国家权力在农地非农化合约中的交易费用分析

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XXXX 学院硕士学位论文

国家权力在农地非农化合约中的交易费用分析

摘要

改革开放以来中国的经济虽然取得高速增长，但也产生了众多的社会问题，

其中农地非农化过程中衍生出来的社会问题尤为引人注目。这些由农地非农化过

程中衍生出的问题大体上可概括为四个方面:农民上访和群体性事件频发，城乡

差距拉大，城市化、工业化不协调发展以及金融体系的抗风险能力下降。这四个

方面的问题，任何一个问题都会影响到中国的政治、社会以及经济的稳定。本文

就是从交易费用的角度来对产生这些问题的制度原因进行深入地分析，之所以从

这样的角度来分析，就在于产生这些问题背后的根本原因是由于存在一些特殊的

交易费用,使得农地非农化以扭曲的方式进行，从而衍生出了这四方面的问题。

因为如果交易费用为零的话，或者说，交易费用接近于零的话，那么整个社会就

会平稳地运行，而不会产生社会的租值耗散——即众多的社会问题。所以根据制

度经济学的逻辑可以推断，产生这些问题的原因就在于某些制度安排不能有效地

节约那些特定的交易费用。本文就是从这样的视角来分析中国的农地产权与中国

的行政管理制度结构的关系，为了便于分析本文把农地非农化过程中涉及到的制

度安排分为两个部分：农地非农化合约和行政管理制度结构，前者是对征地以及

变性为国有后的土地出让过程的约束,后者包括约束或是激励农地非农化过程的

土地利用总体规划和土地利用年度计划以及行政管理制度。为此本文借助张五常

教授《佃农理论》中分成合约的模型来分析现有制度结构下中国农地非农化过程

中的配置问题，通过建立一个固定比例的分成合约模型，本文发现上文提到的四

个方面的问题，其实是内生于中国的农地产权与中国属地化管理基础上的逐级层

层承包为特征的行政管理制度安排不相适应，或者说是农地非农化合约和行政管

理制度结构不相适应。但更为根本的原因则是，国家权力在配置资源所缔结的合

约中承当的角色不具有比较优势，即国家权力作为合约的缔约方在节约交易费用

上并不具备比较优势，而此时国家权力没有承当起合约实施的第三方，就使得合

约实施的交易费用飙升，这就使得农地非农化过程中产生的租值耗散现象陷入恶

性循环中去。因此根据制度变迁理论的逻辑，本文通过分析中国农地非农化合

约和行政管理制度结构的运行，推测中国的农地产权在不久地将来会做出调

整，并且本文认为只有在中国建立一套以市场价格作为农地配置准则的农地产

权，那么

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中国才可以走出这个恶性循环的同时还能把改革的事业继续往前推进。

本文的创新之处有两点：第一点是本文使用现有的相关文献很少使用的交易

费用分析方法来研究农地非农化过程中产生的问题，而且在使用这个方法的过程

中：使用租值耗散这个现有的文献几乎不用的视角来分析社会问题，从而加深了

理解现有的制度安排所产生的交易费用，而且也揭示出现有的文献所忽略掉的交

易费用；还有就是对合约模型进行创新性的应用，即用这个模型来分析交易费用，

甚至在一定程度上分析了中国的转型趋势；第二本文界定了制度结构中作为外生

变量的制度安排和内生变量的制度安排，从而有力地分析了造成社会问题的制度

原因。

关键词：分成合约；交易费用；租值耗散；国家

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第 1 章绪论 ...................................................... 1

