危机冲击下我国燃油税改革的突破机理研究---基于利益集团理论的分析

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3.0 周伟光 2024-09-20 5 4 424.24KB 53 页 150积分

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硕士学位论文

摘要

中国的经济体制改革在取得了举世瞩目成就的同时，仍有许多事关成败的重

要改革尚未完成。现在，我国的经济体制改革已经由易而难、由外围向核心推进，

利益冲突、利益摩擦在不断增加，改革的难度也越来越大。许多关系到民生的重

要改革如燃油费改革等，在各种利益集团为追求自身利益最大化的相互博弈中举

步维艰。而此次源自美国次贷的世界经济危机虽然对我国经济造成了严重的冲

击，但也显示出我国体制内部存在的深层问题和尽快推进未完成改革的迫切性。

危机的不期而遇，使各利益集团对改革的评价发生了微妙的变化，即危机给改革

的推进和突破提供了更为适合的条件，甚至是一次难得的机遇。有理由相信，在

我国经济体制转型研究随着改革实践推进而不断深入的今天，关于危机如何影响

关键改革推进和突破的研究必然蕴藏着丰富的理论价值和现实意义。本文正是在

这样一种背景下，选择具有代表性的燃油税改革来分析危机冲击下改革的突破机

理，为研究危机提供了一个新的视角，使其具有一定的现实和理论意义。

本文首先对燃油税改革、危机与改革的相关研究进行简要的梳理，并指出燃

油税改革困境现有解释的不足之处。在此基础上，分析燃油税改革困境的新政治

经济学含义，运用利益集团理论说明在燃油税改革过程中各利益群体对燃油税改

革的影响及其体现，同时进一步分析了从危机对改革的促进作用这一视角来分析

燃油税改革突破机理的可行性。在这一背景下，结合燃油税改革属于国家政策改

革具有公共物品的性质，也为了使分析具有连贯性，我们先介绍静态的公共物品

博弈，说明博弈双方的利益冲突；然后再把分析扩展到动态框架中，得到消耗战

模型，解释拖延采纳社会最优改革的内在机制；最后，我们从危机如何影响中央

政府与国有垄断石油企业执行监督者效用函数的变化和燃油税改革环境的改变

两个方面的分析入手，综合分析危机冲击下我国燃油税改革的突破机理。

总体而言，本文的主要结论概括如下：第一，改革的本质是利益调整。利益

群体之间的利益分配难以平衡是导致很多改革长时间陷入困境的重要原因。如何

在错综复杂的利益关系中找到一个利益分配的均衡点，是我国体制改革的关键所

在。第二，危机的冲击促进改革的突破。这是本文的理论框架和案例分析所得出

的最重要结论，对整个改革历程具有较强的解释力。我国三十年改革的历史经验

表明，每一次危机往往促进了中国的转型与改革。第三，每一次改革的突破都是

转型进程的有限度推进。使我国转型进程表现出拖延—危机—突破—拖延……的

特征。

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中国在经济体制转型的过程中经历了数次的经济危机，历史经验证明，大冲

击往往带来大改革。对于危机的研究，很多的学者研究角度都从危机的破坏性和

应对措施等方面来入手，而危机对于促进改革突破的影响机理却鲜有人问津。本

文从新的研究视角，即从特定的经济危机冲击的视角出发，重新审视我国政策变

革过程的特点和经济转型推进的内在机理；另外，研究结果的可拓展性对同处于

转型实践中的其它方面的改革，如医疗制度改革、社会保障制度改革等都具有一

定的解释力。但危机对改革的影响面之广、影响作用之复杂，也使本文的研究趋

于简单。这里我们采用的是定性分析的方法，在进一步的研究中运用计量工具囊

括多种因素进行综合分析是重点。

关键词：燃油税；利益集团；危机；改革突破

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III

ABSTRACT

China’s economic reform has already made some remarkable achievements,

however, still some life-or death issues haven’t obtained at the same time. Lot’s of

crucial reforms about livelihood, such as fuel tax reform, are falling into a

dilemma for the reason that various interest groups try to pursue their maximized

self-interests in the game. With the unexpected crises, the interest groups’ attitude

towards the innovation has subtle changes, that is to say, the crises provides more

optimal conditions for the innovation’s advance and breakthrough; therefore, the

crises can be considered as a god –given opportunity as well. We have reasons to

believe that nowadays with the advancing of innovation, the study about China’s

economic system restructuring will be put forward, and the study concerning how

the crises affects boosts and breakthroughs of key reforms definitely embodies

ample theoretical values and realistic meanings. On this background, this paper

analyze the breakthrough mechanism of reform by choosing the representative

example of fuel tax reform so as to offer a new perspective for crises study,

embody certain realistic and theoretic significance as well.

