地方财政风险预警系统研究

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3.0 陈辉 2024-11-19 5 4 1.99MB 78 页 15积分

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摘要

我国当前对地方财政风险预警的研究并不多，而地方财政风险却是客观存在

的并有不断积累的趋势，地方财政风险的不断积累最终会转化为中央政府的财政

风险和财政危机，因此，对地方财政风险进行预警，及时发现财政运行中的风险

因素并防范化解之，对地方和国家经济和财政的稳定运行具有重要意义。对地方

财政风险进行预警研究可以从源头上认识财政风险并减少财政危机发生的可能

性，未雨绸缪，防患于未然。

目前，国内外对财政风险预警的系统研究并不多见，而由于拉美和亚洲爆发

的金融危机使学术界加强了对金融危机预警的研究并出现了不少有实际应用意义

的研究成果。财政风险预警与金融危机预警在方法论意义上具有内在的一致性，

因此，本文在借鉴国内外对宏观经济预警和财政、金融危机预警研究成果的基础

上建立地方财政风险预警系统的一般框架并进行了实证研究。本文在对影响地方

政府财政风险的各种因素、成因和表现形式的及对影响地方财政风险的各种指标

的综合分析的基础上，研究了地方政府根据自身财政状况和地方具体实际情况可

以选择的指标体系。在选择了具体的指标体系的基础上，地方政府可以根据实际

情况和实际需要选择不同的预警方法来构建地方财政风险预警系统。

本文绪论部分主要阐述了本文研究课题来源、课题现状、研究目标、技术方

法和成果意义。第二章分析了预警系统的功能、基本原则和预警系统设计的目标、

框架与逻辑，从整体上把握预警系统的构成。第三章中分析地方财政风险内涵、

表现形式和成因。第四章对地方财政风险的指标体系进行了综合分析，把财政风

险指标体系分为内部财政风险指标体系、外部财政风险指标体系和抵御风险指标

体系。其中，第四节作为对以上不足的补充，讨论了考虑预期因素后的一个综合

性财政风险指标，这种方法同样适用于对其他指标的分析。第五节从政府资产负

债表出发来考察政府总的债务承受能力。第五章主要研究了预警指标的选择和在

此基础上应用不同的预警方法来构建预警系统。指标体系的选择主要是根据预警

的不同侧重点分别分析了各类预警指标体系的构造及预警指标的临界值。第六章

在以前各章理论研究的基础上，利用上海市 1996-2005 年的统计数据进行了实证研

究。研究结果表明上海市在过去 10 年地方财政总体处于无警状态，少数年份处于

轻警状态。第七章对预警方法的局限性和预警系统的改进进行了分析。最后，对

全文进行了回顾并分析了预警系统和现实财政风险的关系。

关键词：预警系统财政风险指标

ABSTRACT

In china, the study on Early Warning System of local fiscal risk is increasingly

important. Because local fiscal risk can transfer to central government and threaten the

fiscal stability and economic stability and even the social stability, we must treat this

issue seriously. The local government liability, especially local government contingent

liabilities, is accumulating, so we must construct local fiscal risk Early Warning System

to warn the potential fiscal risk.

In this paper, we construct a general framework of local fiscal risk Early Warning

System. Through systematic analysis of fiscal risk indicator, we choose some important

and practical indicator to warn the fiscal risk.

In chapter one, we mainly discuss target, method and significance of local fiscal

risk Early Warning System. In chapter two, we discuss the framework of local fiscal

risk Early Warning System. In chapter three, we discuss the reason and performance of

local fiscal risk. In chapter four, we analyze the indicator comprehensively through

dividing the indicator into internal fiscal risk indicator and external fiscal risk indicator.

In this chapter, we discuss all factors that may affect the local fiscal risk. In chapter five,

we construct four kinds of indicator system that reflect local fiscal risk from different

perspectives. In chapter six, on the basis of theoretical studies of the previous chapters,

we use the data of Shanghai statistics from the year 1996 to 2005, the empirical study

results show that the overall local fiscal risk of Shanghai at low alertness state in the

past decade except a few years. In chapter seven, we discuss the limitations of Early

Warning System of local fiscal risk and analyze how to improve Early Warning System

of local fiscal risk. Finally, a full review and analysis of the relationship between the

early warning system and real fiscal risk is taken to indicate that the precaution of fiscal

risk is very important.

