公共财政科技投入绩效评价研究

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3.0 陈辉 2024-11-19 6 4 762.13KB 94 页 15积分

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摘要

随着我国对科技事业的日益重视，财政科技投入逐年在增加，但是在资金使

用过程中却出现了诸如科技投入浪费严重，产出效果不佳，甚至骗取国家财政科

技经费的事件等问题。面对这些亟待解决的问题，引入财政科技投入绩效评价机

制是十分必要的。我国的财政科技投入绩效评价工作，无论是理论上还是实践中

都处于初步探索的阶段，因此对财政科技投入绩效评价进行研究既具有理论价值，

也有现实意义。

本文在对我国公共财政科技投入绩效评价现状进行分析的基础上，提出了完

善我国财政科技投入绩效评价的思路。根据我国现行财政科技投入管理体制以及

资金投入流向的特点，把基于单个科技项目、科研机构、科技管理部门的财政投

入作为财政科技投入绩效评价的主要对象，并根据各自的特点，建立相应的评价

指标体系，选择合适的评价方法。

首先，研究了基于单个科技项目财政投入的绩效评价问题。根据科技项目的

特点，按不同的科技项目类型分类建立了包括事前评价、事中评价和事后评价的

系统模型，并以事后评价为例构建了评价指标体系，包括对指标权重的设定、无

纲化处理等，并指出了绩效评价过程中应该注意的问题。

其次，探讨了基于科研机构财政投入的绩效评价问题。根据科研机构是多参

量投入、多参量产出的复杂系统这一特点，提出了将数据包络分析（DEA）方法

应用于科研机构财政投入的绩效评价，在此基础上构建了评价指标体系。并以中

国科学院下属研究所为例，应用建立的 DEA 模型和指标体系进行了实证研究，通

过计算得到研究所之间的相对有效性并对其规模收益进行分析，得出结论。通过

实证研究，验证了 DEA 方法应用于基于科研机构财政投入绩效评价的可行性。

再次，对基于政府科技管理部门的绩效评价也进行了一定的探讨。根据科技

管理部门的公共性特征，引入了平衡计分卡，建立了科技管理部门平衡计分卡框

架图，在此基础上构建了评价指标体系，并以上海市高新科技成果服务转化中心

为例，验证了平衡计分卡应用于基于科技管理部门财政投入绩效评价的可行性。

最后，总结了本文的研究结论，提出了进一步完善我国财政科技投入绩效评

价机制的对策建议，并分析了本文的不足之处和进一步研究的方向。

关键词：财政科技投入绩效评价科技项目科研机构科技管理部门

ABSTRACT

As our government attaches importance to the science and technology,the inputs in

science and technology have increased year by year.But in the process of the use of

funds, there are many problems, such as: wasting severely, outputs ineffective,and even

cheating the outlay of science and technology.Faced with these problems, it is necessary

to introduce the performance evaluation of financial inputs in science and technology .

Our performance evaluation of financial inputs in science and technology are at the

initial stage of exploration both in theory and practice,so the study of Science &

Technology inputs Performance Evaluation is not only theoretical valuable, but also

practical significant.

This dissertation analyzes the actuality of Science & Technology inputs

Performance Evaluation firstly.Based on this the actuality I gives means to consummate

the performance evaluation:making the financial inputs in Science & Technology

projects, Science & Technology institution and the departments administrating science

and technology as the objects of evaluation;based on their characteristics establishing

corresponding evaluation index system ,then choosing the suitable evaluation methods.

The performance evaluation mentioned above should evaluates respectively

according to the characteristics of the Science & Technology projects.I established a

system model including advance evaluation,evaluation and the after-event

evaluation,then designed the index system of evaluation and explained set of the index

weight,then concluded the problems that should be noticed in the evaluation process.

