促进上海区域产业集群发展和升级的公共政策研究

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3.0 陈辉 2024-11-19 9 4 1.46MB 82 页 15积分
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第一章 绪论
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第一章 绪 论
§1.1 研究背景
20 世纪以来，全球化的浪潮袭卷了整个世界。许多国家和地区把提高经济竞
争力作为应对全球化浪潮的重中之重。而产业集群对经济增长所做出的贡献也引
起了世界各国理论界、商界和政界的广泛关注。
产业集群（Industry Clusters），最早由美国哈佛大学教授迈克尔.波特在《国家
竞争优势》一书提出：“集群”即指在某一特定区域下的一个特别领域，存在着一
群相互关联的公司、供应商、关联产业和专门化的制度和协会。①
我国许多学者对产业集群的定义也提出了许多不同的看法和见解。我国产业
集群理论研究的专家，北京大学城市与区域规划系教授王缉慈提出：“产业集群”
是一组在地理上靠近的相互联系的公司和关联的机构，它们同处或相关于在一个
特定的产业领域，由于具有共性和互补性而联系在一起。②
产业集群的竞争将成为当代国际经济竞争的主要方式。各国竞争的优势形态，
都是以产业集群的面貌出现的。
20 世纪 90 年代中期以来，很多国家的地方政府都
把经济政策的重点转向促进区域产业集群的培育、发展和升级上来，从而推动地
方经济发展。
改革开放以来，上海作为中国对外开放的龙头，正在“十一五”规划的指引
下努力建设四个中心，即国际经济中心、金融中心、贸易中心以及航运中心。上
海要率先全面建成小康社会，要率先基本实现现代化。为此，上海市委、市政府
正式提出了“科教兴市”的发展主战略，就是要加快上海的产业升级步伐，优先
发展先进制造业和现代服务业，着眼长三角区域经济的协调发展，打破区域经济
中的平面竞争，形成垂直竞争和错位竞争格局，优势互补，共同发展。
上海市区域产业集群的发展多出现于 20 世纪 90 年代，伴随着各个工业园区
的发展而出现了现代意义上的产业集群。时至今日，上海市区域产业集群出现了
“1+3+9”的壮观景象。“1”指浦东新区；“3”是指 3个国家级经济开发区——漕
河泾高新技术开发区、闵行经济技术开发区、上海松江出口加工区；“9”则是指 9
个市级工业园区。上海区域产业集群的发展由于自身的特殊定位以及各级政府产
业政策的侧重等多方面的原因，使得上海区域产业集群的类别多集中于信息技术、
生物医药、以及新材料等高科技拳头产业。
①[美]迈克尔.波特: 《国家竞争优势》. 北京：华夏出版社. 2002.第 2 页
②王缉慈:产业集群、工业园区发展与新型工业化 （国家经贸委行业规划司《新型工业化研究报告》之六）.2003
促进上海区域产业集群发展和升级的公共政策研究
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然而与国外发达的产业集群区域相比，上海市区域产业集群还不成熟。无论
从政策环境、制度因素、法律保障、或是中介服务等方面来看都值得进一步的研
究和学习。另外，上海区域产业集群相对于国内产业集群发展比较早的浙江、江
苏、广东等地区，也有一些不足，比如说政策缺乏灵活性、对群内中小企业扶持
力度不够等。
许多学者认为，进入 21 世纪，产业集群的发展直接关系到国家的竞争力。新
的时代条件下，上海市区域产业集群能否最大程度上提升区域经济核心能力无疑
对上海市政府政策制订者来说是一场考验。
当前全球化加速和加深了区域产业集群的竞争，凸显了地区（区域）竞争的重
要性，而这种竞争在形态上已不再是传统意义上的资源禀赋等比较优势的竞争，
更多的是表现为区域“国家竞争优势”层面上的竞争。因此，为了取得这种独特
的区域竞争优势，打造区域的整体核心竞争力，上海市政府部门在制订集群公共
政策，培育和促使区域集群发展和升级方面尚有许多值得研究的地方。
§1.2 研究的目的与意义
产业集群是一种世界性的经济现象。由产业集群所带来的区域核心竞争力的迅
速提升引起了世界各国的足够重视。很多国家政府都把公共政策的重点转向了地
方集群战略，培育区域产业集群，促使集群的发展和升级。
在政府针对产业集群的公共政策定位上，产业集群能创造竞争优势，政府公共
政策能促进集群的形成。各国经验已经证明政府对产业集群的建立、发展和壮大
都可以发挥很大的作用，但政府的作用是有限度的，或者说，政府作用于产业集
群的政策有一定的边界，在边界之内政策的效应可以发挥，超越边界则适得其反。
这一政策边界的核心是处理好政府和市场(企业)之间的关系，各司其职，互动互
