构建公共受托责任导向下的地方财政竞争新机制

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XXXX 学院硕士学位论文

构建公共受托责任导向下的地方财政竞争新机制

摘要

在中国这个相对集权的转型国家，尤其是在政府相对“强势”，公众相

对“弱势”的背景下，地方政府的活动直接影响到地区经济市场中的发展态

势。在中央政府的考核机制体系下，地方政府间存在着各种形式的竞争。众多

学者的研究表明我国财政分权引导下的地区政府间竞争是中国经济长期增长

的“谜底”。地方政府的竞争活动又主要是通过地方财政竞争表现出来的，因

而探究有利于经济和社会协调发展的地方财政竞争机制具有十分理论意义。

最早阐述地方财政竞争思想的是美国的经济学家蒂博，在其 1954 年的《地

方支出的纯理论》中提到著名的财政联邦体制下的“以足投票”模型。该模型

中的假设虽然在现实中都很难实现，但其将竞争思想引入政府体系内产生了十

分深远的影响。随后，众多知名的经济学家奥茨、布坎南及马斯格雷夫加入到

地方公共品供给分析的第一代财政分权理论。而随着信息不对称的信息经济学

理论引入到财政分权的理论中，以钱颖一和温盖斯特为代表的第二代分权理论

开始形成，他们开始利用中央对地方的政治和经济激励约束机制分析探讨竞

争机制产生的影响。与此同时，国内许多学者钟晓敏、皮建才等开始着重关注

地方财政支出及其支出偏好对于经济增长所带来的影响。财政分权引发的地方

财政竞争越来越多的进行研究，理论研究也逐渐丰富和完善。

本文试图在宏观经济的框架体系中，借助于地方财政竞争的理论建立一种次宏

观层面的分析角度，在这个层面上深入地了解中国经济和社会发展的矛盾以及可

以挖掘的潜力所在。首先，从分析地方财政竞争的效应开始，明确地方财政竞争

机制的存在性。其次，根据地方财政竞争的历史演变探讨在不同导向作用下对地

方财政竞争机制的发挥所产生的重要作用。结合中国目前的经济和社会现状，对

蒂博模型的体系进行修改，形成适合我国当前国情的地方财政竞争新机制，并将

此作为本文分析论证的总的框架体系。不同于以往研究通过税收竞争和财政支出

竞争的角度分析地方财政竞争体制，本文的研究强调基于公共受托责任导向下的

地方财政自身长期的运营管理能力（地方财政的内生发展能力）的竞争来研究地

方财政竞争体制下带来的整体效应。借鉴制度经济学的思想理论将社会分成“政

治市场”和“经济市场”，并按照公共受托责任导向下地方财政竞争新机制的模型

体系下，构建促使地方政府长期地自发性地满足民众公共产品和服务需求的激励

机制和约束机制。同时在这些宽松的假设前提下，分析在公共受托责任导向下的

地方财政竞争新机制的表现及结果。

关键词：公共受托责任;财政竞争;“铁三角”机制;内生发展能力

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第一章导论 ........................................................ 1

