农村集体土地征收中村民自治组织主体地位的研究

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3.0 李佳 2024-09-25 9 4 429.53KB 59 页 150积分
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浙江财经学院硕士学位论文
I
摘要
随着我国工业化和城市化的快速发展，农村集体土地征收活动日益增多，如
何对集体土地征收中各参与主体合法利益的保护，尤其是村民自治组织和被征地
村民权益的保护问题成为理论界关注的热点。村民自治组织作为农村基层自治组
织，由村民大会选举产生的村民委员会、村民小组及因土地被征收而临时选举产
生的被征地农民代理人或代理组织等自治组织等组成。
在土地征收中，村民自治组织主体地位的内涵主要包括以下几点：第一，在
征地中代表被征地农民，独立行使土地所有权者的权力，维护集体和农民的利益；
第二，村民自治组织承担在征地过程中应尽的义务，即参与土地征收中征地议价
事项的谈判，下达政府的征收信息，上传被征地农民的意愿，在政府和农民之间
起到桥梁的作用；第三，村民自治组织在征地中维护农村集体和村民的合法权益、
减少征地中政府对土地的攫取的行为，团结被征地农民，维护我国农村社会的稳
定和谐。
本文主要从以下几个方面来阐述：首先，对土地征收的内涵、程序及我国征
地制度的演变进行了详细的阐述，在此基础之上，对土地征收的四个参与主体（中
央政府、地方政府、村民自治组织和被征地村民）分别做了分析研究。对征地中
村民自治组织的特征、作用及其主体地位的缺失进行研究。得出村民自治组织在
征地中的特征主要为：“三重”代理、参与争利、职能多样；作用主要表现为：村
民自治组织在征地中为被征地农民争取补偿的权利和参与征地事务管理两个方
面；其主体地位的缺失主要表现为现行征地制度缺失，自治组织经济权益受损；
政府垄断征地全程，自治组织决定权丧失；农民自我意识日益强烈，农民对自治
组织不信任；委托代理机制不健全，村民自治组织本身的不中立等。
其次，通过征地收益分配模型和征地收益比较模型的分析，得出影响村民自
治组织的主体地位的原因主要是源于两方面的因素：一是地方政府的行为失范，
地方政府奉行的国家主义，在思维上存在“财政幻想”，行动上采取攫取农地产权
的措施；二是被征地农民的行为受阻，被征地村民在集体行动机制中存在着集体
行动的困境。
此外，在对征地博弈树的分析中，可以看出在征地博弈加强村民自治组织在
征地收益分配中主体地位的确立与巩固有利于在征地博弈中约束地方政府的强
征，维护被征收方的合法权利，减少因征地带来的的冲突。同时，通过对浙江省
两个典型的征地案例的研究，以实证的方式论证村民自治组织在征地中发挥的作
用。
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II
最后，对征地中提升村民自治组织的主体地位,本文提出了相应的对策，主要
为三个部分：约束地方政府对土地的强征、提升被征地农民的整体能力、强化村
民自治组织主体地位。通过制定统一的土地法律，改变二元分割格局、落实土地
预审制度，明确土地征收信息、加强违法征地的监管，完善公共财政体制约束地
方政府的强征；通过加强农村法律宣传教育，提高农地产权认知度、培育村民自
治意识，增强村民自治组织公信力、强化村民社保意识，改变单一短视的补偿方
式提升被征地农民的整体能力；通过协调自治组织的权力机构和执行机构、参与
征地议价谈判，公开征地资金收支、发挥村民自治组织在集体行动的职能提升村
民自治组织的主体地位。
关键词：农村集体土地征收；村民自治组织；政府垄断；被征地农民；主体地位
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V
目录
第一章 绪论………………………………………………………………………… 1
第一节 论文研究的背景和意义……………………………………………… 1
第二节 论文研究的范围和框架……………………………………………… 2
第三节 论文的理论综述和理论基础………………………………………… 4
第四节 论文的研究方法和创新点…………………………………………… 8
第二章 土地征收的内涵、程序及我国土地征收制度的演变…………………… 10
第一节 土地征收的内涵……………………………………………………… 10
第二节 土地征收的程序……………………………………………………… 12
第三节 我国土地征收制度的演变…………………………………………… 15
第三章 参与农村集体土地征收的主体分析……………………………………… 18
第一节 中央政府和地方政府在土地征收中的权力与责任………………… 18