Key Word: Early Warning System, fiscal risk, indicator

中文摘要

ABSTRACT

第一章绪论............................................................................................................1

§1.1 课题来源....................................................................................................1

§1.2 课题现状....................................................................................................2

§1.3 研究目标....................................................................................................3

§1.4 技术方法....................................................................................................4

§1.5 成果意义....................................................................................................4

第二章地方财政风险预警系统概述及现实意义..................................................6

§2.1 地方财政风险预警系统的功能................................................................6

§2.2 地方财政风险预警系统的基本原则........................................................6

§2.3 地方财政风险预警系统的目标................................................................7

§2.4 地方财政风险预警系统的框架................................................................8

§2.5 地方财政风险预警系统的逻辑................................................................8

§2.6 建立地方财政风险预警系统的紧迫性....................................................9

第三章地方财政风险内涵、成因及表现形式....................................................10

§3.1 地方财政风险的内涵..............................................................................10

§3.2 地方财政风险的成因..............................................................................10

§3.2.1 财政分配体制问题..........................................................................11

§3.2.2 财政管理理念问题..........................................................................13

§3.2.3 地方财政收入增长机制问题..........................................................13

§3.2.4 地方政府投融资行为问题..............................................................14

§3.2.5 地方财政预算管理问题..................................................................14

§3.3 地方财政风险的表现形式......................................................................15

§3.3.1 地方财政显性风险..........................................................................16

§3.3.2 地方财政隐性风险..........................................................................16

§3.3.3 地方财政内部风险..........................................................................17

第四章地方财政风险预警指标体系的综合分析................................................20

§4.1 指标体系构建的原则..............................................................................20

§4.2 财政内部风险指标体系..........................................................................20

§4.2.1 收入风险指标体系 ........................................................................20

§4.2.2 支出风险指标体系..........................................................................22

§4.2.3 赤字风险指标体系..........................................................................23

§4.2.4 债务风险指标体系..........................................................................24

§4.3 财政外部风险指标体系..........................................................................26

§4.3.1 宏观经济运行风险指标体系 ........................................................26

§4.3.2 间接风险指标体系..........................................................................27

§4.3.3 外部冲击风险指标体系..................................................................29

§4.4 财政抵御外部风险能力指标体系..........................................................30

§4.4.1 宏观税负的调整空间......................................................................30

§4.4.2 财政支出的调整空间......................................................................31

§4.4.3 财政举借新债的空间......................................................................31

§4.4.4 出售政府资产的融资空间..............................................................32

§4.5 风险预期指标..........................................................................................33

§4.6 政府承受能力指标..................................................................................33

第五章地方财政风险预警系统的构建................................................................35

§5.1 预警指标体系的选择..............................................................................35

§5.1.1 反映地方政府债务风险的指标体系..............................................40

§5.1.2 反映地方政府静态和动态财政风险的指标体系..........................43

§5.1.3 反映地方金融机构资本金缺口风险的指标体系..........................45

§5.1.4 其他辅助预警指标构成的指标体系..............................................47

§5.2 预警系统的建立方法（一）..................................................................47

§5.2.1 预警区间的确定..............................................................................47

§5.2.2 预警界限值的确定..........................................................................48

§5.3 预警系统的建立方法（二）..................................................................50

§5.3.1 综合指数的编制..............................................................................50

§5.3.2 预警信号灯的设置..........................................................................51

第六章实证研究及评价........................................................................................53

§6.1 数据收集..................................................................................................53

§6.2 预警指标的选择和指标临界值及指标权重的确定..............................53

§6.2.1 预警指标的确定..............................................................................54

§6.2.2 预警指标临界值的确定..................................................................54

§6.2.3 预警指标权重的确定......................................................................55

§6.3 实证分析..................................................................................................57

§6.4 简要评价..................................................................................................66

第七章地方财政风险预警系统的局限性及完善对策........................................68

§7.1 财政风险预警研究方法的局限性..........................................................68

§7.2 财政风险预警系统的完善对策..............................................................68

§7.3 结束语......................................................................................................69

参考文献..................................................................................................................72

在读期间公开发表的论文和承担科研项目及取得成果......................................74

致谢..........................................................................................................................75

