上海市轨道交通危机管理研究

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3.0 陈辉 2024-11-19 5 4 2.48MB 94 页 15积分
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摘 要
近年来，国际范围内危机事件的发生概率呈明显上升趋势，危机管理作为管理
学的一门新兴学科正快速发展。轨道交通是城市发展过程中的新兴事物，其危机
管理研究仍处于初级阶段，目前尚未形成轨道交通危机管理的系统研究。2003 年
韩国大邱地铁发生火灾之后，轨道交通安全引起了学者的关注。在上海这座国际
化大都市，且在世博会即将召开的背景下，研究上海市轨道交通危机管理具有重
要的现实意义。
本文从危机管理的理论基础出发，在总结了国内外危机管理的理论及发展进
程之后，结合轨道交通行业的特殊情况，分析了轨道交通危机管理的研究成果。
在此基础上提出了本文的研究视角和研究内容。
本文首先对城市轨道交通危机进行了详细的分类研究，并对其产生原因作了
深入的分析。随后，分析了国际上轨道交通突发事件的典型案例并广泛借鉴了典
型城市的轨道交通危机管理经验。在此基础上，本文着重研究了上海市轨道交通
危机管理的现状和问题，一方面从静态角度构建了上海市轨道交通危机管理的组
织体系；另一方面从动态角度，即轨道交通危机管理的预警、应对及恢复三个过
程，分析了上海市的现状及存在的不足，并提出了相应的政策建议。
本文在研究轨道交通危机管理时，主要创新点是：第一，选择了从政府与企
业如何分工配合的研究角度，在城市轨道交通危机管理的领域，政府功能应如何
体现，轨道交通运营企业应承担什么职能，进而对于轨道交通这样的准公共物品
应如何进行危机管理。并重点探讨了政府的轨道交通危机管理职能。第二，分类
是了解事物的基本途径，本文的另一个创新点是对轨道交通危机进行了详细的分
类研究，并对其产生原因作了深入的分析。
关键词：危机管理 城市轨道交通 准公共物品 预警管理
Abstract
In recent years, within the framework of an international crisis, the probability of
occurrence of a clear upward trend, crisis management as the management of an
emerging discipline that is fast developing. Rail transport is the process of urban
development in the emerging things, its crisis management research is still in its infancy,
has yet to form a rail transit system for crisis management. In 2003, after South Korea's
Daegu subway fire, track safety has aroused the attention of scholars. In this
international metropolis Shanghai, and the Expo the context of the forthcoming study of
crisis management in Shanghai Metro has important practical significance.
In this paper, the theory of crisis management basis, in summing up the theory of
crisis management at home and abroad, and after the development process, combined
with the special situation of rail transportation industry, analysis of the rail
transportation crisis management research. On this basis, the study of the paper
presented perspectives and research content.
In this paper, the crisis of urban rail transit carried out a detailed classification of
study, and its causes in depth analysis. Subsequently, the analysis of the international
rail traffic on a typical case of unexpected events, and draws extensively on a typical
city's mass transit crisis management experience. On this basis, this paper focused study
of the Shanghai Rail Transit status and problems of crisis management, on the one hand
from a static point of view to build the Shanghai organization of rail transportation crisis
management system; the other hand, from the dynamic point of view, namely, rail
transportation crisis management early warning, response and recovery of three
processes, analysis of the status quo of Shanghai and the shortcomings and put forward
the corresponding policy recommendations.
This article rail transport in the study of crisis management, the main innovation is
that: First, choose from the division of responsibilities between government and
enterprises with the research point of view, in urban areas of rail transportation crisis
management, how the government functions should be reflected, rail transport operators
are to be to bear any function, and then for the rail transportation quasi-public goods
such as how to crisis management. And focus on the Government's rail transportation
crisis management functions. Second, the classification is the basic way to understand
things, this article points to another innovation in rail transport crisis is a detailed
classification of study, and its causes in depth analysis.