第二节 村民自治组织在农村集体土地征收中的主体地位………………… 21
第三节 中央、地方与村民自治组织在土地征收中的关系………………… 23
第四章 农地征收中村民自治组织的特征、作用及其主体地位的缺失………… 25
第一节 农村集体土地征收中村民自治组织的特征和作用………………… 25
第二节 农村集体土地征收中村民自治组织主体地位的缺失……………… 29
第五章 影响村民自治组织主体地位的原因……………………………………… 33
第一节 农村集体土地征收中地方政府的行为失范………………………… 33
第二节 农村集体土地征收中被征地农民的行为受阻……………………… 36
第三节 地方政府、村民自治组织和被征地村民的利益博弈……………… 38
第六章 案例分析：浙江两个村民自治组织主体地位保障的经验与启示……… 41
第一节 征地案例的分析……………………………………………………… 41
第二节 征地案例的启示……………………………………………………… 44
第七章 维护农村集体土地征收中村民自治组织主体地位的对策……………… 46
第一节 约束地方政府对土地的强征………………………………………… 46
第二节 提升被征地农民的整体能力………………………………………… 48
第三节 强化村民自治组织主体地位………………………………………… 50
结论………………………………………………………………………………… 53
参考文献…………………………………………………………………………… 54
附录………………………………………………………………………………… 57
致谢………………………………………………………………………………… 58
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1
第一章 绪论
第一节 论文研究的背景和意义
改革开放以来，国家对土地需求的欲望较之计划经济时代尤为强烈。近年来，
各级地方政府频频行使土地征收权，究其原因，一方面是出于对 GDP 的增长、加
速地方经济的发展、满足人民生活水平提高的需要；另一方面也是出于对土地财
政的依赖，巨额的土地出纳金成为政府财政收入的来源之一。大量城郊或农村的
农用地被国家征收，转为建设用地。这在一定程度上缓解了城市企事业单位、交
通、住房、绿化等项目对土地需求的压力，满足了社会发展的需要。
但由此带来的负面作用也不可忽视。首先，由于对耕地被政府大量征收，而
我国耕地面积一直在十八亿亩的红线徘徊，有资料显示，我国自 2001 年至 2008
年，耕地由 19.17 亿亩逐步下降到 18.257 亿亩①，7 年间净减少耕地 913 万亩，年
平均减少 4.67%，耕地的减少加重城郊、农村的自然环境恶化。同时，今年我国第
六次全国人口普查显示，我国大陆总人口已达 13.39 亿，与 2000 年第五次人口普
查相比，10 年增加 7390 万人，年平均增长 0.57%。征地的持续攀升进一步加剧了
人多地少这一矛盾，对我国粮食安全提出更高的要求。
其次，征地过程中，各级地方政府在征地过程中扮演这着双重角色，一方面
是代表公权力将土地由集体所有转为国有，对被征地的集体和农民给予补偿金，
同时又以土地市场唯一的供给者出让土地使用权给用地单位，获取土地出让。征
地之前缺少对政府征地的公共利益的鉴定机构，在发生争议时没有有效的争议处
理机制，存在着大量的违法用地的现象，也为滋生腐败提供了温床。2011 年第 1
季度，全国发现违法违规用地行为 9832 件，涉及土地面积 7.3 万亩(其中耕地 2.6
万亩)，与去年第 1 季度相比分别上升 3.7%、下降 1.6%(上升 2.5%)。②地方政府主
导、支持、默许下的非法扩张用地增多③，这成为我国违规违法征收土地的主要原
因之一。
此外，按照《全国土地利用总体规划纲要》, 至 2010 年全国共安排非农建设
占用耕地 1850 万亩, 其中 90%以上为征用农村集体土地。按照目前人均耕地水平
①中华人民共和国国土资源部．2008 年国土资源公报［EB/OL］.
http://www.mlr.gov.cn/zwgk/tjxx/200912/t20091215_699769.htm.
②中华人民共和国国土资源部．国土资源部挂牌督办违法违规案件新闻发布会［EB/OL］.
http://www.mlr.gov.cn/wszb/2011/gpdb0418/jiabin/index_1205.htm.
③中华人民共和国国土资源办公厅．2011 年第 1季度 12336 国土资源违法违规线索和信访受理情况［EB/OL］.
http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201105/t20110531_872723.htm.