Because of scientific research institutions’ characters of multi-parameter inputs and

multi-output parameters outputs,I introduced DEA(DEA is a non-parametric

quantitative method to evaluate the relative efficiency,which can handle multiple inputs

and outputs.)into the evaluation of Science & Technology institution and then designed

the evaluation index system.At last,I applied the DEA model and the index system

designed in the demonstration study of the Institutes of CAS, then analysed the

evaluation results and educed the conclusion.

Because of the characters of the departments administering science and technology,

I introduced Balanced Scored Card into the evaluation.Then established the frame chart

of Balanced Scored Card,and designed the index system based on the chart,at last

公共财政科技投入绩效评价研究

validated the feasibility of the application of Balanced Scored Card in the case of

Shanghai Hing-technique Service Center application.

Finally I educed the conclusion, then gave some advice to improving the

evaluation system of financial inputs in science and technology

Key word: financial inputs in science and technology ，performance

evaluation, science and technology projects ，technology research

institutions, science and technology management department

摘要

ABSTRACT

第一章绪论 ..................................................... 1

§1.1 研究的背景及意义 ......................................... 1

§1.2 相关研究综述 ............................................. 3

§1.3 研究内容、研究方法与写作框架 ............................. 6

§1.3.1 研究内容 ............................................. 6

§1.3.2 研究方法 ............................................. 7

§1.3.3 写作框架 ............................................. 8

§1.4 本章小结 ................................................. 8

第二章公共财政科技投入绩效评价的现状分析 ........................9

§2.1 我国公共财政科技投入的现状 ............................... 9

§2.1.1 财政科技投入现状的总量分析 ........................... 9

§2.1.2 财政科技投入现状的结构分析 .......................... 12

§2.2 现行财政科技投入管理体系中绩效评价的现状 ................ 14

§2.2.1 已初步建立起一套评价工作组织体系 .................... 14

§2.2.2 摸索出了一套较为合理的工作流程 ...................... 15

§2.2.3 初步建立了财政科技投入绩效评价指标体系 .............. 15

§2.2.4 初步建立了财政科技投入绩效评价的有关制度 ............ 16

§2.3 现行财政科技投入管理体系中绩效评价面临的问题 ............ 16

§2.3.1 建立财政科技投入绩效评价制度的共性困难 .............. 17

§2.3.2 建立我国财政科技投入绩效评价制度的特殊困难 .......... 17

§2.4 我国现行公共财政科技投入绩效评价完善的思路 .............. 19

§2.4.1 要确定公共财政科技投入绩效评价的实施主体和执行方式 .. 19

§2.4.2 要确定公共财政科技投入绩效评价的客体 ................ 19

§2.4.3 要明确公共财政科技投入绩效评价的框架与内容 .......... 20

§2.4.4 确定评价指标 ........................................ 20

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§2.4.5 需要完善的配套措施 .................................. 21

