浙江省城乡居民社会养老保险制度研究

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浙江财经学院硕士学位论文

摘要

老有所养，是人类文明的题中应有之义，也是中华民族的传统美德。农村社

会养老保险制度是农村社会保障体系中最基本、最核心的一项保障制度。随着人

口老龄化程度的急遽加深，家庭保障功能不断弱化，农民的养老问题面临更加严

峻的挑战。同时，由于我国长期处于城乡分割的二元社会经济结构，造成社会保

障制度的城乡分割。养老保障体系亦呈“二元结构”，城市和农村养老保障制度相

互分离，发展极不平衡，城乡居民的养老待遇差距很大，尤其是农村居民严重缺

乏养老保障，有失社会公平，不利于社会稳定。“十二五”规划提出健全覆盖城乡

居民的社会保障体系，尽快破解“二元结构”。加快城乡协调发展，统筹城乡社会

养老保险制度，已成为我国经济社会发展中最为重要的议题。

2009 年年底，在全国“新农保”试点基础上，浙江省开创性的建立了城乡居

民社会养老保险制度。这是一项结合浙江实际的创新制度，参保范围覆盖全体城

乡居民,基金筹集适合省情，缴费参保具有激励性。浙江省城乡居民社会养老保险

制度的建立，打破了传统的城乡二元结构，有助于缩小城乡居民的生活质量差距，

体现公平正义，促进社会和谐发展，是实现养老保险制度城乡一体化的起点以及

城乡公共服务均等化的重要内容。

本文首先对我国城镇、农村二元养老保险制度历史沿革进行了梳理，分析了

城乡二元养老保险制度产生的原因，同时分析构建城乡一体化社会养老保险制度

的必要性与可行性。接着详细阐述浙江省城乡居民社会养老保险制度实践。本文

的重点研究是从公平性、政府财政责任、激励性、可持续性四方面对浙江省城乡

居民社会养老保险制度进行评价。其中在激励性分析中运用实证方法对城乡居民

的参保意愿进行详细分析。通过本文的研究得出，浙江省城乡居民养老保险制度

在财政上是可持续的、激励性良好，但推进过程中尚存需进一步解决的问题，文

章最后提出完善城乡居民社会养老保险制度的相关建议。该项制度可为其他省份

乃至全国推行城乡统一的养老保险制度提供理论参考和借鉴。

关键词：城乡居民社会养老保险；公平性；政府财政责任；激励性；可持续性

浙江财经学院硕士学位论文

第1章绪论

...................................................................................................................1

1.1 研究背景与意义.....................................................................................................1

1.2 国内外研究综述.....................................................................................................3

1.3 相关概念界定.........................................................................................................6

1.4 研究思路与方法.....................................................................................................7

1.5 创新与不足............................................................................................................8

第 2 章我国城乡二元养老保险制度历史沿革及分析.................................................9

2.1 我国城乡二元养老保险保险制度的历史沿革.....................................................9

2.2 城乡二元养老保险制度的具体表现...................................................................11

2.3 城乡二元养老保险制度形成原因分析...............................................................12

2.4 构建城乡一体化社会养老保险制度的必要性与可行性分析...........................14

第 3 章浙江省城乡居民社会养老保险制度实践.......................................................16

3.1 浙江省农村养老保险制度的发展历程...............................................................16

3.2 浙江省实施城乡居民社会养老保险的条件分析...............................................17

3.3 浙江省城乡居民社会养老保险制度的具体内容、特点..................................20

第 4 章浙江省城乡居民社会养老保险制度评价.......................................................24

4.1 浙江省城乡居民社会养老保险制度公平性分析...............................................24

4.2 浙江省城乡居民社会养老保险制度政府财政责任分析...................................26

4.3 浙江省城乡居民社会养老保险制度激励性分析...............................................33

4.4 浙江省城乡居民社会养老保险制度可持续性分析...........................................40

第 5 章完善浙江省城乡居民社会养老保险制度的政策建议...................................45

5.1 取得的成效及目标展望.......................................................................................45

5.2 需进一步解决的关键问题...................................................................................46