为，也即有所为，有所不为。波特认为，“没有一个国家，能在各方面取得竞争力，
成功的企业经常集群在一个国家内某个特定的城市，因为这城市能为该产业提供
良好的产业环境。”
政府和企业在产业集群发展中的角色是明确的。对政府而言，政府部门本身，
无论是中央政府还是地方政府并不能代替市场和企业直接建立产业集群，政府适
当的角色是催化剂与挑战者。它应该鼓励或促使企业提升想象力，迈向更高层次
的竞争优势。如果政府能提供这样的环境，产业一旦获益，政府也会成为最终受
益者。因此我们把政府促进产业集群发展的作用定位在为产业集群创造有利的环
境并强化产业集群的竞争优势。而实现这种定位，并积极发挥作用的关键是建立
强化产业集群发展的一套制度和整个的社会支持系统。因此，这也为进行促进产
第一章 绪论
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业集群培育、发展和升级的公共政策研究奠定了理论基础。因此，本研究立足于
公共政策的视角为上海市政府促进区域产业集群创新和升级提供了一个新的角
度，政府应当避免传统的干预方式对市场竞争的造成的扭曲和效率损失，针对不
同区域的特点，制定有利于促进竞争，以及区域可持续发展的公共政策。
另外、以往一些学者通常是从单一的经济学的角度来研究产业集群的。本研
究尝试从政府公共政策与“长三角”区域产业集群发展的公共政策联动这个方向
来探讨产业集群的集聚效应和竞争优势。另外，将培育新型服务业产业集群研究
与当前上海市政府发展战略有机结合起来，具有重要的理论指导意义和现实决策
的参考价值。
§1.3 主要研究方法
一、理论分析与实证分析相结合的方法
本文力求以公共政策和产业集群公共政策相关理论为基石，在对已有的研究成
果进行归纳总结的基础上，结合国内外，特别是上海市区域产业集群政策的有关
情况进行深入分析。文章以求既注重理论框架的构建，也注重实证对理论的支持，
通过两者的充分结合来实现研究的目的。
二、定性分析与定量分析相结合的方法
根据论文的旨意，是对促进上海区域产业集群和升级的公共政策进行研究，因
此，在研究过程中，将定性与定量结合起来，将会更有助于说明并解释研究的问
题。
三、文献法
论文研究中采用文献法，将有助于本研究站在一个高的起点上进行。文献法的
使用过程中，作者调阅了国内外公共政策理论、新公共管理理论、产业集聚理论、
新空间经济地理理论等相关论著以及沪苏浙、长三角区域产业集群等相关数据及
资料，为课题的研究做出了贡献。
四、调查研究方法
用事实来说明问题，这是开展本研究的出发点。论文研究过程中，采用了问
卷调查的形式取得了第一手数据和资料，为开展更深层次的研究提供了条件。
§1.4 研究思路和框架
§1.4.1 研究思路与方案
本研究着眼于上海市实施“科教兴市”以及“两个优先”（即优先发展先进
促进上海区域产业集群发展和升级的公共政策研究
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制造业和优先发展先进服务业）的战略发展视角，对上海市当前产业集群培育、
发展和升级中的政府公共政策进行深入分析，探索未来上海市区域产业集群发展
的公共政策需求及其应对措施。并在调查研究与项目研究相结合的基础上取得可
信的数据和资料，结合相关的实证分析，通过以下几个步骤逐步深入分析：
1.比较研究国内外产业集群培育、发展中的政府公共政策及其影响；
2.分析上海市区域产业集群公共政策的制定与实施过程以及相关问题；
3.以培育新型服务业产业集群为例实证分析上海市区域产业集群发展和升级
中的公共政策；
4.构建以上海为龙头的长三角区域产业集群公共政策协调联动机制；
§1.4.2 论文研究框架
本论文的研究框架见下图：
图 1.1 论文研究框架
第二章 公共政策相关理论综述
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第二章 公共政策相关理论综述
§2.1 公共政策理论溯源
公共政策（public policy）是实现公众意志、满足社会需要的公共理性和公意
选择，是规范、引导公众和社群的行动指南或行为准则，是由特定的机构制定并
由社会实施的有计划的活动过程。公共政策研究是社会生活的重要政治成果。现
代公共政策研究应用现代科学的理论、方法和分析技术，以问题研究为取向
（issue-oriented），有目的、有系统地分析和解决社会问题，从而形成独立的学科
理论和方法体系。①
公共政策发端于第二次世界大战之后主要工业发达国家的公共事务研究，并
成为西方社会科学领域中发展最迅速、影响最大、应用领域最广泛、实证性最强
的学科之一。公共政策之所以会在较短的时间内迅速地兴起和发展，与现代社会
的特征具有不可割舍的联系。二战后，随着社会公众所关注的问题和兴趣的焦点
逐步转向了那些与自身切身利益密切相关的公共政策问题，如犯罪与社会安全、
