地方经济，培养新的财源，增加乡镇财政收

入；进一步完善乡镇财政体制和精简乡镇机构和人员；完善转移支付制度，加大

对乡镇的转移支付力度；妥善处理乡镇财政债务问题，防范和化解乡镇财政风险；

加强财政监督，提高财政资金的使用效率。”“取消农业税后甘肃省乡镇财政问题

研究”课题组（2006）[11]一文中提出如下解困对策：“乡镇自身应采取的改革措施

建议：一是积极探索乡镇财政职能转变的可行办法，强化乡镇财政的服务与监管

职能；二是对接国家相关扶持政策，加大对农村基础设施等公共产品的供给力度，

将公共财政改革不断向农村延伸。三是大力支持发展乡村经济，积极培植财源。

四是区分类别，积极推行乡镇财政管理方式的改革：（1）继续保留经济发展程度

高的乡镇,强化其财政职能；（2）对于经济特别困难的乡镇.可根据实际情况进行‘撤

乡并村’等改革试点；（3）在财政相对困难的地区，积极推行‘乡财县管’管理

方式的改革；五是积极推进乡镇财政各项支出管理改革，提高财政资金的使用效

率。应按照构建公共财政体制的规范要求，进一步加大乡镇财政支出改革力度，

使财政资金效益得到充分提高。（1）预算要经过充分的论证.提高财政资源配置的

合理性和规范性。（2）大力推进综合财政预算等各项财政管理改革。（3）积极探

索支出绩效考核办法，努力提高财政资金使用效益。”董江爱（2006）[12]提出如下

对策：“一是建立村民参与式村级治理模式：（1）从村民自治组织建设入手，建立

制度化的村民代表会议制度。（2）建立和完善村民参与式的村级财务管理体制；

二是通过科学的方法进行乡镇体制改革；三是开辟各种财源化解债务危机、兴办

公益事业。”喻后勇，李缨（2005）[13]提出如下观点：“一是广开财源，拓宽税收

路子，增加财政收入。大力培植农业基础财源；培育乡镇企业，重点扶持骨干财

源；加大招商引资力度，发展个体经济。二是加强乡村两级财政支出管理。” 祝

忠勇，吴垠[15]认为县乡财政解困应该建立一系列制度重构方案。郭永芳[16]提出大

力发展乡镇经济培植乡镇财源；进一步完善分税制财政管理体制；转变政府职能；

采取多种措施消化乡镇债务；加强税收征管增加乡镇可支配财力；推进乡镇机构

改革，减少乡镇供养人员；提高乡镇财政管理水平。吴风广[17]认为应采取措施扶

持工业集聚区的发展。张汝立认为，使农村基层政权组织走出困境的根本办法在

于实现农村基层政权组织和上级政权组织及农民三方真正意义上的互动，通过平

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摘要中国自2000年开始推行农村税费改革，至2006年在全国范围内取消农业税，对于全国而言，在税费改革之后的“后税费时代”，基层财政的出路和前景问题成为目前理论界和实际工作部门面临的迫切需要解决的重大问题。由于地方分权以及公共品的层次性，乡镇财政有其存在的必要性和合理性。在后税费时代乡镇政府应该具有三大职能：一是提供公共产品和公共服务，居民对公共品的需求是有位序的，乡镇政府应该根据农民对公共品的需求以及需求顺序来提供公共品；二是和谐社会目标下的新农村建设职能，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求，开展新农村建设；三是民主财政建设职能，乡镇政府要建立公共品需求表达和...

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