1.1 研究背景 .................................................. 1

1.2 研究现状 .................................................. 3

1.3 本文结构 .................................................. 5

第 2 章文献综述 .................................................. 7

2.1 外部性 .................................................... 7

2.2 财政制度 ...................................................9

2.3 产权不清 ................................................. 11

2.4 行政管理制度 ............................................. 13

第 3 章模型分析和模型的含义 ..................................... 17

3.1 农地政策的概述 ........................................... 17

3.1.1 农地农业用途的产权 .................................. 18

3.1.2 农地非农化的权利体系 ................................ 18

3.1.2.1 三个例外....................................... 18

3.1.2.2 土地利用总体规划和土地利用年度计划..............19

3.1.2.3 农地非农化合约的特征............................21

3.2 国家行为和动机分析 ........................................22

3.2.1 合约中的主体以及其在合约中的角色 ....................22

3.2.2 约束各主体行为的合约结构 ............................24

3.2.3 国家行为的动机分析 .................................26

3.3 交易费用为零时固定分成比例的分成合约模型 ..................29

3.3.1 一个思想的陈述 ...................................... 31

3.3.2 定义解 .............................................. 33

3.3.3 数学解 .............................................. 35

3.3.4 如何确定非农化土地数量 S............................. 38

3.4 交易费用不为零时固定分成比例分成合约模型的含义 ........... 39

3.4.1 交易费用的一个简单概述 .............................. 39

3.4.2 θ* 的几点经济学含义 ................................. 41

3.4.3 固定比例分成合约下资源配置的含义 ....................42

3.4.3.1 蕴含于图 2 中的非农化土地配置情形之一...........43

3.4.3.2 蕴含于图 2 中的非农化土地配置情形之二...........44

3.4.3.3 蕴含于图 2 中的非农化土地配置情形之三...........45

3.4.3.4 蕴含于图 2 中的非农化土地配置情形之四...........46

3.4.4 交易费用不为零时的征地情况 ...........................47

3.5 农地非农化合约与行政管理制度结构的内在冲突 ................48

3.5.1 经济增长的制度原因 ...................................49

3.5.2 农地非农化合约与行政管理制度结构的内在冲突 .......... 50

3.5.3 扩散的交易费用 ...................................... 52

第 4 章结论 ..................................................... 53

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参考文献 ......................................................... 55

