我国地方政府债务风险防范研究

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浙江财经学院硕士学位论文

摘要

改革开放三十几年以来，我国经济和各项社会事业发展速度世人瞩目。工业

化和城镇化进程加快导致地方融资需求也快速增长，特别是 2008 年 11 月国家出

台“大规模增加政府投资，实施总额 4 万亿元的两年投资计划”至今，为了与 4

万亿巨额投资计划相配套，2009 年地方政府通过“地方政府融资平台”迅速筹措

大量资金，地方债务规模激增，某些地区财政风险凸显。然而，由于体制等方面

的原因，地方政府举借的规模巨大的债务被隐形化了，很难量化考核评估。即便

如此，不断有学者从不同侧面指出地方债务潜在风险巨大，必须引起重视；温家

宝总理2010年3月5日在第十一届全国人民代表大会第三次会议上所作的《政府

工作报告》中也指出：“切实加强政府性债务管理，增强内外部约束力，有效防

范和化解潜在财政风险。”这表明，政府债务尤其是地方政府债务问题已经引起

学术界和政府部门的高度重视。根据中央经济工作会议和十一届全国人大四次会

议部署，国务院决定，由审计署统一组织全国各级审计机关对全国地方政府性债

务情况进行全面审计。2011年3月至5月全国审计机关对 31 个省（自治区、直辖

市）和 5 个计划单列市本级及所属市（地、州、盟、区）、县（市、区、旗）三

级地方政府的债务情况进行了全面审计（云南省盈江县因地震未进行审计）。结

果显示，截至 2010 年底，全国地方政府性债务余额 107174.91 亿元，其中：政府

负有偿还责任的债务 67109.51 亿元，占 62.62%；政府负有担保责任的或有债务

23369.74 亿元，占 21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务 16695.66

亿元，占 15.58%，可见我国地方政府债务不仅规模巨大，而且还包含了一些现行

法律法规不允许的隐形和或有债务。

实质上，地方政府的举债行为绝不仅仅是 08 年之后的事。在转轨时期伊始，

地方政府就面对着经济分权与政治集权的制度环境且成为具有独立经济利益和分

散决策权的重要主体。94 年分税制改革后，在明显强化和加强中央政府宏观调控

能力的同时，也不同程度的提高了地方对中央政府的依赖程度，由此引发地方政

府的资金困境。随着市场经济深化和政府职能转变，地方政府为了调整经济架构、

加快基础设施建设，运用多种融资方式、多渠道筹措资金，在一定程度上促进了

我国工业化和城镇化的进程。但是，在立法及监管方面的几近空白，造成了地方

政府明里暗里千方百计举债，积累了大规模的显性和隐性债务，负面影响日渐显

著。

既然地方政府债务问题无法避免，与其遮遮掩掩，不如公开面对、予以规范、

加强监管和防范。在这种情况下，本文选择地方政府债务风险的防范来研究将有

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助于地方政府债务问题的减轻和化解。

文章主要分三个部分展开。

第一部分即论文的第一章，主要是简要介绍研究背景、国内外主要文献和研究

现状，并指明本文的研究方法、创新点等。

第二部分包括论文的第二、三、四章，这一部分是论文的核心研究内容，该部

分采取理论与实践相结合的分析方法以及实证分析与规范分析相结合的方法。在

写作过程中既有对地方政府债务形成的理论分析，也有对我国地方政府债务规模

的实际分析；对于债务存在的合理性，首先利用微观经济学原理分析了地方政府

效用函数及其主要影响因素并在此基础上探讨了地方债务的内在扩张机制，又结

合我国实际进一步探讨了分税制对于地方债务扩张的促进作用。总的来说，对于

我国地方政府债务问题的分析研究，既从实证的角度具体去分析其现状、特征、

产生原因、所引发和将会引发的后果等“是怎样”的问题，又通过具体分析论证

来说明“应该怎样”解决这些问题，并对自己的解决方案进行了具体的模型和简

单的制度设计。

第三部分对本文整体思路和论文结构以及文章研究内容和主要结论做了总结。

关键词：地方政府债务；内在扩张机制；分税制；风险防范

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第一章绪论 ......................................................................................................................................1

第一节研究背景与意义...........................................................................................................1

第二节相关文献及理论综述...................................................................................................3

第三节本文研究目标、方法以及创新点...............................................................................4

第二章我国地方政府债务现状及其形成的合理性分析...............................................................6

第一节我国地方债务现状及风险...........................................................................................6

第二节地方政府追求自身效用最大化导致地方债务趋向扩张.........................................10

第三节现行财税体制不健全加重债务扩张程度.................................................................17

第四节小结 ............................................................................................................................22

第三章防范我国地方政府债务风险的模型构建.........................................................................23

第一节地方政府债务风险的识别.........................................................................................23

第二节地方政府债务风险体系的指标选择.........................................................................28

第三节地方政府债务风险防范的模型构建.........................................................................30

第四节地方政府债务风险预警模型的模拟运用及风险评判.............................................34

第五节小结 ............................................................................................................................38

