国家助学贷款担保机制研究——问题、经验及对策
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目 录
中文摘要
ABSTRACT
第一章 绪 论 ····················································································1
§1.1 课题的意义 ··············································································· 1
§1.2 国内外研究综述 ··········································································· 1
§1.2.1 国外理论研究及实施状况 ····························································· 2
§1.2.2 国内研究现状 ············································································ 5
§1.3 研究内容 ·····················································································7
§1.4 研究方法 ····················································································7
第二章 国家助学贷款担保机制理论分析 ·················································· 9
§2.1 信用不对称理论 ···········································································9
§2.2 信用担保理论 ············································································ 10
§2.3 信用担保机制 ············································································ 11
§2.4 博弈分析担保机构存在的必要性 ····················································13
第三章 我国国家助学贷款担保机制的演变 ··············································16
§3.1 国家助学贷款的实施背景 ····························································· 16
§3.2 国家助学贷款担保机制的演变 ······················································· 18
§3.2.1 提供担保，风险分担 ··································································18
§3.2.2 放松担保，取消补偿；放宽条件，确定核销 ·································· 19
§3.2.3“四定三考核” ············································································20
§3.2.4 建立风险补偿金制度 ·································································21
第四章 现行国家助学贷款担保机制存在的问题 ········································23
§4.1 原有制度下的贷款风险 ································································ 23
§4.2 现行国家助学贷款制度设计的担保操作分析 ·····································24
§4.2.1“风险补偿金”的阐释 ······························································· 24
§4.2.2 银行与信贷风险的分担问题 ························································25
§4.2.3 学校与信贷风险的分担问题 ························································27
§4.2.4 国家、地方财政参与风险分担问题 ···············································29
§4.3 现有国家助学贷款担保机制仍然不能解决的实践问题 ························· 32
第五章 助学贷款担保机制的成功经验——以美国为例 ····························· 36
§5.1 联邦家庭教育贷款担保机制的发展 ·················································36
§5.2 联邦家庭教育贷款的概况 ····························································· 37
§5.3 联邦家庭教育贷款的申请程序与担保程序 ········································38
§5.4 担保资金来源及运用 ··································································· 41