At first, this paper briefly demonstrates some researches on the fuel tax

reform, crises and innovation. On this basis, the paper takes advantage of the

interest group theory to illustrate in the process of fuel tax reform how various

interest groups affect the reform and how they perform; furthermore, from the

point view of the crises advancing functiontowardinnovationthearticlereveals

the feasibility of the fuel tax reform. With this background, consider the fuel tax

reform belonging to the national policy’s reform which has the characters of public

goods, the continuity of the analysis as well, we firstly come to the game on public

goods to explain the interest conflicts of the game parties; then, bring the analysis

into dynamic framework to get the war of attrition model, and demonstrate the

internal mechanism of delaying adopting the society’s best innovation; lastly, from

two aspects we colligate the breaking-through mechanism of China’s fuel tax

reform in the context of world crises, one is how the crises influence the utility

function of central government and the administrators from state-owned monopoly

oil companies, the other is the changes of the circumstances of fuel tax reform.

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In a word, we conclude this paper as following main points: first, the essence

of innovation is to adjust interest. The imbalance of interest distribution among the

interest groups is the key, which has led to the reform in hot water for a long time.

How to balance the interest distribution in the complicated interest relationships is

decisive to the success of economic restructuring. Then, the shock of crises is to

speed the breakthrough of reform. The most important conclusion derived from

this paper’s theoretical framework and case studies, and has strong explanatory

power for the entire reform process. Third, each reform caused by crises shock is

only limited boost. This have made China’s transformation processing table appear

the character of delay-crises-breakthrough-delay.

China has experienced several economy crises in the process of economic

restructuring, and the historical experience shows that great innovation comes

along with great shock. This paper from new research perspective, that is from the

impact of a particular economic crisis’ perspective, to re-examine the

characteristics of the process of China's policy changes and the internal mechanism

of economic restructuring to promote; In addition, the results of scalability have

some explanatory power for the same stage of transformation in other aspects in

practice reforms, such as the health care system reform, the reform of the social

security system and so on. While crises have such extensive and complicated

impacts on reform that this paper’s study seems to be superficial and simple. Here

we take the qualitative analysis method, while in the further study the use of

measurement tools containing several factors to proceed with comprehensive

analysis is the main point.

Keywords: fuel tax; interest groups; crises; reform breakthrough

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第一章绪论

............................................................................................................1

第一节研究背景及意义........................................................................................ 1

第二节相关研究综述............................................................................................ 2

第三节研究的基本思路、方法与创新点............................................................ 8

第二章我国燃油税改革的历史沿革和困境..........................................................10

第一节燃油税改革历程...................................................................................... 10

第二节燃油税改革困境的现有解释.................................................................. 12

第三节燃油税改革困境的新政治经济学含义.................................................. 14

第三章我国燃油税改革的拖延..............................................................................19

第一节燃油税改革中的利益博弈...................................................................... 19

第二节拖延理论模型的构建.............................................................................. 25

第三节本章小结.................................................................................................. 31

第四章危机冲击下燃油税改革的突破..................................................................32

第一节危机的判断.............................................................................................. 32

第二节危机对博弈主体的影响.......................................................................... 33

第三节危机对燃油税改革环境的影响.............................................................. 38

第四节研究的可拓展性...................................................................................... 40

第五章结束语..........................................................................................................42

第一节研究的主要结论...................................................................................... 42

第二节相关的政策建议...................................................................................... 43

参考文献......................................................................................................................45