5.3 完善城乡居民社会养老保险制度的政策建议...................................................47

参考文献.........................................................................................................................51

附录

...............................................................................................................................54

后记

...............................................................................................................................57

致谢

...............................................................................................................................58

浙江财经学院硕士学位论文

第1章绪论

1.1 研究背景与意义

1.1.1 研究背景

养老保险是社会保险五大险种中最重要的险种之一，其目的是保障公民在年

老时的基本生活。当前，城市化进程不断加快，人口老龄化程度急遽加深，家庭

保障功能日益弱化，农民的养老问题面临更加严峻的挑战。2009 年，全国 60 岁

以上老年人口 1.67 亿，占全国人口总数的 12.5%，预计将在 2014 年突破 2 亿，

2034 年突破 4 亿。

①2030 年前后，中国将进入人口老龄化的高峰，老年人口的养

老问题日趋紧迫。另外，由于我国长期处于城乡分割的二元社会经济结构，造成

社会保障制度的城乡分割。养老保障体系亦呈“二元结构”，城市和农村养老保障

制度相互分离，发展极不平衡，城乡居民的养老待遇差距很大，尤其是农村居民

长期缺乏养老保障，有失社会公平，长此以往不利于社会稳定。尽快破解“二元

结构”，加快城乡协调发展，统筹城乡社会养老保险制度，已成为我国经济社会发

展中最为重要的议题。

“十二五”规划提出健全覆盖城乡居民的社会保障体系，更加注重民生和保

障，探索社保体系城乡一体化。2009 年 9 月初，国务院颁布《关于开展新型农村

社会养老保险试点的指导意见》，建立了新型农村社会养老保险制度（以下简称“新

农保”）。弥补了我国农村社会保障体系中的重大空缺。这是一项惠及数亿农民、

造福亿万农村家庭的德政工程，是逐步实现基本公共服务均等化的重大举措。2011

年 7 月 1 日，城镇居民养老保险试点工作正式启动，弥补了养老保险体系的最后

一块制度盲区，但仍然没有建立统一的覆盖全体城乡居民的社会养老保险制度。

浙江省作为沿海发达省份，经济发达，同时也是全国最先进入老龄化社会的

省份之一。随着人口老龄化的日益加速，养老保险问题日趋严峻。从 2007 年下半

年起，浙江省就在杭州、宁波、嘉兴、绍兴等地相继开展了城乡居民社会养老保

险(含新农保)试点。这些精心准备，为浙江省推行统一的城乡居民养老保险制度

工作奠定了基础。2009 年 12 月，浙江省政府开创性颁布了《关于建立城乡居民

社会养老保险制度的实施意见》(以下简称《实施意见》)。这标志着浙江省城乡

居民社会养老保险制度（以下简称城乡居保）正式启动实施。这项制度的建立，

是惠及全体城乡居民实现老有所养，享有平等权利的具体落实和体现。有助于城

①2009 年度中国老龄事业发展统计公报（全文），中国发展门户网，

http://cn.chinagate.cn/population/2010-07/13/content_20488737.htm.

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乡老年人共享社会发展成果，缩小城乡居民的生活质量差距，体现公平正义，促