§2.5 本章小结 ................................................ 21

第三章基于单个科技项目财政投入的绩效评价 .......................23

§3.1 科技项目分类 ............................................ 23

§3.1.1 基础研究项目 ........................................ 23

§3.1.2 应用研究项目 ........................................ 24

§3.1.3 科技产业化项目 ...................................... 25

§3.1.4 社会公益性研究项目 .................................. 25

§3.1.5 科学技术条件建设与支撑服务项目 ...................... 25

§3.2 科技项目财政投入绩效评价系统模型及分类 .................. 25

§3.2.1 事前评价 ............................................ 26

§3.2.2 事中评价 ............................................ 27

§3.2.3 事后评价 ............................................ 27

§3.3 科技项目财政投入绩效评价指标体系的构建 .................. 28

§3.3.1 基本目标 ............................................ 28

§3.3.2 构建原则 ............................................ 29

§3.3.3 评价指标的选取 ...................................... 30

§3.3.4 评价指标体系 ........................................ 32

§3.4 科技项目财政投入绩效评价的方法 .......................... 33

§3.4.1 指标权重的确定 ...................................... 33

§3.4.2 指标的处理 .......................................... 36

§3.5 科技项目财政投入绩效评价中应该注意的问题 ................ 37

§3.5.1 引进“专家权重”概念 ................................ 38

§3.5.2 专家的选取 .......................................... 38

§3.5.3 建立科技项目财政投入绩效评价的标准体系和考评数据库 .. 38

§3.6 本章小结 ................................................ 39

第四章基于科研机构财政投入的绩效评价 ...........................41

§4.1 科研机构及其投入产出模型 ................................ 41

§4.2 DEA 的基本理论及模型 .................................... 42

§4.2.1 决策单元 ............................................ 43

§4.2.2 生产可能集 .......................................... 44

§4.2.3DEA 的线性规划模型 ................................... 44

§4.3 基于科研机构财政投入绩效评价的评价模型 .................. 45

§4.4 科研机构财政投入绩效评价指标体系 ........................ 46

§4.4.1 投入类指标 .......................................... 47

§4.4.2 产出类指标 .......................................... 47

§4.5 实证研究：以中科院下属研究所为例 ........................ 48

§4.5.1 中科院的知识创新工程 ................................ 49

§4.5.2 研究所评价指标体系 .................................. 49

§4.5.3 研究所相对效率评价 .................................. 52

§4.5.4 实证研究结论 ........................................ 63

§4.6 本章小结 ................................................ 63

第五章基于政府科技管理部门的绩效评价 ...........................65

§5.1 科技管理部门的构成及其职能 .............................. 65

§5.2 平衡计分卡及其在公共部门绩效评价中的应用 ................ 66

§5.2.1 平衡计分卡简介 ...................................... 66

§5.2.2 平衡计分卡在公共部门绩效评价中的应用 ................ 67

§5.3 基于平衡计分卡构建科技管理部门绩效评价指标体系 .......... 68

§5.4 案例分析 ................................................ 70

§5.4.1 上海市高新技术成果服务转化中心的简介 ................ 70

§5.4.2 上海市高新技术成果服务转化中心的战略目标 ............ 70

§5.4.3 基于上海市高新技术成果服务转化中心的平衡计分卡框架图 71

§5.4.4 上海市高新技术成果服务转化中心的绩效评价指标体系 .... 72

§5.5 本章小结 ................................................ 74

第六章研究结论与政策建议 .......................................75

§6.1 研究结论 ................................................ 75

§6.2 政策建议 ................................................ 76

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§6.3 不足之处及后续研究 ...................................... 76

附录 ........................................................... 79

参考文献 ........................................................ 87

在读期间公开发表的论文和承担科研项目及取得成果 ..................91

致谢 ..........................................................93

第一章绪论

财政科技投入体现的是国家意志，其产出是事关经济可持续发展、社会进步

和国家安全的公共产品或准公共产品。这类公共产品是否具有价值，质量如何，

财政科技投入是否实现了经济性、效率性和效果性的目标等问题的回答，均需要

引入绩效评价机制。在我国，公共财政科技投入绩效评价的理论与实务起步较晚，

尚未形成完善的理论与方法体系，还是一个比较新的研究课题。

本章首先阐述了选择公共财政科技投入绩效评价问题进行研究的背景及意义

（§1．1），然后对相关研究进行了综述（§1．2），最后确定了本文的研究内容、

研究方法与写作框架（§1．3）。

§1.1 研究的背景及意义

根据财政学原理，公共产品的非竞争性和非排斥性决定了市场不能有效地提

供这种产品，而没有公共产品，市场的发展也就无从谈起，因而，由政府来提供

这种产品，即公共产品采用公共提供的消费方式也就成为政府弥补市场缺陷的一

种唯一有效的方式[1]。因此，公共产品性质的科技活动的存在使政府参与社会科技

事业成为必然，科技投入是政府财政支出的重要组成部分。由于缺乏对财政科技

投入进行绩效评价，导致了我国的科技投入经费使用过程中主要存在以下问题：

（1）资金使用分散，条块分割，重点支持不足[2]