第一章绪论

§1.1 课题来源

爆发于1997年的东南亚金融危机（financial crisis）蔓延至整个东亚地区甚至引

发世界性的经济动荡，虽然我国由于自身的开放程度不够高从而未受到严重的影

响。但是，这却使正处于市场化改革道路上的我们逐渐认识到市场经济中无处不

在的风险及其可能造成的严重后果，也提醒我们应认真剖析我国经济运行中可能

存在的各种风险因素，并予以积极地防范和化解。

财政作为社会再生产正常运转的最基本条件，综合反映社会政治、经济情况。

1998年以来，我国经济发展遇到了复杂的国内经济环境，为促进经济增长，中央

采取了以扩大内需为主要目标的积极财政政策，取得了一定成效。但由于国内外

经济增长中存在诸多不利因素，严重制约了财政收入的增长，并大幅度提高了对

财政支出的需求，造成了财政赤字不断攀升、国债大量发行的局面。这无疑使在

“放权让利”原则指导下，已为20年渐进式改革承担了大量改革成本的财政雪上

加霜，财政所承担的压力和风险不断加大。“凡事预则立，不预则废”，我们必

须注重财政风险（fiscal risk）问题的研究，对财政危机的防范未雨绸缪。

地方财政风险是指由于地方财政运行过程中各种因素引发的财政收支矛盾激

化，进而使地方财政正常运行遭到破坏的可能性，是社会经济风险在财政领域的

集中表现，表现为各种显性和隐性风险，包括收入风险、支出风险、制度风险、

债务风险等。作为风险的一个特定领域，地方财政风险具有客观性和普遍性。随

着经济体制改革的深化，地方财政风险逐步显现，探究其原因，增强防范意识，

对保障地方财政平稳运行有着重要的现实意义。

作为经济转型中的发展中国家，信息披露的不充分与所有权结构的不透明，

尤其是地方融资对财政担保的过分依赖等，使得我国地方政府债务较国外发生危

机的风险在一定程度上有过之而无不及。我国政府直接负债（direct liabilities）规

模约为58200多亿元，若把政府或有债务（contingent liabilities）部分转化为地方政

府的直接债务统计在内，地方财政的债务依存度将远远高于国际警戒线。或有债

务成为地方政府债务风险的主要来源，可归纳为以下几个方面：（1）政府担保债

务；（2）地方金融机构支付缺口；（3）社会保障基金的损失和缺口；（4）国有

企业潜在亏损；（5）粮食企业政策性亏损挂账；（6）下级政府财力缺口。

当地方财政风险积累到一定程度时必然转化为中央的财政风险，进而有可能

引发财政危机和经济危机，对经济发展和社会稳定造成沉重打击。因此，从源头

上认识和防范财政风险，未雨绸缪，防患于未然是财政风险管理的重要一环。

第一章绪论

我国的《预算法》和其他法律法规明确规定地方政府预算按量入为出、收支

平衡的原则编制，不列赤字；除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发

行地方政府债券，这并不意味着地方政府不存在债务，包括合法和不合法的债务。

在现实生活中，地方政府各职能部门自觉或不自觉地、公开或隐蔽地、直接

或间接地以地方政府“多元化融资”等多种名义举借了大量债务，为了不直接违

反国家的法律，这些债务大都是以企业或者项目的名义举借的，游离于中央政府

和地方人大的监督管理之外，但最终的还债责任显然还要归于地方政府（虽然有

些债务地方政府并没有进行担保），这些债务实质上和政府债务没有区别。①到目

前为止，地方政府债务的准确规模不得而知。显然，如果这些债务长期处于中央

政府甚至地方政府的统计和监督之外，将可能诱发和加剧国家的财政危机和金融

危机。因此，全面认识、清理、整顿和规范我国地方政府的债务，降低其债务风

险已经刻不容缓。对地方政府财政风险的认识，关键是建立地方财政风险预警系

统（Early Warning System），用科学的指标（indicator）体系来衡量地方政府财政

风险的大小，从而对地方政府财政风险的认识和评价建立在科学的指标分析基础

之上。

当前地方政府财政风险的表面现象是财政收支矛盾激化、赤字与债务长期化

和非正常增长，以及大量的或有和隐性负债存在，而这种现象背后的根源主要在

于经济失衡、制度安排滞后、财政分配机制长期处于不规范不健全状态等。

建立规范的地方政府财政风险评价标准，从总体上定量确定当前地方政府的