第一节选题目的和背景 ........................................... 1

第二节研究综述 ................................................. 1

第三节论文基本思路、构架和创新点 ............................... 4

第二章基本概念的界定及理论分析 .................................... 5

第一节政府公共受托责任概念的界定及理论分析 ..................... 6

第二节基于公共受托责任背景下政府内生发展能力分析 ............... 8

第三节地方财政竞争的概念界定及理论分析 ........................ 10

第四节公共受托责任导向下的地方财政竞争新机制的内涵 ............ 12

第三章地方财政竞争机制历史演变及其存在的问题分析 .............. 14

第一节我国地方财政竞争机制的历史演变 .......................... 14

第二节分析目前我国地方财政竞争机制引发的问题 .................. 16

第三节从制度经济学的角度探讨问题形成的原因 .................... 17

第四章公共受托责任导向下的地方财政竞争新机制 ................. 21

第一节新机制模型的基本思路和假设 .............................. 22

第二节新机制模型的可能的运行状况 .............................. 27

第三节公共受托责任在竞争机制模型中的比较制度分析 .............. 31

第四节浙江、江苏两个样本省份的实证分析 ........................ 34

第五章构建地方财政竞争的新机制的举措 ............................ 42

第一节政府体系内部的改革措施 .................................. 42

第二节政府体系外部的制度构建 .................................. 45

参考文献 ......................................................... 48

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第一章导论

本章共分四节。第一节，将提出本文的选题目的选题背景；在第二节中，将论

述地方财政竞争领域和政府公共受托责任方面的研究综述；第三节，将阐述本文

的写作思路和总体框架，即公共受托责任导向下的地方财政竞争新机制的模型分

析；最后，第四节中将简略论述本文主要的写作方法和工具。

第一节选题目的和背景

中国作为一个幅员辽阔，人口众多的大国，这在很大程度上决定了财政运行机

制要实现合理的财政分权。在理论界，学者们过去的研究已不断证实从 1994 年

固定下来的以县为单位的地方财政竞争是中国经济长期增长的重要原因。在过

去追求经济总量的模式导向下，地方财政竞争通过“为增长而竞争”机制发挥

了十分关键的作用。经济增长不断创造奇迹的同时，也产生了许多十分复杂的社

会问题。就在我国 GDP 跃居世界第二，各省经济总量已达到足够大规模的背景

下，中央政府针对当前民生方面的一系列矛盾，开始着力于加强各级政府的公

共受托责任意识，逐步建立以民众满意度为核心的绩效评估考核体系。中央的

财政政策开始注重于民生型公共物品的供给，强调经济和社会的协调发展。从

2011 年全国人大四次会议了解到，中央财政将在经济平稳较快发展的基础上，

进一步调整和优化财政支出结构，更大力度地保障和改善民生，预计民生支出将

占到 2011 年财政支出的 2/3 左右。而地方政府作为中央财政政策的具体执行

者和地区居民意愿的传达者，如何提高财政资源的综合管理能力以有效地执行

中央的执政思路和充分地满足民众的利益需求是我们十分值得去研究的课题。

对于此，本文将对地方财政竞争机制基于何种导向及其将产生何种效果的问题

进行深入地分析。在这种理论分析框架中，本文着重构建和探讨在公共受托责

任导向下的地方财政竞争新机制。笔者认为在财政信息逐步公开的背景下，公

共受托责任导向下以关注民生为重心的地方财政竞争新机制会形成“为民生而

竞争”，“为发展而竞争”的格局，为各地方的全面发展发挥强大的推动作

用。这也可能会是未来一段时期中国崛起的重要引擎。

第二节研究综述

一、国外地方财政竞争理论研究概述

美国经济学家蒂博（Tiebout）①最早从理论上开始阐述地方财政竞争的思想。

① 费雪.州和地方财政学（第二版）[M ].北京:中国人民出版社,2000.

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蒂博在其 1954 年的《地方支出的纯理论》中认为，在人口流动不受限制、存在