§5.5 担保机构的作用 ········································································· 41
§5.6 担保的影响 ··············································································· 42
§5.7 经验总结 ·················································································· 45
第六章 建立国家助学贷款政策性担保机构的可行性探究 ····························46
§6.1 我国信用担保机构现状 ································································ 46
§6.2 建立国家助学贷款政策性担保机构的设想 ········································47
§6.3 政策性担保机构建立的难点和关键 ·················································50
§6.4 后续研究设想 ············································································ 52
小 结 ······························································································ 53
附录一 ······························································································ 55
附录二 ······························································································ 60
附录三 ······························································································ 65
参考文献 ··························································································· 67
在校期间公开发表的论文和承担的科研项目及成果 ·····································70
致 谢 ······························································································ 71
第一章 绪 论
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第一章 绪 论
§1.1 课题的意义
国家助学贷款是党中央、国务院在社会主义市场经济条件下，利用金融手段
完善我国普通高校资助政策体系，加大对普通高校经济困难学生资助力度所采取
的一项重大措施，是实现高等教育机会均等的英明举措，是高等教育可持续发展
和实施“科教兴国”战略的一个重要制度保障。
国家助学贷款实施六年来，在扩大高等教育入学率、教育机会均等和补偿学
生实际成本、风险分担等方面都取得了积极的成效，特别是 04 年秋季之后实施的
国家助学贷款新机制（见附录一），使贷款的发放达到了空前的规模，初步缓解了
03 年由于供需矛盾所造成的助学贷款的市场失灵问题，形成了具有中国特色的国
家助学贷款的激励、约束机制。然而，让国家财政、学校、银行共担风险，会使
学校“惜贷” [1]行为最大化倾向；区域机构不平衡、校际结构矛盾突出，致使助
学贷款受益对象错位；还款负担与国际相比仍然较高；劳动力市场的动态变化和
还贷年限延长，更无法在短时间内了解拖欠信息，及时化解风险等等。因此，如
何解决学校“惜贷”行为和如何化解国家财政和学校所承担的财政风险和负担，
建立完善的担保机制显得尤为重要，对我国助学贷款事业的可持续发展将具有十
分重大的现实意义和理论意义。
§1.2 国内外研究综述
担保机制在各国由于贷款的不同类型而呈现出不同的表现方式和作用。目前，
世界各国主要有两种基本的助学贷款类型。一是按收入比例还款型助学贷款。这
种贷款指在贷款的合同中规定有经济需求的学生可以贷款上大学，无需审核家庭
财产，毕业后用收入的 x%来偿还助学贷款，直到还清贷款或者还款时间达到所
规定的年限、（或者）还款人达到规定的年龄为止。在这种贷款中，如果借款人的
还款金额达到了贷款金额的上限（这样对高收入者有利），或者还款时间达到了期
限的上限（这样对低收入者有利），最终能得以豁免。贷款合同中规定的是年度偿
还压力，或者必须用来还款的收入百分比，因此，偿还期限随收入和工资变化而
变化[2]。
二是传统型助学贷款。一般由国家或政府提供政策支持，银行提供资金，贫
困或有经济需求的学生向银行借贷并直接向银行还款，从而获得均等的受教育机
会以致最终保证国家教育的公平。
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§1.2.1 国外理论研究及实施状况
1955 年，美国的经济学家弗雷德曼（Milton Friedman），基于个人是高等教
育最主要的获益者，应当承担部分学费成本，从而减少州财政的支出出发设计了
按收入比例还款型助学贷款。他认为：应该让学生缴纳学费回收部分学费成本，
而学生可以通过未来收入偿还因为接受高等教育而借的贷款。
60 年代，西奥多·舒尔茨（Schultz,1960）和盖瑞·贝克( Gary Becker)等提出
的人力资本理论是美国联邦担保学生贷款的理论基础.投资于人力资本与投资于
物力资本一样会产生经济回报。贝克在其 1964 年出版的划时代的著作《人力资本》