财政风险程度，进而对财政危机事先发出预警，显得尤为迫切和必要。

对地方政府财政风险预警系统进行研究，可以通过构建科学的指标体系来衡

量地方政府财政风险的大小，从而为防范和化解财政风险确定依据并指导财政实

践。通过采用指标体系建立地方政府财政预警系统和预警模型，从而对地方政府

的财政风险建立一个规范的评价标准，从总体上定量确定财政风险程度，进而对

财政危机事先发出预警。

§1.2 课题现状

在财政风险的评价和财政危机的防范方面，国外已有少数国家采用不同的指

标体系尝试建立了地方财政风险预警系统，如美国俄亥俄州的“地方财政监控计

划及财政危机法”，巴西的“地方政府借款限制”、哥伦比亚的“交通信号灯”系

统等。

美国俄亥俄州的“地方财政监控计划及财政危机法”是上级政府对下级政府

①樊丽明.中国地方财政运行分析.北京：经济科学出版社，2004.

第一章绪论

财政状况的一种预警系统，以防止州以及所辖地方政府财政陷入更深的困境。其

具体操作规定如下：州审计局是负责“地方财政监控计划”体系执行的机构。它

工作的第一步是对地方政府进行财政核查，以确定地方财政是否进入紧急状态。

其判断依据是，按罗列的三种情况，如果地方财政符合其中之一，则由审计局宣

布该地方财政进入“预警名单”。这三种情况是指：（1）应付款比例过高。（2）赤

字比率过高。（3）可用财力不足。

为了克服中央政府为地方提供隐性担保而产生的道德风险—地方政府通过过

度举债享受债务短期收益而未来债务成本由中央政府承担，西方发达国家中央政

府都制定了地方政府债务风险预警机制，对地方政府债务进行监控，如果哪个地

方政府可能出现债务风险，便及早采取措施进行防范、控制和化解。我国目前地

方政府债务种类多，或有债务比重大，而政府债务统计口径又不统一，主要是直

接债务，未包括全部或有债务。这就使中央政府无法全面掌握地方政府债务的真

实规模，从而使债务负担率、债务依存度、偿债率等指标无法运用，地方政府债

务风险预警机制无法建立，大大削弱了中央政府对地方政府债务风险的监控，使

地方政府债务在某种意义上处于无政府状态。

迄今为止，我国还缺乏对地方财政的风险评价和预警研究，更谈不上行之有

效或者付诸实施的财政风险预警方法。根据所搜集的资料来看，截至 2002 年，我

国公开发表的对财政风险预警系统进行系统研究的只有 1999 年长春税务学院课题

组的“中国财政监测预警系统研究”和 1993 年顾海兵教授等的“我国财政预警系

统初探”两篇文章，与财政风险预警研究相关的文章也不多。近年来，由于中央

政府逐渐认识到地方财政可能存在的巨大风险并给予极大关注，学术界对此的研

究逐渐增多。

§1.3 研究目标

由于地方政府财政赤字不断攀升和各类债务不断累积，各种隐性和或有债务

不断增加，这些债务最终转化为直接和显性债务的可能性越来越大，因此，对地

方财政风险的认识和研究应从以下几个方面着手：

第一，什么是地方财政风险，也就是对地方财政风险的界定；

第二，地方财政风险的客观状况以及是否面临财政危机，也就是对地方财政

风险的认识和评价；

第三，防范和化解地方财政风险的政策选择和制度建设，也是对地方财政风

险研究的最终目标和意义。

由于地方财政风险本身抽象而宽泛，界定、度量财政风险就显得尤为困难，

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摘要：

摘要我国当前对地方财政风险预警的研究并不多，而地方财政风险却是客观存在的并有不断积累的趋势，地方财政风险的不断积累最终会转化为中央政府的财政风险和财政危机，因此，对地方财政风险进行预警，及时发现财政运行中的风险因素并防范化解之，对地方和国家经济和财政的稳定运行具有重要意义。对地方财政风险进行预警研究可以从源头上认识财政风险并减少财政危机发生的可能性，未雨绸缪，防患于未然。目前，国内外对财政风险预警的系统研究并不多见，而由于拉美和亚洲爆发的金融危机使学术界加强了对金融危机预警的研究并出现了不少有实际应用意义的研究成果。财政风险预警与金融危机预警在方法论意义上具有内在的一致性，因此，本文在借鉴国内...

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