我国地方税主体税种选择研究

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3.0 周伟光 2024-09-20 5 4 754.01KB 61 页 150积分

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浙江财经学院硕士学位论文

III

摘要

地方税主体税种的选择，是一个十分复杂、重要而且备受关注的问题。一般

来讲，一个健全的地方税收体系，通常具备主体税种明晰，辅助税种配置得当，

税权配置合理，税收征管能力强等特性。在地方税体系中，主体税种是核心，也

是完善地方税收体系的首要问题。也就是说，如果地方税中主体税种不明晰，或

者其主体地位不突出，那么必然会影响到地方税收入的取得，进而影响其整体功

能的发挥，最终会使地方政府不能高效地提供地方性公共产品，也无法高效地履

行其职能。因此，选择并确立地方税主体税种不仅能保证地方政府及时、足额和

恒久稳定地取得税收收入，而且有利于地方政府各项职能的履行。同时，随着我

国加入 WTO 以及全球一体化进程的加快，国与国之间的竞争也显得尤为激烈，不

仅如此，一国之内，地方政府之间的竞争也同样不可避免，而且竞争的方式也呈

现多样化，税收竞争便是其中一种非常重要的方式。很明显，如果其地方税收体

系不完善，必然会削弱其竞争力。因而，是否选择并确立地方税主体税种，对于

地方政府能否在竞争中处于优势地位也至关重要。因此，研究地方税主体税种的

选择，便有了重大的理论意义和现实意义。通过对这一问题的研究，不仅可以从

理论上证明地方税主体税种有存在的必要性，而且可以在借鉴国外地方税主体税

种选择的成功经验基础上，并结合我国的现状，揭示出地方税主体税种不能缺少。

同时，基于这一研究，我们可以依据我国的国情，设计出我国地方税主体税种选

择的思路以及提出具体的政策建议和相应的配套改革措施。无疑，这一研究成果

也极有可能对我国地方税体系的完善以及地方税主体税种的选择的实践具有重要

的参考价值和指导意义。

本文从地方税的概念入手，在总结和借鉴前人研究成果的基础上，对其进行

重新诠释，进而重新界定了地方税收入的统计口径，并且从理论上对其存在的重

要性进行论证。在此基础上，从系统论和税收职能相互协调的视角论证了地方税

主体税种也是有其存在的必要性的。这也是全文研究的基础。接着，从不同的政

体（中央集权型和联邦制两个方面）对国外地方税主体税种选择的成功案例分析

后，发掘其中值得我国政府借鉴的有益经验，并以此切入到对我国地方税主体税

种现状的分析上来。在对我国现实问题进行分析时，从静态（地方税中重要税种

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收入占地方税收入的比重）和动态（各重要税种收入的增长率）两个角度，并辅

之以对税收收入的弹性（包括地方税收入弹性和各重要税种收入弹性）分析，以

揭示我国地方税主体税种缺失的现状。最后，在前文分析的基础上，提出从长远

来看，应当以营业税作为我国省级财政的主体税种，房地产税和城市维护建设税

作为县级财政的主体税种，同时，辅之以相关方面的配套改革。

关键词：地方税；地方税主体税种；营业税；房地产税；税收征管

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ABSTRACT

The choice of main body categories of local taxes is very complex and important issue, which is

also paid a lot of attention. Generally speaking, a set of perfect local tax system, usually possess such

characteristics as the clarity of main body categories of local taxes , the appropriate auxiliary

categories of taxes disposition , reasonable tax power disposition , strong tax revenue collection

ability and so on . In the local tax system, the main body category of local taxes is a core and the

most important problem of consummating the local tax system. In other words, if the main body

categories of local taxes is not defined clearly, or its principal status is not prominent, it inevitably

affects the local tax revenue and the exertion of its overall function, and finally makes that the local

authority is unable to provide the local public goods and fulfill its function with high efficiency.

Therefore, the choice and establishment of the main body categories of local taxes not only

guarantees that the authority obtain the sufficient and stable amount of tax revenue in time

permanently , but also it is advantageous for the local authority to perform their all kinds of

functions. At the same time, with the fact that we join in the WTO and the course of global

integration is sped up, the competition between the countries also becomes furious especially.

Moreover, the competition between the local governments is also inevitable in our country, and the

way of competition also presents a kind of diversification, and the tax competition is one important

of them. Obviously, if the local tax system is imperfect, its competitive power will be weakened

inevitably. Therefore, the choice and establishment of the main body categories of local taxes are

very important for local authority.