第四章地方政府债务风险防范、化解和疏导的对策建议.........................................................39

第一节深化财政体制改革，加强债务的源头管控.............................................................39

第二节进一步深化债务监督辅助政策的改革.....................................................................41

第三节建立地方债务预警系统，提高地方财政防范风险的能力.....................................41

第四节进一步加快建立完善地方公债制度，规范地方政府举债行为 .............................42

结论................................................................................................................................................45

参考文献 ............................................................................................................................................46

附录................................................................................................................................................49

致谢................................................................................................................................................50

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第一章绪论

第一节研究背景与意义

改革开放 30 余年以来，中国经济和各项社会事业飞速发展，工业化和城镇化

进程加快导致地方建设性融资快速增长，从而导致地方政府债务也快速增加。而

我国当前的法律法规情况是，现行的《中华人民共和国预算法》明确规定地方政

府财政要收支平衡、不打赤字，除法律和国务院另有规定外，不得发行地方政府

债券；现行的《中华人民共和国担保法》明确规定国家行政机关不得对外提供担

保，以避免一旦履行担保代偿义务而出现行政经费亏空，影响行政职能的正常履

行，财政部因此要求各级地方财政不得对外提供担保；现行的《贷款通则》也明

确规定银行不得给国家政府机关发放贷款。但事实上，近年来，地方政府规避法

律约束、隐形举债盛行，有些地区财政风险凸显。特别是 2008 年 11 月国家出台

“大规模增加政府投资，实施总额 4 万亿元的两年投资计划”以来，为了与 4 万

亿元巨额投资计划相配套，2009 年地方政府通过“地方政府融资平台”迅速筹集

大量资金，债务规模剧增。据《人民日报》报道，“据测算，目前我国地方融资平

台负债已高达 6 万亿元，其中 80%是通过银行信贷获得的资金”①。一般认为，地

方政府适度举债有利于推动当地经济的发展，提高地方政府公共服务水平和质量，

改善公共福利。但是，如果地方政府举债规模过大，势必会给当地财政带来支付

风险，进而影响国家财政状况，可能形成整体财政风险，甚至影响金融市场的稳

定。2010年1月19日召开的国务院第四次全体会议上，温家宝总理曾在讲话中指

出，要“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”。温家宝总理 2010

年3月5日在第十一届全国人民代表大会第三次会议上所做的《政府工作报告》

中指出：“继续实施积极的财政政策”，“切实加强政府性债务管理，增强内外部约

束力，有效防范和化解潜在财政风险”②。全国人民代表大会常务委员会委员长吴

邦国2010年3月9日在第十一届全国人民代表大会第三次会议上所作的《全国人

民代表大会常务委员会工作报告》中指出，人民代表大会常务委员会的专题调研

组要“针对存在的一些项目前期工作不扎实、配套资金不够落实、地方债务风险、

进展不平衡以及个别地方滥铺摊子等突出问题，通过座谈会、交谈意见等方式，

及时与地方政府有关部门和国务院有关部门沟通，并将形成的初步调研报告送国

① 李丽辉：“财经新指三问”，《人民日报》2010 年3月22 日。

② 温家宝：“政府工作报告——2010 年3月5日在第十一届全国人民代表大会第三次会议上”，《人民日报》

2010 年3月16 日。

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务院，推动有关方面研究改进工作、完成政策措施”。①2010年5月初由希腊政府