附录：科研成果 ....................................................61

致谢 ............................................................. 62

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第 1 章绪论

1.1 研究背景

30 多年前中国农村土地制度的变革拉开了改革的序幕，这么多年的改革所

取得的成就可谓是举世瞩目，世人甚至以“中国的奇迹”来形容改革取得的成果，

这样的文献已是汗牛充栋，这里不再赘述。回顾这三十多年的历程，可以发现中

国的农地制度也在不断地调整① ：20 世纪 70 年代末到 80 年代中期，以包产到

户为主要特征的农地制度改革，大幅度地提高了粮食产量和农民的收入； 20

世纪 80 年代中期到 90 年代末期，中央政策鼓励农民利用集体土地兴办乡镇企

业，不仅带动了数以亿计的农民参与工业化、城市化和全球化的过程，也使得

非农业收入成了农民收入的重要来源；而 20 世纪 90 年代末至今，中国工业

化、城市化的高速推进更是得益于现有的土地制度安排。可以毫不夸张地说，

中国农地制度的变革已是直接或间接地影响了中国经济、社会和政治结构变革的

进程，同样的现有农地制度运行的状况也会深深地影响到整个中国的经济状

况、社会状态以及国家的政治生活。

现在可以看到，中国的农地制度虽然为工业化和城市化的推进创造了有利的

条件，但在工业化和城市化的进程中却引发了众多的社会、经济甚至是政治问

题。概括地说，这些问题可从四个方面来看：第一，农民上访和群体性事件频

发。农地转为建设用地的过程中，各直接相关的地方政府没有妥善地解决好农

民的利益问题，从而促使农民纷纷上访。据估计，在所有的农民上访的案件

中，与农地有关的案件已经占据了第一位；而且有的地方农民集体因为征地与

征地单位或是地方政府发生了严重的冲突并演变成群体性事件，据 2005 年的

一个统计，在全国发生的约 8 万起群体性事件中，农民维权占 30%，而农民维

权中 70%的事件是因为征地补偿不公而发生的②。第二，城乡差距拉大。新中国

成立以后为优先发展重工业，建立了一系列人为扭曲的制度安排，从而也建立

了城乡隔绝的二元体制 ③。这个传统的体制已经严重障碍了中国农村的发展，如

今城乡之间的城门一旦

① 参阅将身三，刘守英，李青著的《中国土地政策改革：政策演进与地方实施》中的第二章，上海：上海

三联书店，2010。

② 参阅党国英的《当前中国农村土地制度改革的现状与问题》，《华中师范大学学报》（人文社会科学

版）， 2005 ，44(4) ：8-18，以及北京天则经济研究所《中国土地课题组》的《城市化背景下土地产权的

实施和保护》，《管理世界》，2007

，（

12）:31-47，至于群体性事件的一些个案可参阅王国林的《失地农

民调查》，北京：新华出版社，2006。

③ 详细的逻辑可参阅林毅夫，蔡昉和李周的《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海：上海三联书店，

上海人民出版社，1999。

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打开，大量的农村资源都涌向城市，使得城乡的差距不仅没有缩小，反而在全国

经济快速增产的潮流中进一步地拉开了，而现有的农地制度安排又使得土地收入

都向政府集中，这就进一步地加剧了城乡差距的拉大。 2003 年城乡收入之比

为 3.21:1，但是到了 2008 年这个比例已拉开到 3.33:1① 。随着中国城乡差距

的拉大，内需不足将严重制约中国的经济可持续发展，也使得中国经济对抗国

际经济风险的能力降低。第三，城市化、工业化不协调发展。现有的农地制度

虽然是有利于工业化和城市化的推进，但是由于这个过程中大量的农地配置是

以扭曲的方式进行，这就使得中国的工业化过程中并不能大量地吸收从农业中

转出的人口，就业难已成了一个严重的社会问题；再就是中国的城市化也发展

不好，表现出来的状态就是城市的发展只是空间面积的扩张，也就是“摊煎

饼”式的扩张（刘守英，2005），我国的城市容积率只有 0.33，远远低于国际

的平均水平，据 400 个城市的调查，城市中建成区闲置土地占到建成区面积的

1/4（北京天则经济研究所《中国土地课题组》，2007

）；

此外，到 2008 年中

国的城市化率不到 45%低于全球平均的城市化率 50%，同时中国 100 万人口以

上的特大城市占全部人口的比例也只有 15%，低于世界平均水平 18%（周其

仁，2010）。第四，金融体系的抗风险能力下降。20 世纪 90 年代末以来，中

国的城市化特征就是政府主导的城市化，大规模的基础建设需要巨大的资金，为

了筹集资金，各地方政府便成立土地储备中心，通过大量的征地然后以土地的

使用权为抵押从银行获得贷款。据估计，在东部 2/3 的城市化投资资金是通过

土地抵押从银行获得的贷款，而在西部这个比例则是 60%（刘守英，2005）；

此外，还有的地方政府把土地的出让金作为公司的注册资金，成立了许多的政

府性公司，然后再通过这些政府性公司之间的相互担保从银行获得贷款（周飞

舟，2007）。但不管怎样，这样的融资方式要能够持续下去必须满足两个条件，

那就是，能够不断地征得土地以及地价要不断地上升，否则的话就会危及整个金

融系统的稳定。

很明显这四个方面的问题不仅是彼此之间有相互的关系，而且任何这一方面

的问题都牵涉到经济、社会和政治问题。所以这些问题能否得到妥善不仅关系到

中国的改革成果能否得到保障，而且还关系到中国的改革事业能否继续往前推

进。由于这些问题是如此的重要，自然是吸引了众多的专家学者对产生这些问题

的原因进行广泛深入的研究。无疑的，产生这些问题是有多方面的原因，但现有

文献认为最主要的还是因为农地的“过度非农化”② ,即农地配置中发生了大量

① 参阅周其仁的综合报告《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础——统筹城乡背景下成都的土地制度改革

实践》载北京大学国家发展研究院综合课题组的《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础——成都市统筹城

