城市公用事业民营化中政府责任缺失问题研究

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XXXX 学院硕士学位论文

城市公用事业民营化中的政府责任缺失问题研究

摘要

城市公用事业发展是近现代城市发展中的一个重要问题，各国政府在推进城

市公用事业发展中发挥着重要作用。长期以来，由于我国实行政府直接投资，公

有企业垄断经营的管理模式，公用事业在“公益”、“福利”、“营利”属性上含糊不

清，职责、权力、义务没有明确的界定，导致资源配置不合理、效率低下、浪费

严重。这些问题，使城市公用事业的发展远远无法满足人民群众日益增长的对各

种公共产品和公共服务的需求。而现代社会赖以生存和发展的基础之一就是城

市公用事业，直接关系到群众的切身利益。在这种情况下，城市公用事业民营

化，就成为一种必然的选择。城市公用事业民营化主要是在城市公用事业领域

逐渐扩大民营企业经营范围，更多依靠民间组织，更少依靠政府来满足公众需要

的改革活动，

目的是更好地提供公共产品和服务。

20 世纪 90 年代，上海、深圳、成都、杭州等许多城市开始进行城市公用事

业民营化改革。总体而言，取得了一定的成效，政府对城市公用事业民营化也

做了一些相关的制度安排。但与此同时，从政府全能管理到民间提供过程中，

出现了政府责任缺位、基础设施投资不足、公众利益无法得到有效保障甚于受

到损害的情况。这些问题与政府的管理有关，涉及到城市公用事业民营化中政

府责任不到位。

鉴于以上原因，本文研究了城市公用事业民营化中政府责任，探析了城市公

用事业民营化中政府责任的缺失问题，对责任缺失进行成因分析，探寻其强化路

径。以期完善并优化城市公用事业民营化中的政府责任，推动城市公用事业民营

化健康发展，有效实现公共利益。

具体来讲，本文首先对城市公用事业的研究背景及选题意义进行描述，详细

梳理城市公用事业民营化的相关理论及政府责任理论。其次，对民营化中政府责

任加以规范分析，接着，结合民营化改革的现状，分析了政府责任缺失的主要表

现，如公众利益受到损害、基础设施投资不足、政府承诺缺失、政府监管不力等，

同时，探析了民营化改革中政府责任缺失的具体成因：政府角色定位不合理、政

府监管制度不完善、相关法规政策不健全、寻租与腐败问题。最后，针对政府在

城市公用事业民营化改革中责任缺失的主要成因，提出了民营化改革中强化政府

责任的政策思路，主要有以下五个方面

：（

1）完善相关法规政策

；（

2）形成多元

化投资格局

；（

3）建立公共利益保障机制

；（

4）健全科学决策机制

；（

5）强化

政府监管职能。

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本文可能在以下几个方面有所创新：

1 ．对城市公用事业民营化中的政府责任缺失问题进行了专题研究。城市公

用事业民营化改革中，政府责任重大。许多论文对政府责任进行了规范分析，

民营化改革中，政府责任的有效落实大力推进了民营化改革进程。但另一方

面，随着改革的深入，政府责任缺失现象日益凸现，政府责任界定不合理、职

能界定不明晰、政府责任缺位等，给城市公用事业民营化改革带来了许多负效

应。本文研究了改革进程中政府责任缺失问题，分析其缺失成因，提出了相关

政策建议。

2 ．本文研究了我国城市公用事业民营化改革中政府的监管责任。民营化改

革是一项系统复杂的工作，必须引起各方面利益关系的调整，现行管理体制尚有

很多缺陷，容易出现损害公共利益等现象，政府需加强监管。城市公用事业民

营化改革的最终目的是为公众提供更好的公共产品和服务，而政府的有效监管

对保护消费者利益以及提高社会福利水平至关重要。当前理论界仅过于强调放

松监管而忽视政府监管对市场失灵的纠偏。我国公用事业改革的方向是民营

化，而政府监管是公用事业改革的保障。本文对政府监管责任进行了规范分

析、研究了改革中政府监管不力的种种表现，并提出了强化政府监管职能的政

策建议。

3 ．提出了强化城市公用事业民营化中政府责任的政策思路，为政府制定相

关法规政策提供参考依据。城市公用事业民营化改革不仅仅是一个经济过程，

更是一个政治过程，自始至终都需要政府进行有效管理，政府应起到积极的引

导、支持作用。然而，改革进程中，政府责任的缺失却阻碍了民营化改革的大

力推进，

本文针对政府在城市公用事业这一领域的责任缺失问题，提出了相关政策建议。

利于政府积极制定相关法规政策，保证民营化改革顺利进行。

关键词：城市公用事业；民营化改革；政府责任；政府责任缺失

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第一章导论......................................................... 1