债务危机引发了罢工、抗议示威和暴力活动，这也给我们提供了教训，中国地方

政府债务风险管理也应该受到高度重视。由此可见，加强地方政府债务管理，防

范和化解财政风险，确保经济社会稳定、可持续、健康发展是当前中国经济工作

中的一件大事。

然而事实上，我国地方政府债务很难量化，绝大部分债务由于种种原因被隐形

化了，这导致规模巨大的地方债务难以考核评估。地方政府债务积累至今形成难

以估量的庞大规模，实质上与 94 年的分税制改革也有着一定的联系。自 94 年分

税制财政体制改革至今，在中央和地方之间划清部分财政界限之时也带来了财税

效率的降低，这使 94 年成为地方政府财政收入变化的一个清晰界限。1978--1993

年，地方财政收入占中央和地方财政收入之和的比例达 70.2%；94 年之后，这一

比例急剧降低，近些年来一直在 50%以下甚至一度接近 30%。国务院发展研究中心

的报告显示，94 年分税制后，中央财权有了极大提高的同时地方财权却相应降低，

1994-2002 期间中央和地方财权之比为 52%：48%；但是中央与地方事权的比为 30%：

70%；这种现状造成了中央与地方的财政自给能力系数②之比的变化：1979-1993

期间中央与地方政府的财政自给能力系数之比为 0.77:1.06，1994-2002 期间年这

一比例就变成了 1.51:0.61，近年来该比例的不均衡发展趋势还在持续。

③近年来，

随着经济体制改革的深入推进和公共财政体制建设的发展，社会保障基金缺口、

国有金融机构不良资产以及国有企业困境等各种深层次问题日益凸现，地方政府

越来越承担起促进地方经济发展、扩大城市基础设施建设和补贴国有企业亏损等

各方面的责任，加之庞大的具有刚性特征的办公和人头经费支出，地方政府负担

沉重，地方财政收支存在巨大缺口。而且由于分税制财政体制改革以及其他一些

原因，造成我国政府财政收入向上级政府集中的格局，越到基层政府，债务比重

越大，债务危机也越严重。

在这种现实下，探讨地方政府债务风险的防范具有深刻意义。

首先，宏观层面来讲，有助于宏观经济体系的健康、持续发展。显而易见，如

果地方债务风险不能得到有效防范和控制而任由其发展的话，整个宏观经济体系

都会受到影响。在中国目前的政治、财政体制下，如果下级政府发生财政困难，

① 吴邦国：“全国人民代表大会常务委员会工作报告——2010 年3月9日在第十一届全国人民达标大会第三

次会议上”，《人民日报》2010 年3月18 日。

② 财政自给能力系数：财政自给能力是某级政府在不依赖高层政府援助的情况下独立的筹措收入的能力。如

果一级政府自有收入能完全满足其公共支出，该级政府就具有财政自给能力，反之财政自给能力不足。各级

政府负债征收的收入与其本级支出的比例为财政自给能力系数。

③ 李冬梅，中国地方政府债务问题研究，中国财政经济出版社，2006 年，第 1—2 页

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一般都会由上级政府出面“兜底”。在这种情况下，如果仅仅是个别地方政府发生

债务风险，可能财政系统还能承受，但是如果地方政府大范围暴发债务危机的话，

上级政府势必难以全部顾及，那时整个政府信用体系都会受影响，政府信用危机

会蔓延影响整个社会的稳定和经济的发展。所以，宏观经济要持续健康发展的话，

就不能忽略地方政府债务，必须从根本上防范和解决。

其次，有助于正确认识我国地方政府债务现状，同时有助于丰富我国债务风险

研究的理论体系。由于地方政府债务的隐蔽性，一直难以从根本上清楚的认识和

评估其规模和风险。本文的研究有助于对我国地方政府债务风险的认识和评估。

本文在深刻分析地方政府债务风险形成原因的基础上，提出了操作性强的评估指

标体系和具有实际意义的风险预警的简单模型，这将有助于地方政府加强风险的

防范管理工作。

再次，有助于构建合理的地方政府投融资体系和合理的地方政府债务风险管理

体系。本文在深入分析原因基础上提出的地方债务风险的防范建议，对于地方政

府投融资体系的完善和地方政府债务风险管理体系的构建具有积极意义。

第二节相关文献及理论综述

近年来，国内外学者对地方政府债务风险的理论探讨和实证分析已经有了很

大进展，并诞生了不少有深度的观点和著作。

国外学者对政府债务风险的研究主要集中于比较宏观的层面，也就是更多的

从国家的层面探讨研究地方债务问题，然而具体到地方政府债务风险的研究，其

广度和深度明显不足。国外学者对政府债务风险的研究起于1985年以后，而其更

深入的研究则是在20世纪90年代期间。关于政府债务研究的代表人物毫无疑问是

世行高级经济学家Hana，她极具创造性的建立了政府债务风险矩阵，同时提出了

两个新的概念名词，“隐性债务”和“或有债务”，并对这两个名词做了明确的

界定，Hana的研究对深入分析政府债务意义重大，因为她提供了一种有效的方法

来深入研究政府债务。尤其是围绕政府“或有负债”这一课题，汉娜撰写了不少

文章，具有代表性的有《政府或有负债：对捷克的财政威胁》(2000年)、《财政

调整与政府或有负债：捷克和马其顿的具体案例研究》(1999年)、《政府或有负

债：隐匿的财政风险》（1998年)。世行的另一专家马骏(2000)是从上级对下级的

监控视角，也即中央对地方的监管角度，提出了一套技术层面的监控体系。大体

来看，国外学者对地方债务风险的研究更多的关注政策制定和技术实施，而深入

的理论分析相对薄弱。

我国近年来随着政府债务的急速增长，相关研究也渐渐多起来。然而关于这

一方面研究的专著还比较少。目前跟地方政府债务风险直接相关的专著数目有限，

具体是《中国地方政府债务问题研究》（李冬梅，2006）、《中国地方政府债务

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浙江财经学院硕士学位论文I摘要改革开放三十几年以来，我国经济和各项社会事业发展速度世人瞩目。工业化和城镇化进程加快导致地方融资需求也快速增长，特别是2008年11月国家出台“大规模增加政府投资，实施总额4万亿元的两年投资计划”至今，为了与4万亿巨额投资计划相配套，2009年地方政府通过“地方政府融资平台”迅速筹措大量资金，地方债务规模激增，某些地区财政风险凸显。然而，由于体制等方面的原因，地方政府举借的规模巨大的债务被隐形化了，很难量化考核评估。即便如此，不断有学者从不同侧面指出地方债务潜在风险巨大，必须引起重视；温家宝总理2010年3月5日在第十一届全国人民代表大会第三次会议上所作的《政府工...

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