杭州市公共租赁房制度研究

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XXXX 学院硕士学位论文

杭州市公共租赁房制度研究

摘要

改革开放以来，伴随着住房改革制度的进程，城镇居民的住房问题得到了很

大的改善，人均住房面积也逐年递增。但是进入 21 世纪之后，房地产市场出现

了越来越多的投机行为，商品房也由原先的居住性质转变为资产性质，这也使

得商品房的价格出现了不合理的增长幅度，从而使许多中低收入群体购房无

望。而这类群体所包含的人群主要有新进就业人员、外来务工人员、创业人员

以及尚未轮候到购买经济适用房的家庭，这类人群，我们称之为“夹心层”群

体。公共租赁房制度的建立主要是为了保障“夹心层”群体住有所居，解决这

类人群住房困难的问题，以弥补原先住房保障制度的不足。杭州市作为全国经

济最发达的城市之一，也聚集着大量的“夹心层”群体，杭州市从 2005 年开始

积极探索相关制度， 2010 年将原先的大学生人才公寓与外来务工人员公寓统

一到公共租赁房制度管理之下，首批公共租赁房已与 2011 年 1 月公开摇号入

住。同年 7 月，相关管理办法和实施细则也随之出台。

由于杭州市推行公共租赁房制度的时间很短，所以并没有针对杭州市公共租

赁房的研究。而以往类似的针对其他地区或者我国公共租赁房制度的研究也主要

停留在以宏观角度对公共租赁房政策实施的现状进行定性分析上，对于公共租赁

房的政策解读比较多，但是对公共租赁房的长期体系研究、政府与企业动力机制

研究、多级多类型保障模式研究、反馈机制、退出政策以及后续的福利政策研究

都存在一定的空缺。本文主要研究的是杭州市公共租赁房制度的相关问题，针对

实际的情况进行调查和分析，通过搜集网上的相关信息以及实际住户对公共租赁

房的反馈意见进行分析与研究，并对杭州市公共租赁房制度提出完善的对策，研

究结果对杭州市公共租赁房制度乃至整个浙江省公共租赁房制度的发展具有一定

的现实意义。

本文首先论述了选题的意义以及有关本领域的国内外现状和相关理论，并

介绍了本文的研究方法和框架。其次，对杭州市公共租赁房现状进行了分析，

同时对杭州市公共租赁房制度进行了评估，并且根据相关理论与数据对杭州

市公共租赁房的作用进行了阐述。再次，根据杭州市公共租赁房运行的情况

和实际调查以及查询的数据，对杭州市公共租赁房制度存在的问题进行了阐

述并分析了其产生的原因，本文认为杭州市公共租赁房实际存在的问题主要

有：政府政策定位不清；政府与房地产企业建设公共租赁房动力不足；覆盖

群体范围有待扩大；承租户满意度不高以及退出机制不完善。而引起这些问

题的主要原因在于：杭州市政府对于该政策的战略性不高；项目的投资渠道

单一且资金来源不足；投资回收期长且风险较大；参建企业的盈利空间较小；

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目前可供出租的房源较少；缺乏反馈机制和需求调查；多类型、多层次的住

房保障模式尚未完善；配套设施和公共租赁房选址还存在问题；缺少相关法

律的支持以及后续住房保障制度。最后，本文根据杭州市公共租赁房实际存

在的问题，提出了改革的思路并且较为详细地阐述了改革的方案。建立了

公共租赁房制度的长期体系与短期体系；通过计算收入准入线，确定公共

租赁房长期体系的准入标准，并设计了轮候制度；建立了反馈机制与需求

调查相结合的调查循环机制；将现行制度中的廉租房与公共租赁房进行了

合并，设计了多类型、多层次的公共租赁房保障模式。并且着重研究了政

府与企业的动机机制，初步探索了政府与企业的在建设公共租赁房上的合

作模式。与此同时，也将退出机制作为研究和设计的重点，提出了改革的

建议，要求政府尽快出台相关的法律，进一步完善相关的惩罚机制，并且

根据多类型、多层次的公共租赁房保障模式设计了新的退出机制和后公

共租赁房住房保障制度，尽可能的促使不符合准入标准的承租户主动退出

公共租赁房。

关键词：公共租赁房；制度；夹心层；住房保障；机制

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第一章导论 ...................................................... 1