进社会和谐发展，具有重要的理论意义与现实价值。

1.1.2 理论意义：

（1）建立城乡居民社会养老保险制度是实现养老保险城乡一体化的重要内

容，有利于破除城乡二元结构，体现社会公平正义。回顾历史，中国城乡社会养

老保险制度是沿着相互独立分割的路径建立起来的，发展极不平衡。城乡居民的

养老待遇差距很大，尤其是中国广大农村的农民长期缺乏来自政府的养老保障，

有失社会公平正义，不利于社会稳定。建立以城乡统筹为方向的社会养老保险改

革势在必行。

（2）社会保障制度以追求公平公正为基本原则，在“二元经济结构”影响下，

社会保障制度表现之一是城乡居民公共资源分配不均，群体间差异过大。就养老

保险制度的不同群体来看，企业，机关事业单位员工、个体工商户、灵活就业人

员，进城打工的农民工等在参保缴费，待遇领取以及待遇水平等方面存在巨大差

异。社会养老保险在群体间差异大，不仅在企业和机关事业内部拉开了二次分配

的差距，容易破坏劳动关系，而且会严重损害各社会群体的公平感，长期下去不

利于社会稳定。建立城乡居民社会养老保险制度，有利于缩小群体间差异，维护

社会和谐稳定。

（3）建立覆盖城乡居民的社会养老保险制度是养老保险制度“碎片化”逐步

走向“大一统”的体现。就目前养老保险制度而言，城乡之间、不同省份地区之

间、不同群体之间实行有明显差异的“碎片化”养老制度。“大一统”基本养老保

险制度就是打破城乡界限和职业界限，建立基于国民身份的单一基本养老保险制

度。浙江省率先建立城乡统一的社会养老保险制度，是逐步走向“大一统”的体

现，同时也为社会保障城乡全覆盖打好基础。

（4）城乡居民社会养老保险制度将制度“盲区”的城镇居民和广大农民纳入

到统一的养老保险体系中，体现了社会保障制度的公平性、普遍性、互济性。

养老保险是社会保险五大险种中最重要的险种之一，其目的是保障公民在年老时

的基本生活。从年龄上来看，老年人是处于弱势地位的群体。二元经济结构下，

城乡居民收入差距呈扩大化和农民的相对弱势化。因此，在扩大最低生活保障制

度范围的基础之上，建立覆盖城乡居民的普惠式养老保险制度，加大对弱势群体

的财政倾斜力度和政策扶持，有助于避免绝大多数农民沦为弱势群体，促进社会

协调发展，对构建社会主义和谐社会，意义重大。

（5）城乡居民社会养老保险制度的建立体现了政府责任。2009 年我国开展了

个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的“新农保”试点，体现了政府在农村社

会保障中的责任正在由以前的缺位逐步归位。政府作为推进养老保险制度的建设

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者，应当明确自己在养老保险体系构建中的角色问题并制定相关政策，政府担负

起农村养老保险中的立法责任、财政资金支持、资金管理和运营的责任。同时强

化中央政府在农村养老保险制度中的宏观调控职能，推动农村养老保险制度逐渐

扩面、城乡养老保险制度走向统一。

1.1.3 实践意义

本研究具有广泛的应用价值。首先，本文的研究是切实解决“三农问题”，建

立覆盖所有城乡居民社会养老保险制度的一个创新。是“十二五”期间的一项重

要研究课题，是党和国家根据现阶段广大人民群众的现实需求实现广大城乡居民

老有所养、增加收入、促进社会和谐的重大惠民政策。

其次，中国建立覆盖城乡居民的养老保障体系，不仅是破除城乡二元结构、

缩小城乡差距的重大举措，也是构建和谐社会，实现公平正义的本质要求。社会

保险的城乡差别是一个由来已久、解决难度很大的问题，需要通过制度的改革来

加以解决，以实现社会保险体系的可持续发展。本论文对养老保障覆盖城乡的问

题进行理论与实证研究，对丰富养老保障理论、加强学科建设将起到一定的积极

作用。

第三，浙江省作为东部经济发达地区的代表，经济发达，政府财政实力雄厚，

社会保障制度也一直走在全国前列。本文立足于浙江省的城乡居保的创新政策，

从制度实践中对出现的问题进行探讨与思考，并提出针对性建议，力图在研究中

能为城乡居民社会养老保险制度的推进工作提供一定的理论支持，以期能够为其

他省份、乃至全国推行城乡统一的社会养老保险制度提供借鉴和参考。

1.2 国内外研究综述

1.2.1 国外研究综述

在国外的大多数国家，社会保障制度城乡差别很小，基本不会专门研究农村

养老保障问题，养老问题往往是被纳入到整个社会养老保险体系中进行研究。在

理论研究上，养老保险制度作为社会保障的核心内容，一直是国外经济学家和社

会学家关注的重点。本文从中归纳出一些国外学者对农村社会养老保障制度的理

论和观点，具体如下：

（1）公平理论

罗尔斯在《正义论》中重点阐述了社会分配制度的正义问题，强调社会合作

和较强的社会福利政策。通过“原始状态”（Original Position）的环境假设，提出

“差别原则”，一是效率优先原则，二是正义优先于效率和福利。罗尔斯还设计了

正义原则演化为具体制度时的四个阶段：即接受正义原则、立宪阶段、立法阶段、

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法官和行政官员把指定的规范应用于具体个人阶段。但是，罗尔斯的把正义的基