Key Words ：Crisis Management, Urban rail transit, Quasi-public
goods, Early-warning management
目 录
中文摘要
Abstract
第一章 导 论.................................................................................................................1
§1.1 研究背景与选题意义......................................................................................1
§1.1.1 研究背景.................................................................................................1
§1.1.2 选题意义.................................................................................................4
§1.2 研究方法与创新..............................................................................................5
§1.2.1 论文框架.................................................................................................5
§1.2.2 研究方法.................................................................................................5
§1.2.3 研究的创新之处.....................................................................................6
第二章 基础理论与综述...............................................................................................7
§2.1 危机管理理论综述..........................................................................................7
§2.1.1 危机管理的基本界定.............................................................................7
§2.1.2 危机管理理论简述.................................................................................8
§2.1.3 危机管理发展及研究情况综述...........................................................10
§2.2 准公共物品与准公共物品的管理............................................................... 14
§2.3 轨道交通危机管理的代表性观点............................................................... 15
§2.3.1 从安全理论角度对轨道交通事故的研究...........................................16
§2.3.2 城市轨道交通突发事件研究综述.......................................................16
§2.3.3 城市轨道交通突发事件应急系统研究概述.......................................17
第三章 城市轨道交通产生危机的成因分析.............................................................21
§3.1 城市轨道交通危机的定义............................................................................21
§3.2 城市轨道交通危机的分类探讨....................................................................22
§3.2.1 公共危机的一般分类...........................................................................22
§3.2.2 本文对城市轨道交通突发事件的分类...............................................23
§3.2.3 轨道交通突发事件的分级...................................................................26
§3.3 城市轨道交通危机产生的特点与成因分析................................................28
第四章 城市轨道交通危机管理的经验借鉴.............................................................31
§4.1 城市轨道交通重大灾害案例及分析......................................................31
§4.2 伦敦地铁的经验借鉴..............................................................................32
§4.3 香港地铁的经验借鉴..............................................................................33
§4.4 东京地铁的经验借鉴..............................................................................34
§4.5 莫斯科地铁的经验借鉴..........................................................................35
§4.6 新加坡地铁的经验借鉴..........................................................................37
第五章 上海轨道交通危机管理的现状及问题.........................................................39
§5.1 上海市轨道交通危机的特点分析................................................................39
§5.1.1 上海市轨道交通概况...........................................................................39