公平与经济发展、战争与外交方针，污染与环境保护，以及住房、卫生、社会保
障等一系列实际问题。由此，引发出了一场牵动了众多具备相当实际经验的学者、
政府官员的讨论与研究，旨在建立一种能在实际操作中解决现实公共政策问题的
实用学科。
§2.1.1 公共政策理论
一般说来，公共问题的出现并不是个别的、单一的、简单的或者是基本稳定
的社会公共问题的结合，而是大量的、复杂的、相互关联的、相互制约着的、变
化和发展着的社会问题的总和。因此，对于公共政策问题的研究将不可避免地跨
越了多种学科领域。在西方公共政策科学的发展中，不同的学者和流派从不同的
立场、角度和研究路径出发，形成了不同的公共政策理论派别。主要包括“活动
过程”理论、“管理职能”理论、“新经济地理”理论、“国家竞争”理论。
1．“活动过程”理论（Action Course Theory）。
这是由美国政治学学者哈罗德·拉斯维尔（H.D.Lasswell）和决策论研究者詹
姆斯·安德森（J.E.Anderson）提出的。这种理论强调：公共政策是政府有明确目
标的活动；公共政策是政府动用大量资源，通过相关的规定、措施来实施决定的
①严强：《公共政策知识场域论略》，《求索》，2002 年第 6 期
促进上海区域产业集群发展和升级的公共政策研究
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活动过程；公共政策是包括决定、实施等环节在内的具有连续性的活动过程。
拉斯维尔认为：“公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划”。这里
强调公共政策是一种以特定目的为取向的大型行动计划，实际上主要指具体政策
和决策行为。①
安德森认为：“公共政策是政府的一个有目的的活动过程，而这些活动是由一
个或一批行为者，为处理某一问题或事务采取的。这一过程是有着明确活动方向
的过程，是政府官员的活动过程，是政府实际做的事情而不是政府打算做或将要
做的事情 ，这些事情在形式上可以是积极的也可以是消极的，并且建立在法律的
基础之上、具有相当的权威性。②
“活动过程”理论按照公共政策的动态过程，确定了公共政策的参与者在这
个过程中的基本功能，概括了公共政策过程的基本问题，并强调公共政策的实证
性，因而有其合理性。但是这种理解忽视了价值判断与政策方法的重要性，作为
政策过程的研究，尤其忽视了政策执行的特殊重要性。
2.“管理职能”理论（Management Function Theory）
“管理职能”理论是伴随着公共行政学科的发展而出现的。公共行政学的创
始人之一、美国学者伍德罗·威尔逊(Woodrew Wilson)认为：“公共政策是具有立
法权的政治家制定出来的由公共行政人员所执行的法律和法规。”③在威尔逊看来，
公共政策主要是一些法律和法规；这些法律与法规是由政治家制定出来的并且交
给公共行政人员执行的，用来保证政府对国家经济进行管理的。在威尔逊及其之
后的一些学者的观点中，是以公共政策的“管理职能”为中心内容的，他们强调：
公共政策是政府为解决社会发展中的重大问题而实施的管理手段；公共政策是政
府从自身利益和公众利益出发进行的具体管理；公共政策是政府为主的由各种利
益个体与群体参与的管理活动等。
之后，随着新公共管理理论（New Public Management Theory）的出现，公共
政策“管理职能”理论也随之有了新的发展。
由于社会发展中，政府规模的扩大与政府角色的膨胀以及社会对政府的不满、
经济与财政压力、社会问题与政府不可治理性增加等因素导致了政府处于财政危
机、管理危机和信任危机的困境中。因此，“开展以市场为基础的公共行政”“企
业型政府”“政府公共政策化”等观点也在这场政府走出困境的过程中不断的提出。
“管理职能”理论的发展要求，政府应提倡公共政策职能与管理职能的分工，政
府应专心致力于公共政策的制定和监督执行，而不应沉迷于日常公共事务的管理。
①H.D.Lasswell and Kaplan, Power and Society (N.Y.: McGrawHill Book Co.,1963), p.70
②詹姆斯·E·安德森：《公共政策》，唐亮译，华夏出版社 1990 年版， 第 4-5 页
③伍启元：《公共政策》，香港商务印书馆，1989 年版，第 4 页
第二章 公共政策相关理论综述
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这又与政府的公共管理社会化相互关联，即将公共管理转移给政府外的社会性公
共管理组织来执行和维护。
“管理职能”理论的新的发展，为开展公共政策和公共管理研究奠定了更为
广泛的理论基础，在实践中，被人们称为“以经济学为基础的新公共政策管理论。”