一书中提供的实证研究结果表明，投资于大学教育的个人回报率超过 l2％ ，上
大学是一种既有益于社会又有益于个人的投资。学生通过接受高等教育，可以获
得更高的劳动生产率，进而获得高收入，这种观点成为支持通过借贷来投资高等
教育的理由。
70 年代，长期从事世界各国的助学贷款研究的美国著名教授、高等教育财政专
家D.布鲁斯.约翰斯通再次介绍了按收入比例还款型助学贷款；86 年提出成本分
担与补偿理论，并结合美国现实和世界各国情况研究了按收入比例还款型助学贷
款在美国、发展中国家和转型国家的实用性问题以及世界各国助学贷款前景与展
望。著名教育学家巴尔（Barr）对英国政府在实施的按收入比例还款中的补贴进
行了模型测算，认为补贴过多，使贷款与助学意义差别不大，因此从减少国家补
贴的角度，建议提高利率和增加学费减少对境况较好的人补贴，扩大需求。（见图
表一）
（图表一）
当学费从 p0 增加到 p1 时，需求曲线（获得贷款的人数）就从 a降到 b（a、
b使每个获得贷款的人的费用都得到了延缓）。表面上看，这样会减少需求阻碍入
学。但是 b与a相比有了一个转换，将入学机会留给了更多的弱势群体，至此，
第一章 绪 论
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需求曲线有了拓展至 c。[3]
1988 年，澳大利亚高等教育财政委员会提出了“高等教育收费计划(Higher
Education Contribution Scheme,简称 HECS)”，确定了由学生个人、家长、企业界
和政府（纳税人）共同分担高等教育成本的政策并于 1989 年开始实行了三级收费
和政府拨款、税务部门回收的按收入比例还款型助学贷款，运作已经非常成熟，
在扩大高等教育入学机会、实现教育公平和提高助学贷款的运作效率方面获得了
巨大的成功，被誉为发达国家助学贷款成功范例（见附录二）。自此以后，英国、
瑞典、新西兰、苏格兰、肯尼亚、南非等国都先后实行了按收入比例还款型助学
贷款而且效果都不错。
按收入比例还款型助学贷款由于实施各国具备良好的信息跟踪系统和借贷号
码终身唯一化，拖欠情况较少；无需审核家庭财产；管理灵活方便；普遍可获得
性等众多优点并能分担高等教育成本而备受众多政治家和经济学家所欢迎。一般
情况下，政府为此种贷款隐性的贷款担保者，为助学贷款提供补贴和实施一系列
优惠政策。
但按收入比例还款型助学贷款在我国不具有可行性。原因在于我国没有完备
的个人信息跟踪系统，也就不具备良好的贷款回收体系。再加上牵扯到多个部门，
成本加大，所以不被我国大多数学者所看好。
当今世界各国大多实行的仍是传统型助学贷款，其中，美国是在当今世界各
国中传统型助学贷款运作最成熟的国家。美国的助学贷款类型多样（著名的有帕
金斯贷款、斯坦福泰贷款、学生家长贷款、联合贷款等等），资助范围广泛（有政
策性助学贷款包括很据特色的政府直接管理的联邦直接助学贷款和纯商业性的助
学贷款），特别是实行联邦政府、州、和担保机构多级担保，实践了美国高等教育
的公平和效率。详细内容我将在美国家庭教育贷款的成功经验中叙述。
印度政府于 1963－1964 学年就开始实施了“国家助学贷款计划”（National
Loan Scholarship），为经济困难但有能力的学生提供国家贴息的无息助学贷款，
期望能在 5－10 年内建成周转性的借贷资金，形成良性循环，但实践中一直运行
的不太理想。此项计划尤其不适应 90 年代的高等教育改革和高等教育发展的需
求，于是，2001 年4月，印度政府引入了一个全新助学贷款方案——“教育贷款
计划”(the Educational Loan Scheme)。在此计划中，印度财政部和储备银行制定
了纲领性的贷款方案——教育贷款总体计划，各银行（主要是商业银行）、信托机
构和基金会等可以根据自己的利益、利润评估、利率等情况制定自己的学生贷款
计划。因此，各贷款机构的贷款额、利率等各不相同。
对于助学贷款的担保情况，总的来说，可以以 40 万卢比为分界线分成两个大
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档次。对 40 万卢比以下的助学贷款，贷款机构一般不严格要求抵押和保证金，利
率也比较低，一般在 10.75％~11.5％之间；对于金额超过 40 万卢比的贷款，利率
略有提高，大部分在 11.75％~12.5％之间，银行一般还要求提供抵押和第三方担
保（大多是父母担保），并需要交纳 15%左右的保证金。对出国留学学生的贷款
一般较多，贷款上限为 150 万卢比，但阿拉哈巴德银行最高允许 250 万卢比的贷
款（约 53717 美元）。可以从图表二中清晰的看到各家银行的担保情况。
印度部分银行助学贷款的担保金及年利率[4]
银 行
保证金
抵押和第三方担保
年利率
中央银行
40 万卢比以上：国内 5%；
留学 15%；
理工科最高为 5 万卢比
无
40 万卢比以下：PLR；
40 万以上：PLR+1%
海德拉巴国
立银行
10%
无
参照本地银行规定
马哈拉施特
拉银行
无
有
13.75％
印度联邦
银行
无
有
20 万卢比以下：12%；
20 万卢比以上：15.5%
印度银行
40 万卢比以上：国内 5%；留
学 15%
无
5 万卢比以下：9%；
5 万卢比－150 万卢比：
11.5%
巴罗达银行
国内：≤15%；留学：≤20%
无
≤13.77%
东方贸易
银行
无
有
40 万卢比以下：11.5%；
40 万卢比以上：12.5%
德那银行
国内 40 万卢比以上：5%；留
学 15%
无
40 万卢比以下：PLR；40
万卢比以上：PLR+1%
印度国立银
行
40 万卢比以下：无
无
40 万卢比以下：SBMTLR；
40 万卢比以上： SBMTLR
+ 1%
（图表二）
第一章 绪 论
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注： SBMTLR：国家银行中期放款利率（State Bank Medium Term Lending Rate，近期
为 12%）；PLR：基本放款利率（Prime Lending Rate），一种与国际接轨的贷款利率规范，1999