第一节选题的背景与意义 ......................................... 1

第二节公共租赁房的相关理论 ......................................3

第三节国内外研究综述 ...........................................5

第四节相关概念的界定 ...........................................8

第五节本文研究方法、基本思路、主要创新点与不足之处 ..............9

第二章国内外公共住房制度比较研究 ................................. 11

第一节美国、德国、韩国公共住房制度的特点 ...................... 11

第二节上海、重庆公共租赁房制度特点 ............................ 12

第三节理想型公共租赁房制度 .................................... 13

第三章杭州市公共租赁房现状分析 ................................... 15

第一节杭州市公共租赁房现状 .................................... 15

第二节对杭州市公共租赁房制度的政策评估 ........................ 15

第三节杭州市公共租赁房制度的作用 .............................. 18

第四章杭州市公共租赁房制度存在问题及原因分析 ..................... 21

第一节政府政策定位不清 .........................................21

第二节政府与房地产企业建设公共租赁房动力不足 ...................22

第三节覆盖群体范围有待扩大 .....................................24

第四节承租户满意度不高 .........................................26

第五节退出机制不完善 ...........................................30

第五章加快发展杭州市公共租赁房的思路与对策 ....................... 32

第一节重新定位政府政策目标 .....................................32

第二节建立与完善政府与企业的动力机制 ...........................37

第三节逐步扩大覆盖群体的范围 ...................................46

第四节满足公众实际需求，提高满意度 .............................49

第五节完善退出机制 ............................................52

结束语 ............................................................ 55

参考文献 .......................................................... 56

附录 .............................................................. 60

致谢 ............................................................. 61

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第一章导论

第一节选题的背景与意义

一、选题背景

改革开放之后，住房保障制度改革的成果无疑是巨大的，上世纪 80 年代

初，邓小平同志提出了“出售公房，调整租金，提倡个人建房买房”的总体改革

设想，迈出了住房改革的第一步。伴随着住房改革制度的进程，城镇居民的住

房问题得到了很大的改善，人均住房面积也逐年递增。但是改革开放之后出现

的社会分化导致了中低收入群体的出现，而这一群体的住房问题也一直深受关

注。改革后，房地产领域出现了越来越多的投机行为，这一行为也扰乱了房地

产市场的秩序，让越来越多的中低收入群体购房无望。

现如今，城市聚集着大量外来务工人员以及非本地户籍的大学生群体，他们

的收入水平不低，但是却又达不到经济适用房的准入标准或是购买商品房的收入

水平，让其自行承租房屋，压力也不小，这类人群成为了城市的“夹心层

”。2007 年，有关部门就公共租赁房开始调研，希望通过公共租赁房制度来探

索并解决大学毕业生等新就业人员的住房问题。 2010 年国务院发布的在《国

务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》和《国务院办公厅关于促进

房地产市场平稳健康发展的通知》中就明确提出了，要加快公共租赁房建设的

建议。而在“十二五”规划中，也明确提出了要提高住房保障水平，并构建住

房保障体系的思路与对策。就 2010 年我国财政支出情况来看，住房保障支出

2358 亿元，比上年增加 553 亿元① ,增长了 30.7%，与其他各项支出相比，增

长幅度最大，截止到 2011 年 5 月份，住房保障支出完成 734.17 亿元，同比

增长 59.9%②。

就从各个城市而言，深圳率先在 2007 年就开始尝试为外来人口提供公共租

赁房，此后北京、天津、常州、青岛、厦门、广州等都出台了公共租赁房建设

方案与管理办法，重庆市更是在近期积极建立以公共租赁房为核心的住房保障

体系。公共租赁房制度的建立，实际上预示着国家的社会保障体系从保障低收

入群体向非低收入群体理念的转变。与此同时，给目前过热的商品房市场“降

温”，分流一部分购房人群，为建立健康的商品房市场起到了一定的作用。而

从长远来看，公共租赁房制度的建立与完善有利于加快城镇化建设的步伐、保

障社会的稳定与安

① 国家统计局．中华人民共和国 2010 年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].

http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20110228_402705692.htm 2011-02-28/2011-07-10.

② 观点地产网．财政部：5 月住房保障支出 724 亿同比增六成[EB/OL].

http://house.focus.cn/news/2011-06-13/1338296.html 2011-06-13/2011-07-10.