3.“新经济地理”理论（New Economy and Geography Theory）
这一理论原本是经济学领域用来分析市场和竞争关系的，但后来随着在经济
领域内的重要性的突现，逐渐延伸到解释公共政策现象上来。
“新经济地理”理论的代表者是克鲁格曼（Krugman）,他的思想主要集中在
市场结构和经济地理之间的相互作用。认为，一定空间集聚条件下的区域专业化
将有助于企业和市场形成规模化的收益递增。
在公共政策发展过程中，将“新经济地理”理论应用进来，这是为了强调：
一定规模化的空间集聚并不都是天然生成的，政府可以在公共政策的制订过程中，
有目的、有依据、有倾向地选择一定的空间集聚地，并且在这一区域形成独特的
政策氛围，从而有助于或者促进该区域规模经济的形成和不断强化。
4、“国家竞争”理论 （National Competition Theory）
由于经济全球化和世界经济一体化趋势的出现，国际经济关系和国际分工体
系正在经历前所未有的变化，各国经济都面临着新的机遇和挑战，市场竞争已发
展到了国与国之间的竞争，谁能在 21 世纪的经济大潮中站稳脚跟，形成有利地位，
将会使其在国家竞争中获利，并增强对他国或其他地区的政治影响力。
因此，“国家竞争”理论的产生与发展，强调：国家和政府应从本国经济发展
的实际出发，充分发挥本国政府的经济职能，增强本国在国际上的核心竞争力，
从而维持和争取本国在经济全球化浪潮中的优势地位。
美国哈佛大学的迈克尔·E·波特（Michael.E.Porter）是“国家竞争”理论的
推崇者，在他的巨著《国家竞争优势》中提到：“《国家竞争优势》提倡政府和企
业在追求竞争力提升和繁荣时应该扮演新的、具有建设性和行动性的角色。对政
府而言，旧的对无政府主义和干预的区分已经过时。政府的首先要任务是要尽力
去创造一个支撑生产率提升的良好环境。这意味着政府在有些方面（比如贸易壁
垒、定价等）应该是尽量不干预，而在另外一些方面（诸如确保强有力的竞争，
提供高质量的教育和培训）则要扮演积极的角色。政府不应该是钻石理论（注：
波特提出的关于国家竞争力和产业集群研究的经典理论模型）要素的一个组成部
分，但政府对钻石理论的每一个要素都会产生或多或少的影响，这种影响是理解
政府与竞争之间关系的最佳方式。”①
①[美]迈克尔·波特著 李明轩、邱如美译 《国家竞争优势》华夏出版社 2002 第 3 页
促进上海区域产业集群发展和升级的公共政策研究
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国家间的竞争涉及到整个国家方方面面的行为，需要动员国家各个领域的力
量才能进行。一国在参与国际竞争地过程中，要从全局的高度，根据一国范围内
可以调度的资源，通过各种公共政策的制定和执行来影响和支持国家竞争力的形
成。因此，政府如何制订相应的公共政策和如何监督公共政策的执行等直接关系
到国家竞争优势的大小。
§2.1.2 公共政策概念
从公共政策产生和发展的历程来看，公共政策并不是一个或几个学科的简单
集合、演变，而是一个互相联系的、复杂多变的、几乎全新的研究领域。在社会
的各行各业、各个领域，公共政策及其相关研究技术与方法都有涉及，因此，对
于公共政策概念的解析，学界尚未形成统一的认识。公共政策研究人员习惯于从
自身研究的角度，或采取的技术与方法来给公共政策下定义。在前述关于公共政
策理论的解析中，罗德·拉斯维尔（H.D.Lasswell）、詹姆斯·安德森（J.E.Anderson）、
伍德罗·威尔逊(Woodrew Wilson)等学者都根据自已研究的方向对公共政策提出
了独特的见解。
此外，政治学学者戴维·伊斯顿（D.Easton）认为：“公共政策就是对全社会
的价值作权威的分配。”①这里主要是从政治学原理的角度出发，强调了公共政策
的价值分配功能；
政策论研究者托马斯·戴伊（T.R.Dye）认为：“公共政策是涉及大量人力和资
源或关系到很多人的政府决策；公共政策就是政府的作为（to do）或不作为（not to
do）。”
②这个定义着重强调了公共政策的行为特征，并且把公共政策视为了一种“选
择”的行为。
中国的公共政策研究起步较晚，从 20 世纪 80 年代西方公共政策知识传入中
国开始，国内一些学者才在西方公共政策的研究基础上结合国内改革开放的实践
逐渐形成和发展了中国特色的公共政策理论。
台湾学者伍启元认为：“公共政策是一个政府对公私行动所采取的指引。”③
兰秉洁认为：“政策是国家、政党或其他社会政治集团为实现一定历史时期的
任务而规定的政治行为。”④
孙光认为：“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它
①D.Easton. The Political System. N.Y.:Knopf,1953,p.129.