§5.1.2 上海市轨道交通危机的特点...............................................................44
§5.2 上海市轨道交通危机管理的组织体系........................................................45
§5.2.1 上海市轨道交通危机管理组织体系的四个层级...............................45
§5.2.2 上海市轨道交通应急救援组织体系构建...........................................48
§5.3 上海市轨道交通预警管理的现状及问题....................................................49
§5.3.1 轨道交通预警管理的界定...................................................................49
§5.3.2 上海市轨道交通危机预警管理的现状...............................................50
§5.3.3 上海市轨道交通预警管理的不足.......................................................58
§5.4 上海市轨道交通应急处置现状及问题........................................................60
§5.4.1 网络化运营条件下的危机处置...........................................................60
§5.4.2 上海市轨道交通危机应急处置中的关键环节...................................64
§5.4.3 上海市轨道交通突发事件案例分析...................................................67
§5.5 上海市轨道交通危机的恢复....................................................................... 69
§5.5.1 轨道交通危机恢复的内涵与策略.......................................................69
§5.5.2 轨道交通危机恢复阶段政府形象的塑造...........................................72
第六章 改善上海轨道交通危机管理的政策建议.....................................................75
§6.1 强化政府的轨道交通预警功能....................................................................75
§6.1.1 协调建设与运营体制，运营提前介入建设.......................................75
§6.1.2 协调轨道交通与周边公交...................................................................76
§6.1.3 宣传教育，提高市民应急能力和应急素质.......................................76
§6.1.4 制定并完善法规标准...........................................................................77
§6.1.5 明确协调指挥中心的机构职责...........................................................78
§6. 2 构建上海市轨道交通应急联动机制...........................................................78
§6. 3 大力加强轨道交通人才培养.......................................................................81
§6. 4 加强轨道交通运营企业的管理...................................................................81
第七章 全文结语和展望.............................................................................................83
§7.1 研究内容总结................................................................................................83
§7.2 今后研究的设想........................................................................................... 83
参考文献.........................................................................................................................85
在读期间公开发表的论文和承担科研项目及取得成果.............................................89
致 谢...........................................................................................................................91
第一章 导 论
1
第一章 导 论
从古至今，人类不断面临着各种各样的灾难和危机，人类的发展史就是一部
与各种危机相抗衡、相斗争的历史。世界经历了美国“9.11”恐怖袭击、“非典”
疫情、伦敦地铁连环大爆炸、四川汶川“5.12”大地震，直至现在的甲型H1N1流
感，一系列的危机事件给各国造成了重大的影响，也将政府管理的一个重要方面
——危机管理推到了迫在眉睫的位置。
城市作为国家或一定区域的政治、经济和文化中心，人口、建筑、交通、商业
等现代要素高度集中，危机发生的种类、频率、连发性及造成的损失和影响都大
大高于非城市地区。经济合作发展组织（OECD）曾向全世界发出警告：“城市新
兴系统风险的出现，水、电、气、卫生、服务、运输、能源、食品、信息和电讯
产业领域的要害系统容易遭受单一或一连串灾难事件的严重破坏，从而导致整个
系统的瘫痪”。如何有效应对城市危机，不断提高政府应对危机的能力，是政府面
临的严峻考验。
随着城市规模的扩大和人口不断增长，轨道交通在城市的发展和人们日常生活
中扮演着日益重要的角色。从1863 年世界第一条地铁--伦敦大都会铁路开通至今
轨道交通已有 146 年的发展历史。2003 年韩国大邱地铁火灾之后，轨道交通的安
全问题引起世界各国的广泛关注。2005 年伦敦地铁连环爆炸事件发生后，又引发
了人们对地铁反恐的研究。近年来随着各国各城市轨道交通的迅速发展，特别在
北京、上海等特大城市，轨道交通已成为城市交通系统的核心，是城市有序运行
的动脉。因此，城市轨道交通危机管理研究具有重要的现实意义。