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全以及规范房地产市场。但是在公共租赁房建设之初，还是存着诸多值得探索的

问题。

二、选题意义

（一）理论意义

公共租赁房制度的建立，完善了我国住房保障体系的结构，使得我国的住房

保障制度覆盖到多种人群，体现了我国住房保障制度的多样性。然而公共租赁房

制度在我国实施的时间很短，而国外公共租赁房制度建立时间较长，因此整个制

度的实施比较成熟，尤其是发达国家，通过国外学者的研究，发现完善的公共租

赁房制度将重新调整家庭在各个方面的支出，并且对规范商品房市场起到了正面

的作用。

在通过对杭州市公共租赁房的现状调查，并比较国内外的研究结果，以此改

进杭州市公共租赁房现行政策以及实施中切实存在的问题。以往的研究主要停留

在以宏观角度对公共租赁房政策实施的现状进行定性分析，对于公共租赁房的政

策解读也比较多，而对公共租赁房的长期体系研究、政府与企业动力机制研究、

多级多类型保障模式研究、反馈机制、退出政策以及后续的福利政策研究都存在

一定的空缺。所以从杭州市公共租赁房政策实施的现状出发，对这一政策进行实

证分析，完善现在的公共租赁房制度，探索政企合作模式，并构建反馈机制，设

计多元保障模式，研究退出政策并设计后续的福利政策，预期成果将为杭州市公

共租赁房制度乃至浙江省公共租赁房政策制度提供理论依据。

（二）实践意义

“十二五”规划的提出，明确了公共租赁房在住房保障体系中的重要位置，

当前诸多大中型城市积极建设公共租赁房。杭州市作为浙江省省会城市，留杭的

大学生以及外来务工人员数量相当庞大，而杭州市的房价位居全国前三位，对于

这类人群，购房及租房压力都非常大，然而过高的住房支出，将会减少家庭及个

人在消费、教育、医疗等方面的支出，这将降低人们生活的实际品质，而对于整

个社会而言，住房支出过高也会造成内需难以拉动，对国民经济产生不利的影响。

杭州市公共租赁房制度建立至今，满足了一定数量的“夹心层”群体的住房需求，

公共租赁房的建设，在拉近贫富差距，促进社会和谐方面具有十分巨大的意义，

同时也为城市建设和发展吸引了更多的人才和工作者。但是由于杭州市公共租赁

房制度建立时间很短，其中存在着一些亟需解决的问题，从当前看，存在着公共

租赁房的户型设计有待改进；可供房源所在区域较为偏远，生活便利性不高；配

套设施不完善等问题。本文对杭州市公共租赁房制度进行研究，将提出一系列完

善现行公共租赁房制度的对策措施，对于发展杭州市公共租赁房事业具有切实可

行的参考意义。

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第二节公共租赁房的相关理论

一、市场失灵与政府失败论

市场失灵是指对于非公共物品而言由于市场垄断和价格扭曲，或对于公共物

品而言由于信息不对称和外部性等原因，导致资源配置无效或低效，从而不能实

现资源配置零机会成本的资源配置状态①。现如今，房地产市场已经进入到了一个

典型的市场失灵状态中，我国的房地产市场存在着垄断、不完全竞争、信息不对

称、投机等各种行为，从而导致了商品房价格居高不下，在利益驱使下，单靠市

场机制来调控商品房的价格是不太可能的事情，也无法使得商品房市场达到帕累

托最优状态的资源优化配置。所以需要依靠政府调控来优化市场配置，解决房地

产市场失灵的现象，并提供相应的保障性住房以解决中低收入群体住房问题。目

前我国已于 2011 年年初出台了“新国八条”房地产调控政策，也是初现成效，

而且各地开始大量建设公共租赁房以及廉租房，使得各地的商品房价格开始松

动，就杭州市而言，近一年，商品房的成交量与成交均价都呈现环比下降的状

态。由此可见，在市场失灵的状态下，政府必须进行干预和调控，才能使得市

场恢复公平和效率。

市场经济是一种由市场机制来配置社会资源的经济体制或经济运行方式。但

是纯粹的市场经济是不存在的，查尔斯 ·沃尔夫曾说，现代的市场经济不是纯粹

在市场与政府间的选择，而是经常在两者的不同结合间的选择，以及资源配置的

各种方式的不同程度的选择②。也就是说在市场经济运行的任何阶段，政府都扮演

着或轻或重的角色。在现代市场经济中，政府通常是提供公共物品，消除负面外

部性以及资源、收入的再分配者。但是过分夸大政府在市场经济中的作用，将会

导致政府失败。在住房保障政策中，政府失败体现在信息的不完备、决策频繁变

动与低效、寻租行为。在改革开放后，房地产产业的迅速发展，其带动经济增长

的作用不容小觑，城市建设的进程加快、商品房供求关系失衡以及土地的垄断性，