目前我国的政府科技投入经费管理体制是一种分散型的管理体制，财政科技

投入经费分散于众多一级预算单位中，这种管理模式的最大缺点在于财政科技投

入经费使用缺乏“顶层设计”，资金使用分散。在政府科技经费的分配过程中，由

于要照顾到各条块的利益，往往不论什么行业，只要有部门就有钱，使原本可能

集中使用的财力变得按条块分配，经费分布分散，形成了撒“胡椒面”的格局，

每个项目只能得到比较平均的小额资助，致使重点支持不足，影响了重大技术研

究与开发项目的进行，而且还导致一些跨行业的大型研究项目缺失部门总体负责

和统筹规划。

（2）资源不能有效整合，财政科技投入经费短缺与浪费并存，效益低下

由于经费投入的分散、管理上的条块分割，承担科技研发任务的各个部门各

个研究单位自成体系，相互之间缺乏必要的信息沟通和资源共享，导致设备、人

力等的重复投入。据统计我国大型仪器设备总的数量接近于欧盟，但利用率却不

到25%，而发达国家的设备利用率能达到达 170%至200%。以 MODIS 接收设备

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为例，MODIS 系统是一种卫星对地观测传感器，每套造价 100 万美元，这样的系

统我们国家只要有 1或2套就足以满足全国的科研需要。在英、法、德国就各有 1

套，而在我国，现在却已有 14 套，仅在北京地区就有 8套，由于相互封闭，数据

不能共享，许多科研院所还要继续上马新建，这种重复投资、重复建设的问题十

分突出，严重影响了财政科技投入的效益①。

（3）科技投入经费使用不能专款专用

科技主管部门掌握着大量的科技投入经费，履行着分配、安排科技经费的职

责。但是，有些科技主管部门利用手中的权力，左右科技经费的分配，并从中谋

利[3]。一些主管部门在开支中巧立名目，将各种其他渠道不能解决的费用，列入科

研经费，通过挤占科研经费弥补自身的行政经费不足，如在设立的课题中列支了

与课题无关，本应由行政经费开支的有关人员费用、会议费、差旅费等内容。甚

至个别存在虚设课题、转移资金的违规现象。如 2007 年国家审计署审计结果揭示

的科技部下属中国农村技术开发中心科技经费管理使用中的情况表明，转移和挤

占挪用科技经费问题较为突出。2003 年，该中心申报“农村科技服务体系技术平

台开发”课题研究项目预算 200 万元。截至 2006 年底，该中心在该项目中列支与

项目研究无关费用共计 103.9 万元。该中心还在其它部分课题研究项目支出中列支

在职人员奖金和节日补贴共计 164.45 万元，其中 2006 年67.5 万元②。

（4）科技经费预决算编制不准确，不真实[4]