§1.1 研究背景与选题意义
§1.1.1 研究背景
一、政府急需提高公共危机管理能力
改革开放以来，我们一度把“好政府”理解为能快速提升 GDP 的高效政府或
者廉洁的政府，这是合理的但过于狭隘。从危机管理的角度说，危机应对考验着
党和政府处置突发事件、驾驭全局的能力，关乎党的执政能力和执政基础，能有
效治理危机的政府、能经受得住重大危机考验的政府才是“好政府”。温家宝总理
在2004 年的政府工作报告中强调：“各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济
上海市轨道交通危机管理研究
2
调节、加强市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。特别要加
快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。” 提高公共
危机管理能力，是政府一项十分重要的社会管理职能。
美国著名政治社会学家赛缪尔.P.亨廷顿指出：“现代性孕育着稳定，而现代化
过程却滋生着动乱”。这对我国正在进行的现代化过程极具借鉴意义。目前我国正
处在社会转型、体制转轨的关键时期，既是一个可以大有作为的战略机遇期，也
是一个社会矛盾和各方面问题较为突出的矛盾凸现期。可以说，改革攻坚、社会
转型时期，政府应对危机的能力已然和创造财富的能力同等重要。
目前公共危机管理已经引起了各级政府的重视，但是从国内实际情况看，仍
然存在着不少问题。如在危机管理体制方面，危机的预警、监测与识别；危机发
时的决策；危机救援中的指挥协调与联动；信息沟通系统；救援保障系统等方面
都存在明显漏洞。这可从 2008 年初发生在湖南、广东、广西、浙江的特大暴风雪
给交通、电力供应及人民群众日常生活造成的危害中略见一斑。因此系统地研究
危机管理，提高政府危机管理能力，是中国改革发展和转型的需要，也是建设和
谐社会的内在需要。
二、轨道交通危机频发期待轨道交通危机管理理论破解难题
世界各国的均发生过轨道交通危机事件，本文列举了典型案例见表 1。屡屡发
生的轨道交通危机事件，给轨道交通安全管理提出了新的难题。由于轨道交通具
有运行受轨道限制、空间相对封闭、乘客集中等特殊性，一旦发生突发事件容易
造成严重的伤亡后果，并可能破坏人们的生活秩序，甚至引起整个城市乃至社会
不稳定。因此，如何有效防范并应对轨道交通危机，是轨道交通企业和政府的重
要议题。
第一章 导 论
3
表1-1 世界各国轨道交通危机事件
三、上海世博会的背景下轨道交通安全迫在眉睫
上海正在加快建设现代化国际大都市和国际经济、金融、贸易、航运中心。
目前常住人口已增长到 2000 多万，流动人口 300 万左右，内环以内密度超过 4万
人/平方公里，大大高于其他国际性大都市核心区人口密度。如纽约曼哈顿约 2.7
万人/平方公里，巴黎市区 2.1 万人/平方公里，东京市区 1.4 万人/平方公里。人口
集中、建筑密集、交通系统错综复杂，在不同类型的自然和人为因素相互影响和
作用下，上海遭受灾害事故的几率和可能造成的损失，以及带来的不良社会影响，
将比其他城市大得多。从某种意义上说，上海比其他城市更脆弱。
2010 年上海世博会即将召开，这是探讨新世纪人类城市生活的伟大盛会，不
仅对上海市意义重大，更是中国的盛事。随着运营线路的不断增加,上海轨道交通
已呈现网络化趋势,在城市交通系统中发挥重要的作用。
2010 年世博会前，上海将
形成由 280 座车站、总长为 420km 的11 条线路组成的城市轨道交通网络，届时
将有 400 列、共 2500 辆列车投入全网络运营。世博会日益临近，轨道交通如何
时间
地点
轨道交通突发事件
事件后果
1995 年3月20 日
日本东京
地铁车站发生沙林毒气事件
造成 12 人死亡，5000
多人受伤
1999 年5月
白俄罗斯
地铁车站因人数过多发生踩踏事
件
54 人被踩踏死亡
2001 年8月
英国伦敦
地铁爆炸
至少造成 6人受伤
2003 年2月18 日
韩国大邱市
地铁发生人为纵火事件
导致 198 人死亡，147
人受伤
2004 年2月6日
莫斯科
地铁爆炸
造成至少 30 人丧生，
70 人受伤
2005 年7月7日
伦敦
地铁遭遇连环爆炸袭击
造成 56 人死亡,700 多
人受伤
2006 年7月3日
西班牙瓦伦
西亚
地铁出轨
造成至少 30 人死亡,
十多人重伤
2008 年9月
美国洛杉矶
一辆地铁与运货的火车发生相撞
事故
造成 25 人死亡
2009 年5月
美国马萨诸
塞州波士顿
地铁追尾事故
造成近 50 人受伤
2009 年6月23 日
美国华盛顿
地铁相撞
造成 9人死亡，近百
人受伤
上海市轨道交通危机管理研究
4
为世博会当好先行，如何构建和谐安全的轨道交通秩序，是政府和人民关心的重
要问题。
§1.1.2 选题意义
近年来危机管理研究引起了学者和社会的关注，从政府的角度来说，城市危
机管理能力是政府治理能力的重要方面。在上海这样的特大型城市，轨道交通成
为城市的主动脉，轨道交通安全影响着市民的生活和城市的运行秩序。2010 年上
海世博会即将召开，在 184 天的举办期间将会吸引全世界将有 200 多个国家和地
区总计超过 7000 万的游客到在上海参观，公共交通的安全和有序性非常重要。根
据上海市公共交通的规划，
2010 年轨道交通将承载 35%的公共交通运输量。同时，
2010 年上海世博会作为一项影响较大的全球性活动，极易成为恐怖分子的袭击目
标。在上海轨道交通日益网络化的条件下，如何预防并有效应对轨道交通突发事
件成为当务之急。
目前关于轨道交通的危机管理的研究，尚处于初始阶段，还未形成完整的理
论体系。从目前的研究成果看，主要有三个特点。首先，研究的主体除了部分学
者外，还涌现出不少轨道交通行业的实践者，这和轨道交通危机管理的应用性强、
行业特点明显有关。其次，目前的研究对象集中在轨道交通相关技术和突发事件
应对措施两方面。第三，研究角度大多从轨道交通安全运营的视角，从危机管理
角度研究的较少。
城市轨道交通从本质上说属于准公共物品，首先要由政府主导，但是也要进
行专业化管理，并进行适度市场化，这是轨道交通的可持续发展之道。那么准公
共物品的危机应如何管理？由谁来管理？政府和企业如何分工、配合？目前上海
市轨道交通危机管理的效果如何？本文沿着这样的研究思路展开，从危机管理的
过程角度出发，分别从危机的预警、应对和恢复三个阶段研究上海市轨道交通危
机的管理。每个部分的研究内容又根据轨道交通危机管理的特点，重点研究政府
和轨道交通运营企业应如何分工、如何配合，侧重于从政府的角度来探索对于轨
道交通危机这样的准公共物品应该如何进行危机管理。本文在上海市轨道交通危
机管理的三个阶段研究各有侧重，在危机的预警阶段，着重探讨政府应如何作为；
在危机的应对阶段，构建了上海市轨道交通危机协调处置体系；在危机的恢复阶
段，重点研究政府如何通过媒体恢复市民信心，重塑政府形象。
摘要：

摘要近年来，国际范围内危机事件的发生概率呈明显上升趋势，危机管理作为管理学的一门新兴学科正快速发展。轨道交通是城市发展过程中的新兴事物，其危机管理研究仍处于初级阶段，目前尚未形成轨道交通危机管理的系统研究。2003年韩国大邱地铁发生火灾之后，轨道交通安全引起了学者的关注。在上海这座国际化大都市，且在世博会即将召开的背景下，研究上海市轨道交通危机管理具有重要的现实意义。本文从危机管理的理论基础出发，在总结了国内外危机管理的理论及发展进程之后，结合轨道交通行业的特殊情况，分析了轨道交通危机管理的研究成果。在此基础上提出了本文的研究视角和研究内容。本文首先对城市轨道交通危机进行了详细的分类研究，并对...

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