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第一章绪论

第一节研究背景及意义

自1978 年改革开放以来，在 30 年的时间里，我国的经济得到了快速的发展，

人民的生活水平得到了显著地提高。中国在世界舞台上的经济、政治地位日益提

高，并且举足轻重。我国经济体制改革取得的巨大成就，受到了世界各国的关注。

国内外的学者从各个方面对我国经济体制改革进行了大量的分析、研究，并取得

丰硕成果。

中国的经济体制改革在取得了举世瞩目成就的同时，仍有许多事关成败的重

要改革尚未完成。现在，我国的经济体制改革已经由易而难、由外围向核心推进，

利益冲突、利益摩擦在不断增加，改革的难度也越来越大。许多关系到民生的重

要改革如医疗改革等，在各种利益集团为追求自身利益最大化的相互博弈中举步

维艰。而此次源自美国次贷的世界经济危机虽然对我国经济造成了严重的冲击，

但也显示出我国体制内部存在的深层问题和尽快推进未完成改革的迫切性。危机

的不期而遇，使各利益集团对改革的评价发生了微妙的变化，即危机给改革的推

进和突破提供了更为适合的条件，甚至是一次难得的机遇。目前，燃油税改革方

案的实施给我们提供了一个现实的研究案例。

所谓燃油税改革，就是将养路费和其他费用，包括公路客运附加费、公路运

输管理费、航道养护费、水路运输管理费、水运客货运附加费等合并，改革成燃

油税，通过法律约定整合各部门间的利益关系，从而最大限度地节省能源和基础

设施开支。燃油税的推广将使车辆的使用成本结构发生比较大的变化，以前不同

车辆间几乎一视同仁的养路费、车船使用费等固定支出，将被燃油税所取代。这

不但体现了公平原则，也可动用价格杠杆、税收手段推进节能环保。实施包括燃

油税在内的交通和车辆税费改革，是进一步深化和完善财税体制改革的重要内

容，也是社会主义市场经济体制下政府依法行政、依法理财、依法治税的必然要

求。通过这项改革，有利于进一步规范政府行为，遏制各种乱收费，从根本上减

轻企事业单位和人民群众的负担，合理筹集公路、城市道路、水路的维护和建设

资金，促进国民经济持续、快速、健康地发展。显而易见，实行燃油税改革利大

于弊。

我国首次提出燃油税是在 1994 年，海南省在全国率先试点实行征收“燃油

税”，不但提高了交通规费收入、增加高速公路总里程，还全部撤掉公路沿线的

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收费站卡，真正实现“一脚油门踩到底”。可随后的时间里，燃油税改革一拖再