础集中在个人因素上面，并没有找到客观的基础，整个正义理论是改良主义的，

且两个正义原则带有颇多的道德因素。

马克思主义的社会公平理论认为公平的基础是平等,尤其是经济关系的平等。

马克思、恩格斯谈论“公平”时常常联系到“平等”问题,认为实现平等首要的就

是消灭阶级差别。在《资本论》中,马克思提出了分配正义问题，即资源分配过程

中、公平公正原则。马克思主义的公平分配观不仅仅包括对收入分配本身的研究,

还包括对生产资料占有关系的分析及其与收入分配关系的研究。马克思主义公平

观认为，快速发展生产力是实现社会公平的物质基础，未来社会的公平必然经历

一个从相对不公平到相对公平的渐进的历史过程。

（2）政府干预理论

凯恩斯（Keynes）于 1936 年在其代表作《就业、利息和货币通论》中，提倡

国家直接干预经济。他论证了国家直接干预经济的必要性，他认为，经济危机的

原因是有效需求不足，而单靠市场自身调节无法解决，政府必须出面干预才能实

现充分就业。凯恩斯特别强调财政政策在稳定经济中的重要作用，政府对失业

者、贫困者进行救济有意识的财政支出及转移支付，可刺激消费需求。凯恩斯主

义最根本的理论创新就在于为国家干预经济的合理性提供了一整套经济学

的证明，推动了社会保障制度在全世界范围的建立和发展。

（3）二元经济理论

1954 年，刘易斯提出“二元结构发展模式”理论，他指出在发展中国

家一般存在着性质完全不同的两种经济部门，一种是资本主义部门或现代工

业部门，一种是自给农业部门或传统部门。在发展中国家，随着生产力的发展，

农业剩余劳动力的向现代化工业部门转移能够促使二元经济结构逐步消减。1964

年，费景汉、拉尼斯(H.Fei & G.Ranis)进一步完善了农业剩余劳动力转移的二元

经济发展思想。1967 年，新古典主义学者乔根森(D.Jogenson)力图建立一个规范

的经济学分析框架，探讨工业部门和农业部门的发展问题。哈里斯特、托达罗拓

展了发展中国家产业间的劳动力流动理论。二元经济理论表明，农业和工业部门

在生产率、资本积累和技术进步方面的差异直接导致了城乡经济状态的差异。

1.2.2 国内研究综述

近年来，城乡统筹的背景下，中国农村社会养老保险的实践不断发展，目前

已积累了相当丰富的研究成果。这些成果在一定程度上为社会养老保险制度的城

乡一体化提供了理论基础。下面将国内学者关于养老保险制度的一些代表性的观

点加以概括。

（1）关于养老保险城乡统筹问题的研究

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摘要：

浙江财经学院硕士学位论文I摘要老有所养，是人类文明的题中应有之义，也是中华民族的传统美德。农村社会养老保险制度是农村社会保障体系中最基本、最核心的一项保障制度。随着人口老龄化程度的急遽加深，家庭保障功能不断弱化，农民的养老问题面临更加严峻的挑战。同时，由于我国长期处于城乡分割的二元社会经济结构，造成社会保障制度的城乡分割。养老保障体系亦呈“二元结构”，城市和农村养老保障制度相互分离，发展极不平衡，城乡居民的养老待遇差距很大，尤其是农村居民严重缺乏养老保障，有失社会公平，不利于社会稳定。“十二五”规划提出健全覆盖城乡居民的社会保障体系，尽快破解“二元结构”。加快城乡协调发展，统筹城乡社会养老保险...

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