第一节研究背景和意义........................................... 2

第二节研究的主要内容和方法..................................... 4

第三节论文的创新点和有待拓展之处............................... 5

第二章文献综述..................................................... 6

第一节城市公用事业民营化改革的必然性........................... 7

第二节城市公用事业民营化的理论基础............................ 10

第三节政府责任的一般理论...................................... 12

第三章城市公用事业民营化中政府责任的规范分析....................... 13

第一节维护公众利益............................................ 13

第二节制定与实施相关法规政策 ..................................15

第三节投资城市基础设施.........................................17

第四节实行有效管制.............................................18

第四章城市公用事业民营化中政府责任缺失的主要表现.................. 19

第一节公众利益受到损害........................................ 21

第二节政府承诺缺失............................................ 22

第三节基础设施投资责任缺位.................................... 22

第四节政府管制不力............................................ 25

第五章城市公用事业民营化中政府责任缺失的主要成因...................28

第一节政府角色定位不合理.......................................29

第二节相应法规政策不健全...................................... 30

第三节寻租与腐败问题.......................................... 32

第四节政府管制制度不完善...................................... 32

第六章强化城市公用事业民营化中政府责任的路径选择................... 35

第一节完善相关法规政策........................................ 35

第二节形成多元化投资格局.......................................37

第三节建立公共利益保障机制.....................................38

第四节健全科学的决策机制...................................... 40

第五节加强政府管制职能........................................ 42

参考文献........................................................... 47

附录 .............................................................. 48

致谢 .............................................................. 49

VIII

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第一章导论

第一节研究背景和意义

一、研究背景

20 世纪 70 年代，国际范围内掀起了一场公共管理改革的浪潮。其改革背

景，一方面各个国家在公共管理方面都存在着种种困难，政府提供公用产品和

服务的效率低下，公众对政府管理的要求却在不断提高；另一方面，日益普及

的大众传播媒体以及公众监督能力的增长，在全球化、信息化和市场化的推动

下，对政府造成越来越大的压力。在这种情况下，许多国家纷纷展开公共管理

改革的运动。始于 20 世纪 70 年代末的我国公共管理改革也逐渐融入这场国际

改革的洪流之中。

城市公用事业民营化改革是我国公共管理改革中一项重要内容。城市公用事

业主要是指可通过市场交易而赢利的城市供水、供气、供热、公共交通、污水和

垃圾处理等行业的总和。城市公用事业发展关系民生幸福、和谐社会建设，是民

众衡量政府执政水平和管理绩效的重要指标，直接影响政府的形象。因此，城市

公用事业的发展不仅是促进经济发展、社会进步、人们安居乐业的基础，而且是

地方政府履行职能，体现有效性和责任性的重要领域。它是一种准公共产品，不

可能完全靠市场或社会自发供给，政府作为公共管理主体有责任对城市公用产品

和服务作出制度安排。在民营化改革中，政府对公共物品和服务供给方式的转

变，并不是它对公共物品和服务供给责任的消失。以政府为主体的公共部门，

仍然要以承担公共责任为己任，发挥广泛的影响力。

目前，我国城市公用事业改革刚刚起步，公用事业管理机制尚不完善，理论

研究还不成熟，城市公用事业改革中存在大量问题，集中表现为政府责任缺失，

而社会发展在向公用事业提出更多的需求。作为社会管理主体的政府必须认真承

担起相应的责任，加快角色和职能的转换，削减公用事业民营化改革中的负效应，

确保公用事业民营化改革顺利进行。进而加快有效落实科学发展观，建构资源节

约和谐社会。

二、研究意义

（一）理论意义

本文主要涉及公共物品、委托与代理等理论，试图结合我国的改革实践，对

这些理论深入研究，围绕城市公用事业民营化改革的实际进展，集中分析中国城

市公用事业民营化面临的政府责任问题，特别是改革中政府责任缺失方面的问题，

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采用理论探讨与案例分析相结合的方法，分析我国城市公用事业为什么要搞民营