目前，国家在科研经费支出科目、预算定额等方面还没有制定出科学的预算定

额标准，由于各课题所研究的领域不同，每个项目都有其研究的特殊性，由于科

研项目的不可预见性及复杂性，要编制准确、可行的项目预算，难度往往很大。

在项目立项时，往往侧重技术内容的论证，缺少财务部门在项目评估方面就资金

运作、费用开支、国内外相应项目研发对资金需求管理的科学的预算评估，一些

单位就巧立名目，擅自将非科研项目的费用夹带安排进经费预算，抬高预算总额，

“预算松弛”现象严重，使项目计划缺乏严肃性、科研经费预算失去真实性，从

而也造成了决算的不真实。如中国生物技术发展中心 2004 年完成的有关课题，共

结余资金 224.23 万元，占课题总预算的 64.07%；火炬高技术产业开发中心 2004

年完成的 5个课题，共结余资金 317.02 万元，占课题总预算的 39.63%。上述做法，

不符合《国务院办公厅转发科技部等部门关于国家科研计划实施课题制管理规定

①刘继云：《科技基础平台的运行机制初探》，载于《中国科技论坛》2005 年第 5期,56-59。

②2007 年第 6号（总第 24 号）：49 个部门单位 2006 年度预算执行和其他财政收支审计

结果，来源：审计署办公厅。

http://www.audit.gov.cn/cysite/docpage/c516/200709/0919_516_20325.htm

第一章绪论

的通知》中“合理编制课题研究费支出预算”的规定①。

（5）欺诈和骗取国家科技投入经费的现象时有发生

2006 年，在全球共同经历了令人不堪的韩国“黄禹锡科学造假”（在《科学》

杂志发表 2篇关于克隆技术的虚假论文）事件后，在我国也发生了“汉芯丑闻”

——上海交大研制了一个所谓的国内第一个完全拥有自主知识产权的数字信号微

处理器（汉芯），研制人陈进教授以此领取政府一亿元人民币无偿补助。后来有人

举报汉芯涉嫌造假，根据举报人的说法，陈进采取盗用国外芯片产品，磨去原有

IC 芯片上面的打印标志后，改印他们自己标志进行造假。国家相关部门对此进行

了调查，经过 2个月的调查之后，认定陈进伪造了汉芯数字信号处理器的研究，

并不能实现其声称的功能。科技部根据专家调查组的调查结论和国家科技计划管

理有关规定，已决定终止陈进负责的科研项目的执行，追缴相关经费，取消陈进

以后承担国家科技计划课题的资格；教育部决定撤销陈进“长江学者”称号，取

消其享受政府特殊津贴的资格，追缴相应拨款；国家发展改革委决定终止陈进负

责的高技术产业化项目的执行，追缴相关经费[5]。这一事件及其后来发生的“十五”

863 计划的重大科技成果之一——

“麒麟操作系统”涉嫌抄袭等事件充分凸现了我

国科技投入绩效评价体系的缺乏。

目前世界各国都高度重视科技的发展，对科技活动的资金投入也迅速增加。

在这种背景下，加强科技投入绩效评价，使有限的资金能够投入到科技活动最需

要的地方，已经成为一种迫切的要求。合理有效的科技绩效评价体系对于更好地

激发科研人员的创新潜力，营造科技创新环境，促进国家科学技术研究开发水平

的提高、解决我国目前科技经费使用中存在的种种问题以及推进国家科技创新体

系的建立和发展都具有重要的意义。在我国，公共财政科技投入绩效评价的理论

与实务起步较晚，尚未形成完善的理论与方法体系。在这种情况下，对我国的公

共财政科技投入绩效评价进行研究无疑具有重要的理论价值和现实意义。

§1.2 相关研究综述

在我国，公共财政科技投入绩效评价在理论界和实际部门真正受到重视，是

对近几年我国科技投入经费使用中存在着诸多问题的关注所引起的。从目前已有

的学术文章看，对公共财政科技投入绩效评价的学术讨论主要研究可以分为两大

类：基于国家层面的财政科技投入绩效评价研究和基于地方政府层面的财政科技

①2005 年第 3号（总第 11 号）：32 个部门单位 2004 年度预算执行审计结果公告，来源：

审计署办公厅。

http://www.audit.gov.cn/cysite/docpage/c516/200509/0928_516_14507.htm

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摘要随着我国对科技事业的日益重视，财政科技投入逐年在增加，但是在资金使用过程中却出现了诸如科技投入浪费严重，产出效果不佳，甚至骗取国家财政科技经费的事件等问题。面对这些亟待解决的问题，引入财政科技投入绩效评价机制是十分必要的。我国的财政科技投入绩效评价工作，无论是理论上还是实践中都处于初步探索的阶段，因此对财政科技投入绩效评价进行研究既具有理论价值，也有现实意义。本文在对我国公共财政科技投入绩效评价现状进行分析的基础上，提出了完善我国财政科技投入绩效评价的思路。根据我国现行财政科技投入管理体制以及资金投入流向的特点，把基于单个科技项目、科研机构、科技管理部门的财政投入作为财政科技投入绩效评价的...

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