拖，并没有实现全国范围的推广。直到 2009 年1月1日《成品油价税费改革方

案》的实施。这标志着我国燃油税改革议题在经过长达 15 年的酝酿，终于尘埃

落定。15 年间，适时推出燃油税的呼声多次出现，却因种种原因一直未能实现。

这其中很大一部分是因为无法平衡各方利益。在燃油税改革过程中利益主体相互

博弈的关系非常复杂且始终存在。但是，它却在由美国次贷引起的世界经济危机

的背景下破茧而出，这难道是个巧合？

有理由相信，在我国经济体制转型研究随着改革实践推进而不断深入的今

天，关于危机如何影响关键改革推进和突破的研究必然蕴藏着丰富的理论价值和

现实意义。目前，转型经济学的学科目标日益清晰，但在论及危机与转型的关系

时，危机往往被处理为一种前提条件来说明改革的必要性。但危机推动改革突破

的内在机理恰恰是其中一直缺失的一环，更不用说如何主动利用危机来推进改革

了。这不能不说是转型经济研究中的一个重大遗漏。在这里，我们尝试通过运用

利益集团理论对燃油税改革的研究来得出危机对重要改革的影响机理。以期在理

论上进一步完善转型经济学体系；在实践上为应对此次经济危机提供对策建议，

甚至为有效利用危机推进经济转型提供一般性原理。

第二节相关研究综述

一、关于燃油税改革

（一）燃油税对相关利益群体的影响

刘颖（2005）认为，燃油税一直没能开征，是因为存在中央和地方之间以及

交通系统和税务系统之间的利益关系问题。原来路都是地方修的，收取养路费也

是由地方来收，开征燃油税后国家可能会取消养路费，这样中央和地方之间的关

系就有一个协调问题。交通系统要通过收取养路费来维持财政收支，如果不收费

改收税，那么交通系统的财政收支可能就要出现问题。我国一直没有开征燃油税，

与如何解决交通系统几十万人的生计工作问题有一定的关系。

杨速炎（2005）指出，现在的路桥收费是由公路监管部门收取，收费所得中

相当一部分要归入地方政府;一些地方路桥更是由企业、个人投资兴建，燃油税

改革后，这笔钱将上缴国家财政，势必影响地方政府利益，同时也会影响投资者

的投资回报。推行燃油税的阻力首先来自公路交通部门，因为费改税后，交通部

门不仅损失掉了一大块收入，最重要的是损失掉了上路稽查的权利，摘下“ 大

盖帽 ”，变成“ 筑路工 ”，这恐怕是最难令人接受的。其次来自地方政府的阻

力也不小，因为现在的养路费属于地方政府收入，改为燃油税后，就会中央占大

头，现有的路桥收费也有相当一部分会进入地方政府，改成燃油税后，这笔钱将

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上缴财政。

苏明（2006）认为，农村怎么征收燃油税是目前出台这一税种面临的最大难

点。根据各地价格监测机构的监测， 2005 年以来，粮价的下降和农资价格的上

涨，从两方面挤压了农民的种粮收益空间。为了减轻农民负担，我国已经取消了

农业税。据统计，2005 年全国农民将因此减少 280 亿元的负担，2006 年全国取

消农业税后，还将再减少几十亿元。但从现在的情况来看，柴油价格的上涨几乎

吞噬掉了农民的收益。2002 年我国农民在农用柴油上的支出大约为 300 亿元，

到 2004 年就达到约 600 亿元。现在农民的负担已经很重了，政府必须考虑如何

解决好燃油税开征后给我国农业带来的负面影响。

王华（2004）分析认为，一旦燃油税开征，公交行业也需面对不少难题。由

于公交行业本身盈利能力有限，同时公交行业存在公益性质，因此传统上国家一

般会对该行业给予一定补贴弥补其损失。针对燃油税出台，部分公司就可能出现

的问题也提出了一些应对措施：如有公司表示，可以改变运营模式，如电话预约

出车，从而降低燃油成本。不过业内人士认为，运营模式的改变将会带来较大的

不确定性因素，需要等待国民生活方式转变，是一个长期过程;也有公司表示可

以增加对液化天然气的消耗 ,降低油的消耗，但目前液化天然气站较少，短期内

迅速上升的难度较大。

刘澄（2008）认为，当前在燃油税改革“补贴困局 ” 中，参与主体很复杂，

不但有中央政府和各地政府，还有农机、交通管理部门、出租车公司以及数千

万普通用户等各类市场主体。如何既能使弱势群体利益不受损失，又能使国家税

收不流失，是一个十分复杂的难题，并不是一项单一的政策就能解决的。要解决

“ 补贴困局 ”，一定要跳出一谈补贴，就要政府拿钱的思路，应该跳出补贴来

看“补贴 ” 。要用市场的办法给相关利益受损者以补偿。譬如，在出租车司机

补贴问题上，应采取“ 通过提价，消费者承担一部分；通过减税，政府负担一

部分；通过落实最低工资制度，出租公司拿出一部分” 的做法。在农机补贴上，

可直接在农产品收购价格中加入“ 燃油补贴 ”，将农机使用成本打入到粮价中

去。

米建国（2005）认为，为了解决推行燃油税种的利益平衡问题，可以将其设

为共享税，由各地税务部门征收，并确定中央与地方的分成比例；其次是使用一

揽子解决方案确定不同地区的征收额度：在统计各地近几年养路费征收量和油品

销售额的基础上，计算出其各地占全国总量的综合比例，以各地占比乘以燃油税

总收入的地方分成数，即得出各地的实际分成数。中央部分由财政部在农业、交

通、税务、海关等部门进行分配。为避免中央侵占地方收入，中央与地方的燃

油税收入分配以季度结算为宜。农业占比以各地的粮食产量为权重，交通部门的

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分成收入用于公路管理支出，海关用于缉私支出，税务用于征管费用。