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计算, 将新增约 1200 多万被征地农民。①作为土地征收的相对方——村民自治组
织和被征地农民由于农地产权的模糊以及在征地中主体地位得不到真正发挥和认
可，被排除在一些征地程序之外，合理的利益诉求得不到公正的处理，致使大量
被征地农民个体或集体上访，引发农村群体性事件。近年来，我国平均每年从农
村集体土地征收的近 20 万公顷土地中，由于征地而导致农村群体性事件占到农村
全部群体性事件的 65％之多。因违法征地等引发的农村群体性事件已成为“影响
农村乃至社会稳定的一个突出问题”。 ②
村民自治组织作为农村基层自我管理、自我教育、自我服务的基层民主自治
组织，由权力机构和执行机构两个部分组成，权力机构为村民大会或村民代表大
会；执行机构是村民大会或村民代表大会选举产生，包括村民委员会，以及在征
地过程中，由被征地村民选举产生的具有一定法律法规基础认知能力和谈判能力
的护地组织或代理人。积极培育村民自治组织在征地中主体地位的功能，不仅能
有效地代表被征地农民的合法权益，减少因土地纠纷产生的上访、群体性事件等
社会问题，而且对政府在征地中过度攫取农地产权收益，造成的政府失灵、市场
失灵进行有益的补充，这对优化农村社会治理提供有益的参考，同时对农村公民
社会的发展也起到积极的推动作用。
第二节 论文研究的范围和框架
论文主要的研究范围由六个部分构成：
第一，在对土地征收及土地征收制度内涵定义的基础上，分析了我国土地征
地制度的演变，同时阐述了土地征收的各个程序：审查规划、公告听证、征地补
偿、土地征收和申诉救济。
第二，对我国征地过程中主要四个利益主体：政府、用地单位、村民自治组
织和被征地村民逐一分析，并考察四个主体之间的关系以及各主体对征地过程中
各程序的影响权重进行研究，其中将村民自治组织作为论文研究的重点。村民自
治组织对土地产权中转让权的拥有者，在转用审批、土地规划、征收审批中却没
有参与权。
第三、对村民自治组织的在征地中的特点、作用及主体地位的缺失进行了分
析和研究。着重对村民自治组织的存在的特点和主体地位的缺失，村民自治组织
在征地中的特征主要为：三重代理；参与争利；职能多样；其缺失表现为现行征
地制度缺失，自治组织经济权益挤压；政府垄断征地全程，自治组织决定权缺失；
农民自我意识日益强烈，农民对自治组织不信任；委托代理机制不健全，村民自
①洪名勇.农民土地产权贫困与农地产权保护[J]. 商业研究，2009，（2）：208.
②崔克亮．农村改革的根本出路：破除“二元结构与制度”[N] ．中国经济时报，2008-06-06（A01）．
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治组织本身不中立等。
第四，分析了影响村民自治组织主体地位的两大因素：地方政府的国家理论
的行使，过度攫取农地产权的收益；被征地农民短视利益的诱惑，在征地中会采
取集体行动机制，容易陷入集体行动的困境。通过征地收益理论模型，论述了在
面对地方政府强征时，村民自治组织的积极参与能够加大被征地农民反抗策略取
得成功的概率。
第五，通过对具体个案的分析研究，分析在案例中村民自治组织在征地过程
中的具体表现，以及征地中地方政府和被征地农民的行为，对村民自治组织能够
发挥主导作用成因进行分析，并总结出可供借鉴的经验。
第六，为维护村民自治组织在征地中主体地位，并最终规范征地过程中地方
政府的行为，保护被征地农民的切身利益。从三个方面来改善，即约束地方政府
的强征；提升被征地农民的整体能力；强化村民自治组织主体地位。
论文的研究框架如图 1 所示：
图1：论文研究框架
土地征收制度的内涵、程序及我国土地征收制度的演变
参与农村集体土地征收主体的分析
农村集体土地中村民自治组织的特点、作用及其主体地位的缺失
影响村民自治组织主体地位
的原因
被征地农民地方政府
征地案例分析
维护征地过程中村民自治组织主体地位的对策
约束地方政府对土地的强征
提升被征地农民的整体能力
强化村民自治组织主导地位
摘要：

浙江财经学院硕士学位论文I摘要随着我国工业化和城市化的快速发展，农村集体土地征收活动日益增多，如何对集体土地征收中各参与主体合法利益的保护，尤其是村民自治组织和被征地村民权益的保护问题成为理论界关注的热点。村民自治组织作为农村基层自治组织，由村民大会选举产生的村民委员会、村民小组及因土地被征收而临时选举产生的被征地农民代理人或代理组织等自治组织等组成。在土地征收中，村民自治组织主体地位的内涵主要包括以下几点：第一，在征地中代表被征地农民，独立行使土地所有权者的权力，维护集体和农民的利益；第二，村民自治组织承担在征地过程中应尽的义务，即参与土地征收中征地议价事项的谈判，下达政府的征收信息，上传被...

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