化？民营化过程中政府责任在哪些方面缺失？分析其缺失的主要成因？如何强化

政府责任等一系列问题提供理论框架和政策建议，这也将是对民营化理论及坚持

市场取向的中国社会主义市场经济体制改革理论的某种支持与完善，这是本文的

理论意义。

（二）现实意义

目前，我国城市公用事业民营化改革尚处于初级阶段。总体而言，取得了一

定的成效，但还广泛存在着诸如政府机制和市场机制的衔接、基础设施融资机制

的完善、失业与社会稳定等问题，这些问题的存在与政府的管理有关，与政府在

城市公用事业发展中的责任有关。而政府在民营化进程中究竟该承担什么样的责

任？城市公用事业发展与民营化究竟存在一种什么样的关系？政府对于城市公用

事业这种公共性的事业怎样推进才能使之得到有效的发展？本文旨在：

1 ．理顺城市公用事业民营化与政府责任的关系，确定城市公用事业民营化

推进的条件，揭示我国城市公用事业民营化中政府责任的内容及问题；探寻城

市公用事业民营化中强化政府责任的路径。

2 ．根据我国城市公用事业民营化实践，对民营化与政府责任的一些基本问

题针对性地研究，为政府科学地制定城市公用事业民营化政策提供支持。

3 ．此外，上述问题的解决对于发展城市公用事业，提高效率，满足城市居

民需求，减轻政府财政负担具有很强的现实意义。

第二节研究的主要内容和方法

一、研究的主要内容

本文的研究思路是：重点讨论“围绕我国城市公用事业民营化中的政府责任缺

失问题”这一主题，共分 5 章。第一章，通过收集、整理和分析国内外相关的文献

资料，了解我国城市公用事业民营化的基本状况，对城市公用事业民营化的动因、

背景进行概述。第二章，对城市公用事业的相关概念、主要特征进行描述，从公

共物品理论、产权理论、委托与代理理论等角度解释城市公用事业民营化理论。

第三章，通过实证研究，对城市公用事业民营化改革的绩效做客观、准确的评价，

探讨公用事业民营化中政府责任的缺失问题，比如管制不力、政府承诺缺失、寻

租与腐败问题等。第四章，分析了其缺失原因，如政府角色定位不合理、政府管

制制度不完善等。第五章，针对我国城市公用事业民营化的现状，设计深化我国

城市公用事业的民营化改革的政策思路，提出具有可操作性的政策措施。比如建

立公共利益保障机制、健全科学决策机制、强化政府管制职能等。

民营化改革理论基础政府责任一般理论

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文献综述

城市公用事业民营改革必然性

城市公用事业民营化改革中政府责任规范分析

↓

↓ ↓ ! ↓

维护公众利益制定法规政策投资城市基础设施实行有效管制

↓

民营化改革中政府责任缺失主要表现

↓ ↓

公众利益受损基础设施投资政府承诺缺失政府管制不力

政府责任缺失的成因分析

↓

政府角色定位不合理法规政策不健全管制制度不完善寻租腐败问题

加强公用事业民营化改革中政府责任的政策建议

↓

完善法律法规进行多元投资保障公共利益健全科学决策加强管制职能

图 1-1 论文结构

图本文研究内容如下（论文框架见图 1-

1）：

1 ．第一章导论，主要概述了选题背景和意义、本文研究的主要内容和方

法，以及创新点和不足之处。

2 ．第二章对与我国城市公用事业民营化改革相关的国内外文献进行了综

述，主要包括城市公用事业民营化改革的必然性、民营化改革的理论基础、政

府责任的一般理论。

3 ．第三章对我国城市公用事业民营化中政府责任进行规范分析。如维护公众

↓

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摘要：

XXXX学院硕士学位论文城市公用事业民营化中的政府责任缺失问题研究摘要城市公用事业发展是近现代城市发展中的一个重要问题，各国政府在推进城市公用事业发展中发挥着重要作用。长期以来，由于我国实行政府直接投资，公有企业垄断经营的管理模式，公用事业在“公益”、“福利”、“营利”属性上含糊不清，职责、权力、义务没有明确的界定，导致资源配置不合理、效率低下、浪费严重。这些问题，使城市公用事业的发展远远无法满足人民群众日益增长的对各种公共产品和公共服务的需求。而现代社会赖以生存和发展的基础之一就是城市公用事业，直接关系到群众的切身利益。在这种情况下，城市公用事业民营化，就成为一种必然的选择。城市公用事业民营...

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