年 4 月开始在印度实行，由印度储备银根据银行的类别规定不同的贷款利率范围。2001 年 10
月，印度公立商业银行的基本放款利率为 10.00％~12.50％。
加拿大自 2000 年8月1日开始，政府开始直接贷款业务，银行不再介入其
中。政府全面控制政策的制订、方针、监测，并对学生贷款负全面责任。政府与
民间的服务机构签订合同，由民间服务机构负责贷款的日常管理工作。政府通过
授权民间服务组织来运作助学贷款，政府为民间中介机构提供助学贷款资金并交
由民间机构回收和实施担保。
韩国和泰国的助学贷款都由政府及贷款担保人（一般是贷款者父母）进行担
保。
§1.2.2 国内研究现状
自1999 年夏经国务院和中国人民银行批准，依据中国人民银行、教育部、财
政部联合制定的《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》而出台的《中国工商银
行国家助学贷款试行办法》实施以来，国家助学贷款政策已经度过了六个春秋。
然而六年来，六易其稿。我国学者从不同的角度对我国助学贷款进行了研究和分
析，并提出许多有益的建议和对策。
多年从事国家助学贷款研究的华中科技大学博士生导师沈红等在新旧政策出
台和实施过程中分别从法学视角、政策与实践的矛盾、银行的风险与机遇、贷款
负担、担保还是补偿等角度对我国助学贷款进行了分析、调研并提出了国家助学
贷款诱致性制度变迁的迫切性、减少贷款负担，对贷款进行担保，有效调整受益
对象错位和资格审查困难的对策。
北京大学的李文利教授认为[5]：完善学生贷款制度，最根本的两条措施是建
立政府担保和完善个人信用。国家助学贷款是一项长期的工作，要解决实施过程
中存在的困难，可以考虑短期和长期两种方案。短期内要解决的问题包括：（1）
建立国家助学基金，为助学贷款提供风险担保。政府建立国家助学基金，基金来
源可以多样化，主要渠道包括政府拨款、筹集社会团体和个人捐赠、基金增值以
及其它渠道。（2）改变现有的助学贷款还款计划，构建符合学生贷款项目的还款
方案。（3）鼓励学校多方筹集用于学生资助的资金，建立更加完善的奖、助、贷、
勤、补、免的资助体系，为学生提供申请各类资助的财政咨询。（4）国家助学贷
款也可向正规民办高校学生发放。现有的一般性商业助学贷款面向所有在校大学
国家助学贷款担保机制研究——问题、经验及对策
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生（含公办和民办教育机构），特别是向中等收入家庭的学生发放。（5）尽快建立
全国联网的高校学生征信系统，加强大学生信用意识教育和信用指导。
长期方案是建立和发展以下两种分别以政府为主和市场为主的模式：（1）丰
富学生贷款的种类，建立国家贷学金制度。国家贷学金采用信用贷款的形式，具
体业务可委托银行承担，管理经费从基金中提取。承办银行与政府的国家助学基
金的关系是委托代理的关系，银行不承担还款损失和风险。（2）发展学生贷款二
级市场。
教育部财务司高教处副处长赵建军在《完善国家助学贷款政策的思考》一文
认为国家助学贷款应采取以下措施[6]：（1）采取切实措施，推进各省级人民政府
建立生源地助学贷款制度。（2）研究建立对商业银行的利益补偿机制。（3）加快
建立全国性的个人信用信息征集管理制度。为适时反映学生还款情况，力争实现
个人信用信息动态跟踪管理。（4）建议尽快研究制定《国家助学贷款条例》，通过
法律的“硬约束”，明确规范银行、学校、社会有关方面和学生个人的权力与义务，
采取措施防范和化解金融风险。
汪路、李大健等在《国家助学贷款可持续发展的思考》中，阐述了自己的观
点，认为国家助学贷款事业可持续发展的有效途径为[7]：(1)“诚信教育”，培养学
生的“信用意识”。(2)对属于主观上故意拖欠贷款的违约行为，主要靠加快个人征
信系统的建设和落实制裁措施来解决。对属于客观上无力偿还贷款的毕业生，就
应当在重新安排还款计划、减免部分贷款本息方面给予出路。由此造成的损失，
要通过建立财政、学校、银行三方让利、共担损失的制度来解决。(3)因地制宜，
建立健全国家助学贷款风险控制制度。一是加快建立国家助学贷款“黑名单”制度，
完善“黑名单”统计制度、信息披露制度和处罚制度。二是在各高校建立助学基金，
并由学校的专门机构管理。三是按校建立国家助学贷款止损比例制度。对于借款
人违约比例达到 20％且违约毕业生人数达到 20 人的高等院校，银行可以停止对
该校发放新的助学贷款；待学校违约比例降到 20％以内，再恢复贷款。四是鼓励
发展生源地助学贷款。(4)不断创新，完善国家助学贷款激励机制。主要是建立对
经办银行的激励机制，一是建立国家助学贷款补贴制度。二是建立中央银行支持
性再贷款与信贷政策的联系机制，通过向商业银行提供低成本的信贷资金，从利
益机制上激励商业银行扩大助学贷款业务。(5)明确责任，健全国家助学贷款管理
体制。一是继续推动国家助学贷款银校共同管理体制的建立，明确双方“责、权、
利”，重点是加大高校在风险管理上的责任，对因学校不能提供有效联系地址而造
成的贷款损失，由学校或助学基金承担一部分经济损失。二是成立专门的非银行
金融中介服务机构，通过提供专业化的高效金融服务，提高助学贷款运作效率，
摘要：
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目录中文摘要ABSTRACT第一章绪论····················································································1§1.1课题的意义···············································································1§1.2国内外研究综述···········································································1§1.2.1国外理论研究及实施状况···...
作者：陈辉
分类：高等教育资料
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