大量辖区政府、各辖区政府税收体制相同、辖区间无利益外溢、信息完备等假

设条件下，由于各辖区政府提供的公共产品和税负组合不尽相同，所以各地居

民可以根据各地方政府提供的公共产品和税负的组合，来按照更能满足自己偏

好的标准选择合适的辖区定居。居民们可以对不能满足其偏好的地区“用脚投

票”迁出，并迁入可以满足其偏好的地区居住。从而得出了竞争性的分权化的

财政联邦制度可以达到资源配置的最优状态。

蒂博之后，理论界对于地方财政竞争的研究主要集中在税收竞争领域。最早

的研究是从地方政府间的资本竞争所造成的潜在效率问题方面展开的：“税收竞

争的可能会造成地方公共产品和服务的产出水平处在有效率的产出水平之下。

在所有的地方政府都采取相同的税收竞争假设情况下，地方政府通常会采用较

低的税率来吸引外部投资，而低税率通常会造成地方政府维持在低于均衡产出

水平（边际收益等于边际产出）的状态。”①奥茨对于税收竞争的理论分析得出

最后各地区的福利状况都变差，“谁也没有得到好处”的结局。

税收竞争作为吸引外部资源最直接有效的财政竞争手段被理论界所认同。而

在对于税收竞争对经济的影响效应上理论界存在较大的分歧。产生分歧的主要原

因在于不同流派对政府性质的界定存在差异。古典经济学流派为主到的学者们认

为在“友善型”政府假设中，税收竞争会造成各国税率降至帕累托状态情况下的

税率水平，从而造成税收减少，进而引发政府职能活动没有足够的财力支持，导

致税收竞争成为“没有赢家的竞赛”②。同时由于各种流动性的不同使得税收竞争

加重流动性较弱资源（如劳动）的税收负担，减轻流动性强的资源（如资本）的

税负。有学者调查研究，欧盟储蓄收入的平均有效税率从 1981 年到 1995 年期

间下降了大约 10%，而流动性弱的资源劳动却增加了 7%③。同时，他们还认为

税收竞争影响力价格调节资源配置的有效机制。而公共选择学派的学者们则持

有另外的观点，即税收竞争产生的是有益的效果。他们研究分析的理论体系中

假设政府往往是符合“怪兽型”政府，因而税收的竞争的结果就是从制度上降

低了政府“利维坦”倾向形成的高税率水平”④。从而使公众能够在享受既定的

公共服务水平下负担较轻既定税负水平。

后来，美国的经济学家高登和威尔森（Gordon 和 Wilson,2001）在税收竞争

的基础上开始进一步地研究财政支出竞争。他们的研究表明，人员和资源的流

动不仅受地区间的税负水平影响，而且还受到各地区间公共服务水平的影响。

① Oates.Wallance E, Fiscal Federalism, New York: Harcount Brace Jovanovich,1972, 143.

② Mintz et Tulkens.Commodity tax competition between member states of a federantion:Equibrium

and Efficiency.Journal of Pubic Economics, 1986,

133-172.

③ Marini, PH La concurrence fiscal en Europe ,rapport du

Senat no 483,1998-1999 ， 9.

④ Jeremy Edwards, Michael Keen: Tax competition and Leviathan, Economic Review 40,1996 ， 115.

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二、国内地方财政竞争理论研究概述

国内学者关于地方财政竞争方面的研究相对较少，但在财政支出竞争领域的研

究已经是比较深入了。钟晓敏①（市场化改革中的地方财政竞争，2004）认为，我

国的地方财政竞争从最初以减免税等各种税收优惠政策为特点的税收竞争的作用

将逐步淡化，以提供优质的地方公共物品和服务为主要特点的财政支出竞争将逐

步成为各地财政竞争的主要手段。

许多文献认为，中国经济成就的取得离不开中国式分权下地方政府的作用。这

种情况在中国经济发展过程中创造了一个很好的“为增长而竞争”的环境②（张

军， 2005）。地方政府公共物品供给的数量和质量体现了地方政府间各自的竞争

优势，这就会形成地方政府在竞争过程中不断在公共品的供给上进行制度创新

③ （刘汉屏、刘锡田， 2003）。在税收等财政收入因素的研究中，中国的地方政

府在通过税收竞争的同时，收入竞争还表现在地方政府通过调整各自地区的土地

使用费（地价）等手段进行相互间的竞争④（张五常，2009）。

三、政府公共受托责任的研究综述

早在上世纪 60-70 年代，西方学者就已经对公共受托责任进行了比较深入的

研究。刘秋明在 2005 年发表现代西方公共受托责任研究述评一文⑤ ,把西方学

者的研究理论整理划分为控制观、报告观、理性观和战略观四大流派。国内学

者对于公共受托责任方面的研究大多集中在会计专业领域，这很大程度上得益

于会计学者对企业受托责任的研究很容易引入到政府财政领域的研究。学者们

对于公共受托责任的研究主要围绕着政府职能转变，政府预算或者是政府会计制

度体系完善，以及政府公共受托责任解除三个方面展开。陈志斌在 2003 年《公

共受托责任：政治效应、经济效率与有效的政府会计》中提出有效的政府会计

能合理界定政府的公共受托责任，引导政府形成合理的财政行为，促使政府改革

和职能转变⑥。安秀梅则从相反的角度阐述政府应通过自身的治理结构改革和机

制变革来履行公共受托责任。秦荣生在 2004 年的《审计研究》中发表的文章认

为，强化公共受托责任意识是我国政府审计改革未来的发展方向⑦。罗辉在 2006

年《会计研究》中发表文章认为应基于公共受托责任基础上建立公共部门的预算

原则和会计准则框架⑧ 。中南财经政法大学的张琦在《会计研究》2006 年第四期

中阐述应通过构建以绩效

① 钟晓敏.市场化改革中的地方财政竞争[J].财经研究,2004,1：21-30.