②J.E.Anderson. Public Policy-Making. Orlando: Holt, Rinehart and Winston,Inc.,1984,p.2.
③伍启元：《公共政策》，香港商务印书馆，1989 年版，第 1 页
④兰秉洁等：《政策学》，中国统计出版社，1994 年版，第 3 页
第二章 公共政策相关理论综述
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表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程。”①
林德金认为：“政策是管理部门为了使社会或社会中的一个区域向正确的方向
发展而提出的法令、措施、条例、计划、方案、规划或项目。”②
陈振明等认为：“政策是国家机关、政党及其他特定政治团体在特定时期为实
现一定社会政治、经济和文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则产，它是
一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。”③
张金马认为：“政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准
则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和
指示以及行动计划与策略等。”④
陈潭认为：“公共政策是实现公共意志、满足社会需要的公共理性和公意选择，
是规范、引导社会公众和社群的行动指南或行为准则，是由特定的机构制定并由
社会实施的有计划的活动过程。”⑤
从众多中外学者给公共政策下的定义来看，由于其研究角度与利益取向的差
异，大都以偏概全，以公共政策的某一个方面或公共政策的某个研究方法、技术
或公共政策过程的某个环节来描述这、说明公共政策的基本特征。例如，西方学
者把公共政策定义为政府或其他权威人士制定的计划或规划；或者把公共政策定
义为一系列活动过程；也有人把公共政策定义为一种作为或不作为的选择行为等。
而国内学者则在研究中，把公共政策与政党和政府的主体地位紧密联系在了一起，
而忽略了社会政治团体或力量的主体性，以及政策过程的特点。
参考中外学者关于公共政策的定义的理解，我认为，公共政策的定义首先应
该是一个系统、是一个整体。其次，在这个系统中，不能缺少主体、客体、目标、
方法和过程等关键环节或因素。因此，我把公共政策的概念定义为：公共政策是
指政府或其他特定机构为处理社会公共事务，对社会公共利益进行权威性选择、
调整、分配、落实过程中制定的并在社会中实施和执行的行为规范或准则。
§2.2 产业集群公共政策
开展产业集群公共政策的研究，必然要与传统意义上的产业政策联系起来。
所谓产业政策是“在特定的政治经济背景下，在发挥市场配置资源的基础性作用
的前提下，政府校正、引导、调整产业运行时所运用的法律法规、行政措施等手
①孙光：《政策科学》，浙江教育出版社，1988 年版，第 14 页
②林德金等：《政策科学方法论》，延边大学出版社，1994 年版，第 3 页
③陈振明：《政策科学》，中国人民大学出版社，1998 年版，第 59 页
④张金马：《政策科学导论》，中国人民大学出版社，1992 年版，第 19-20 页
⑤陈潭等著：《公共政策案例分析》，湖南师范大学出版社，2003 年版，第 5 页
摘要：

第一章绪论1第一章绪论§1.1研究背景20世纪以来，全球化的浪潮袭卷了整个世界。许多国家和地区把提高经济竞争力作为应对全球化浪潮的重中之重。而产业集群对经济增长所做出的贡献也引起了世界各国理论界、商界和政界的广泛关注。产业集群（IndustryClusters），最早由美国哈佛大学教授迈克尔.波特在《国家竞争优势》一书提出：“集群”即指在某一特定区域下的一个特别领域，存在着一群相互关联的公司、供应商、关联产业和专门化的制度和协会。①我国许多学者对产业集群的定义也提出了许多不同的看法和见解。我国产业集群理论研究的专家，北京大学城市与区域规划系教授王缉慈提出：“产业集群”是一组在地理上靠近的相互联...

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