导致了商品房价格一路飙升。但是政府直到 2010 才陆续出台对于房地产的调控

政策，逐步完善住房保障体系，可是又出现廉租房专项资金被挪用的情况。所

以说政府过少的干预并不能让市场自我调整，而过多的干预并非能够消除市场

失灵的现象，同时容易滋生寻租腐败行为。

二、公共物品理论

公共物品就是指具有非竞争性和非排他性的货物③。一般由政府或者公共部

门提供，而公共物品依照其性质可以分为纯公共物品与准公共物品。纯公共物

品是

指同时具有非竞争性与排他性的物品，而准公共物品两个特性仅占其一。公共租

① [英] 斯蒂芬 ·芒迪．市场与市场失灵[M]．北京：机械工业出版社，2009．48

②

[美] 查尔斯 ·沃尔夫．市场或政府：权衡两种不完善的选择[M]．北京：中国发展出版社，1994：132.

③ 陈振明．公共管理学原理[M]．北京：中国人民大学出版社，2003：6.

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赁房是一般房地产商不愿意主动去投资建设的项目，因为投入大回报少，所以公

共租赁房是由政府提供或者指导建设的保障性住房，它不进入房地产市场，无法

自由买卖，而且公共租赁房是面向一定群体的，在符合准入标准的群体范围内不

具有排他性。但是公共租赁房是提供给一定人群的保障性住房，一旦租赁给一人

或一个家庭就无法同时租赁给其他人或其他家庭，所以具有竞争性。而且同一人

或者同一家庭也无法长期租赁公共租赁房，因为个人或家庭的收入是存在变动

的，超过所规定的收入，就必须退出公共租赁房制度的保障范围。很显然，公

共租赁房不是私人物品，然而公共租赁房是具有竞争性以及不完全的非排他

性，综合分析后，本文还是将公共租赁房认定为准公共物品，因为公共租赁房

的特性，决定了政府在公共租赁房制度中所扮演的角色，其主导地位不容置

疑，公共租赁房制度的实施也是解决房地产市场失灵的方法之一。

三、住房过滤理论

在住房市场中，最初为较高收入或房客建造的住房，随着时间推移，逐渐老

化，同时随着新建住房供应的增加，这部分住房的价格相对甚至绝对性下降。这

是较高收入的业主或房客为了追求更好的居住条件，会放弃现有住房，而收入较

低的业主或房客则会买入或承租该类住房并继续使用，这一调整被称为是“住房

过滤”①。公共租赁房将影响房地产的低端市场，短期内造成需求下降，从而使

得租金下降，从长期来看，加上房屋本身的维修和折旧，部分低端市场的房源

提供者的利润将为零或负，迫使这类房源提供者退出低端市场，从而使得低端

市场的房源供给曲线富有弹性，供应量随着租金的降低而减少。最终达到新的

均衡点，房屋交易量下降，租金略有提升。而中端市场也会因为低端市场的改

变，部分需求向低端市场转移，从而使得中端市场的需求下降，供给曲线向右

移，住房过滤放缓，从而使得租金下降，同理高端市场也产生同样的变化。

由住房过滤理论得出，短期内，公共租赁房的承租者在住房开支这一项将支

付更少的资金，从而获得利益。而从长期来看，虽然公共租赁房可以使中低收入

家庭支付更少的租金获得住房，但是对于房地产产业而言，利润空间缩小，建设

新房的动机不足。与此同时政府需要花费更大的开支，来承建或是补贴房地产商

建设公共租赁房，而且后续的管理与监督成本都非常大。对于二手房市场来说，

低端市场房源退出，使得这部分房产无法实现其最大价值，造成一定的浪费，并

且不利于二手房市场的发展。但是从另一个方面来说，在我国房地产市场过热的

情况下，建设公共租赁房的作用是纠正房地产市场的不合理现象，以此促使房价

回归到合理的区间。

① [美] 阿瑟 ·奥沙利文．城市经济学[M]．北京：中信出版社，2003.

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XXXX学院硕士学位论文杭州市公共租赁房制度研究摘要改革开放以来，伴随着住房改革制度的进程，城镇居民的住房问题得到了很大的改善，人均住房面积也逐年递增。但是进入21世纪之后，房地产市场出现了越来越多的投机行为，商品房也由原先的居住性质转变为资产性质，这也使得商品房的价格出现了不合理的增长幅度，从而使许多中低收入群体购房无望。而这类群体所包含的人群主要有新进就业人员、外来务工人员、创业人员以及尚未轮候到购买经济适用房的家庭，这类人群，我们称之为“夹心层”群体。公共租赁房制度的建立主要是为了保障“夹心层”群体住有所居，解决这类人群住房困难的问题，以弥补原先住房保障制度的不足。杭州市作为全国经济最发...

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