② 张军. 中国经济发展:为增长而竞争[J]:世界经济文汇,2005,4.

③ 刘汉屏,刘锡田.地方政府竞争:分权、公共物品与制度创新[J]:改革,2003,

④ 张五常, 中国经济制度[M ].香港:中信出版社,2009.

⑤ 刘秋明.现代西方公共受托责任研究述评[J]:外国经济与管理,2005,7.

⑥ 陈志斌.公共受托责任:政治效应、经济效率与有效的政府会计[J]:会计研究,2003,6.

⑦ 秦荣生.公共受托经济责任理论与我国政府审计改革[J]:审计研究,2004,6.

⑧ 罗辉.改善和提高公共部门绩效的会计使命[J]:会计研究,2006,3.

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评价为导向政府会计体系来实现政府公共受托责任的解除①。同年年底，厦门大

学的路军伟、李建发提到应以公共受托责任为切入点来②。2007 年 12 月张琦又

在《会计研究》上发表论文提到：考虑到公共受托责任的复杂性应该从功能上

合理地界定政府会计的有效边界，从而明确政府财务报告制度的理论定位③。指

导我国政府会计制度改革。10 年，河海大学的刘笑霞指出基于政府公共受托责

任行为和报告的两个方面建立政府绩效评价机制和国家审计制度④。

四、研究趋势

在一个国家发展的不同阶段，地方财政竞争机制的表现形式也是不同的。相

对应的，对于地方财政竞争的理论研究也会跟随着不断深入。目前学者们对于地

方财政竞争的研究主要集中在于财政分权产生的财政竞争对于经济增长的影响分

析。然而，积极的财政竞争机制效应的发挥并不单纯仅仅依赖合理的财政分权制

度，更需要政府高度的公共受托责任以及民众参与公共选择过程的制度设计。因

此，未来对于地方财政竞争机制的研究将会更多地向这几个方面侧重，探讨促进

积极地财政竞争机制发挥的其他关键因素。

第三节论文基本思路、构架和创新点

一、基本思路

鉴于我国地域辽阔，人口众多的现实国情，本文试图在宏观经济的框架体系

中，借助于地方财政竞争的理论建立一种次宏观层面的分析角度，在这个层面上

深入地了解中国经济和社会发展的矛盾以及可以挖掘的潜力所在。首先，从分析

地方财政竞争的效应开始，明确地方财政竞争机制的存在性。其次，根据地方财

政竞争的历史演变探讨在不同导向作用下对地方财政竞争机制的发挥所产生的重

要作用。结合中国目前的经济和社会现状，对蒂博模型的体系进行修改，形成适

合我国当前国情的地方财政竞争新机制，并将此作为本文分析论证的总的框架体

系。不同于以往研究通过税收竞争和财政支出竞争的角度分析地方财政竞争体

制，本文的研究将侧重在基于公共受托责任导向下的地方财政自身长期的运营

管理能力（地方财政的内生发展能力）的竞争来研究地方财政竞争体制下带来

的整体效应。借鉴制度经济学的思想理论将社会分成“政治市场”和“经济市

场”，并按照公共受托责任导向下地方财政竞争新机制的模型体系下，构建促

使地方政府长期地自发性地满足民众公共产品和服务需求的激励机制和约束机

制。同时在这些宽

① 张琦.论绩效评价导向政府会计体系的构建[J]:会计研究,2006,4.

② 路军伟,李建发.政府会计改革的公共受托责任视角解析[J]:会计研究,2007,4.

③ 张琦.公共受托责任、政府会计边界与政府财务报告的理论定位[J]:会计研究,2007,12.

④ 刘笑霞. 论我国政府绩效评价主体体系的构建—基于政府公共受托责任视角的分析[J]:审计与经济研

究,2010,3 .

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