（二）关于燃油税设计方案的观点

刘颖（2005）认为，我国在设计燃油税方案的时候应借鉴其他国家的经验，

采用比例税率比较合适。比例税率的优点是调控的力度特别强，缺陷是随着油价

的增加，税额就会跟着增加，这样一来不易被百姓接受。我国最早在设计燃油税

方案时，也曾经考虑过采取定额税率，这种税率的调控力度没有比例税率强，但

是由于税额增长相对比较缓和，这样百姓更容易接受。两者相比较，如果从百姓

能否接受的角度看，定额税率比较容易被大众所接受，如果从国家具有强有力的

调控力度角来说，比例税率则更加合适。

陈清泰（2004）指出，已经制定的燃油税政策，只是把现在的每辆汽车要缴

的养路费转换成燃油税，没有增加用户负担。它还不足以用来抑制对燃油的过度

消费。应该额外再加一笔税来提高成品油价格，但加的过程应该是一个逐步增加

的过程，比如最终燃油税加到 30%、 50% ,甚至加到 100%。在汽车购置、保有

和使用环节，政府应实行差别税费，鼓励购买和使用重量轻、排气量小、污染

少、油耗低的小型车。

吴旭东（2005）认为，开征燃油税以后肯定会增加消费者的负担，国家的目

的是要通过燃油税来限制消费，但是要在人们可以承受的范围内，燃油税的税率

不应超过 30%。另外，制定方案应该通盘考虑相关的税种，目前我国已有车辆购

置税、车船使用费，如果再开征燃油税可能会加大消费者的税负。施行费改税

后等于把车船使用费变成纯正的财产税，也就是对车船的财产征收的税，而不是

以原来的使用形式征收的。同时应该取消车辆购置税，这样再开征燃油税会有一

个社会基础———群众的支持度。

马衍伟（2001）等人认为比较起来理想方案是把税率设计在 35% 左右，这

样每年可筹措 1444 亿元左右的税收收入使税收收入占 GDP 的比重提高 1.8 个百

分点既可以弥补取消养路费后的收入缺口还可以拿出一部分资金用于治理污染

以达到国家的环保目的而且加上消费税后汽油和柴油的负担率分别为 40.9% 和

38.6% 即使再考虑到资源税等其他因素石油产品的整体税负也不会突破 50%尚

在承受能力之内。

苏明（2006）认为,对燃料油征收消费税在某种程度上可以看作是燃油税的

雏形。 (财政部和国家税务总局日前联合发出通知,从4月1日起调整消费税。

在原先汽油和柴油两个税目的基础上,增加对航空煤油、石脑油、溶剂油、润

滑油、燃料油征收消费税。其中,燃料油比照柴油,税率为每升 0 .10 元。)从

另一角度来看，国内拟推出的燃油税与欧洲有些不同，西方的燃油税就是消费税，

而我国现行的汽油、柴油消费税与燃油税是不同的税种。

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倪红日（2005）认为，如果在生产环节及批发环节征收燃油税，弊端之一是

容易造成走私升温。弊端之二是与我国石油各品种的供求关系难以合拍。目前我

国的石油品种中，汽油供大于求，柴油基本供求平衡，其他燃油基本供不应求。

对于汽油生产厂家如中石油来说，一旦在生产或批发环节来征收燃油税，中石油

等不得不在生产或批发阶段将税款预先支付，但因为汽油供大于求，可能部分已

经上税的汽油卖不出去，税款也就无法转嫁给消费者，从而巨额增加生产企业的

成本。

马衍伟等（2001）人认为，就我国目前的实际情况看，机动车辆用油只有不

到 30%是在零售加油站点购买的，加之面对国内石油市场即将对外开放的新形

势，中石化和中石油把抢占加油站扩大终端销售市场作为他们的新战略；与此同

时国外石油公司也不甘示弱，对加油站的抢购也如火如荼，使加油站的数量更多

分布更广、经济成分更为复杂 (据商务部 2005 年 11 月公布的消息称，我国已

有加油站 8.4 万个，国有加油站占 53.3%，其他所有制占 46.7% )，如此就使得

对零售环节的加油站征税面临很大的征管难题。相反，如果在生产环节征收明显

能降低征收成本和纳税人奉行成本，而且方法简单易行，便于源泉控管。

李晶（2005）认为，在三个环节征收燃油税各有利弊。到底选择在哪个环节

征收，应根据国家开征燃油税所要达到的主要目标来确定。如果仅考虑足额征收，

应选择生产环节；如果仅考虑调动地方政府积极性，合理在中央和地方分配税收

收入，则应选择零售环节；如果将二者都考虑进来，那么选择批发环节较为适宜。

我国从目前成品油市场的基本状况和清理整顿成品油流通秩序可能取得的预期

效果考虑，在批发环节征收燃油税最佳。在批发环节征收的有利之处有，由于相

对于生产企业，燃油批发企业在全国分布相对平衡，跨省销售较少，因此可以根

据属地原则，在中央财政所得和地方财政所得的分配上采取共享税的方法，采取

一定的比例，由中央和地方分享税款；同时能够减少对生产企业的资金占用，企

业税收负担会相对减轻。

（三）对燃油税出台时机的分析

安体富（2005）认为，油价过高，显然会为近期推行燃油税的设想平添不少

阻力。在最初设计燃油税方案时，国际油价为 15 美元 /桶，后来，业界根据国

际油价走高的趋势普遍认为，推出燃油税方案的适度空间为“国际油价 20～25

美元” 。如今，再指望国际油价回落到这个适度空间，安体富认为几乎不可能

了。国际上对油价的预期也提高了，特别是中国，现在每年进口原油超过了 1

亿吨。与此相关，由于油价过高，政府首先需要考虑的，可能会是社会的承受能

力。

楼继伟（2005）认为，征收燃油税后，虽然会抑制对燃油的消费，起到节约

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