乡综合改革实践的调查研究》，北京：北京大学出版社，2010。

② 就严格的经济学术语来说，资源的使用并不存在“过度”使用的情况，因为在特定的制度结构下，任何

资源的使用都遵从一个共同的原则，就是使用特定资源的人一定会在从使用该资源的边际收益等于边际成

本的那一点停止继续使用该资源。然而由于现有的相关文献中，都使用“过度使用”这个词来说明农地非

农化的现象，所以文章中在引用文献的说法时将保持使用这个词。但是考察文献中“过度非农化”的意思

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的扭曲行为。很显然，不管是农地的“过度非农化”还是其它资源的配置，都必

然是当事人在一套制度安排约束下进行选择的结果，因此这四个方面的问题其实

是反映了农地制度安排与其它相关制度安排之间存在不匹配的问题。应该说，现

有的农地制度安排存在着与经济社会发展不相适应的一面已在学界取得共识，但

是到底是哪些因素与经济社会发展不相适应？中国农地制度到底该怎么改革？

众多的专家学者却是意见不一①。造成这种局面的原因有两方面：一，就是学界

对于为何农地制度安排会造成“农地过度非农化”的机理认识并不一致；二，该

怎么改革这已是一个价值判断的范畴，自然是不同的人会有不同的价值取向。本

文无意于回答第二方面的问题② ,而是只注重于解释观察到的现象，注重于回答

第一方面的问题。

1.2 研究现状

那么为什么我国政府已经制定了大量的农地保护的法律、政策以及法规的情

况下还是会发生农地的“过度非农化”现象呢？对此学界也给出了各种各样的解

释，大体而言，可概括成四种假说，它们分别是农地的外部性原因，财政分权制

度，农地产权制度不清以及国家的行政管理制度。这些假说虽然都能解释造成“农

地过度非农化”的一部分原因，但是都没有触及到最根本的原因，甚至是做出一

些似是而非的解释③。原因就在于现有的文献缺乏一种纵深、宏观和综合的视角

来研究这个问题，所以抓住的往往是一些枝节、表面的问题，而不能抓住产生这

些现象背后的更根本的原因。因此对农地非农化过程中产生的现象进行分析时，

必须要建立在两个前提上，否则的话不仅无法解释观察到的现象还很可能会误入

歧途。这两个前提条件就是：第一，任何资源的配置，并不仅仅取决于该资源的

产权制度，还依赖于制度结构中其它的相关制度安排。第二，中国的改革是采取

似乎含着两个含义：就是农地非农化扭曲的配置和实际的“农地非农化”的数量远远超过土地利用规划中

规定的规模。

① 参阅贺雪峰的《地权的逻辑：中国农村土地制度向何处去》，北京：中国政法大学出版社，2010。

② 正如周其仁教授在“改革 30

周年感言”中所说的“不管中国经济遇到什么困难，要解决什么问题，首先

自发应对的并不是经济学家，是身在其中的实践者。”载《中国做对了什么》，北京：北京大学出版社，2010 。

③ 文献中一个非常普遍的观点就是，要提高土地的出让价格，尤其是工业用地的价格，理由是“低价”出

让非农化的土地极大地增加了用地的需求，从而造成了大量的农地非农化，即造成了“农地的过度非农化

”。这样的观点就表面看起来似乎是成立的，但其实不仅是在逻辑上是犯了根本的错误——即不知道中国

的经济制度运行的背后逻辑所在，而且在语意上也是模糊不清的。本文下面的模型分析，可以说明土

地“低价” 出让的经济逻辑所在，而且在一定的情况下，恰恰是提“高土地出让价格”是造成“农地过度

非农化”的原因，即农地非农化地扭曲配置。文献中普遍持有这个观点，从而也就说明了这些文献还没

能把握住中国经济制度运行的逻辑，所以对现象的解释就不免有解释不到的地方。等到下文展开相关的

论述后，就会清楚口语上的“低价和高价”的失误在于只是看到事情的一面，即土地的出让金，而没有

看到事情的另一面，即分成合约的条款。因为，如果把事情的另一面也考虑进去的话，那么一亩地的出让

金只收一块人民币，

也不会有人去缔结国有土地使用权出让合约；相反，在一定的条件下，一亩地的出让金收一百来万，也会

引起激烈地竞争。

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