Therefore, the research on the choice of main body categories of local taxes has its great

theoretic and practical significance. Through this research, we not only may prove the necessity of

the main body categories of local taxes in theory, but also may post the indispensability of the main

body categories of local taxes with the reference of the foreign successful experience on of the main

body categories of local taxes and present situation on this issue in our country. At the same time,

based on this research, we may devise the thoughts of choosing the main body categories of local

taxes as well as put forward the proposal and the corresponding reform measure.

In this paper, the author began with the concept of local tax, and defined the statistical caliber

of local tax revenue again on the basis of summary and reference of the predecessors’ research

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outcome, and demonstrated the importance of its existence theoretically. In this foundation, the

author proved the necessity of the main body categories of local taxes from the view of the

systematic theory and the harmony of different tax functions, which is also the research foundation

of the full text. Then, after the analysis of the successful case in choice of the main body categories

of local taxes in overseas according to different regimes (Centralization and federal system), the

author excavated their beneficial experience for our country to learn from. The author analyses the

realistic question of our country from static state (the proportion of the local tax revenue accounts for

the complete tax revenue) and dynamic (the revenue rate of increment undulatory property), and

made an research on tax revenue income elasticity as the auxiliary, in order to promulgate that the

lack of the main body categories of local taxes in present situation. In the end, the author thought

that it must take the business tax as the main body categories of local taxes for our country

provincial finance, while the real estate tax and the city maintenance construction tax as the main

body categories of local taxes for county finance.

Keywords: local tax; the main body categories of local taxes; business tax; the real estate tax;

the collection and management of tax revenue

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VII

导言···········································································1

第一章地方税主体税种选择的理论基础·······································8

第一节地方税的定义及其存在的必要性分析······························8

第二节地方税主体税种的确立及其存在的必要性························12

第三节地方税主体税种选择的影响因素分析·····························15

第二章国外地方税主体税种选择的经验分析·································18

第一节中央集权型国家地方税主体税种选择分析························18

第二节联邦制国家地方税主体税种选择分析·····························22

第三节国外地方税主体税种选择对我国的启示··························25

第三章我国地方税主体税种的现状分析·······································27

第一节我国地方税主体税种的现状······································27

第二节地方税收入增长与经济增长的实证分析··························36

第三节我国地方税主体税种缺失的原因分析·····························41

第四节地方税主体税种缺失的危害性分析·······························43

第四章我国地方税主体税种选择的现实分析·································45

第一节我国地方税主体税种选择的依据分析·····························45

第二节我国地方税主体税种选择的思路分析·····························47

第三节相关政策建议····················································50

参考文献·····································································54

后记··········································································57

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导言

一、问题的提出

地方税收，是地方政府财政收入的主要来源，其主要职责是为地方政府履行

各项职能、发展本地经济、提高人民生活水平提供充分的财力保障。然而，这一

切都有赖于地方税收体系是否健全和完善，以及相关配套措施是否合理得当，是

否切实地发挥作用。一般来说，一个健全的地方税收体系，通常具备主体税种明

晰，辅助税种配置得当，税权配置合理，税收征管能力强等特性。也只有如此，

地方政府才可以充分、高效地为本地居民提供公共产品，履行地方政府的各项职

责。

所谓地方税主体税种，指的是某一个或几个长期稳定地在地方税收收入中占

据较大份额，构成地方税收入的主体，同时，也对地方的经济具有相当的调节作

用的地方税种（或税类）。纵观我国的地方税收体系，虽然有几个重要的税种（实

践中往往称之为主体税种）的收入长期以来都在地方税收收入中占有较大的比重，

如营业税、增值税（地方分享部分）、企业所得税（2005 年营业税的比重为 33.2%，

增值税（地方分享部分）为 22.5%，企业所得税为 23.4%①），但是深入分析后，就

会发现：这些重要税种的收入增长率具有极大的波动性（1995 年营业税收入的增

长率为 21.8%，此后一直下降，1999 年降至最低点 8.4%，1999 后又开始回升，2005

年增长率达到 41.6%；1995 年企业所得税收入的增长率为 20.3%，此后几年中，2000

年增长率高达 68.4%，2002 年增长率低至-28.8%），同时，地方税收入对GDP的增

长弹性过小（0.14），这些重要税种对地方税收入的增长弹性也较小（营业税为 0.74，

企业所得税为 0.92），其结果便是地方政府很难取得恒久稳定的收入，进而也无法

充分高效地履行其各项职能，而这些重要的税种也就并不显得“重要”了，或者

说，还只是名不符实的主体税种。因此，如何使地方税收入保持持续稳定的增长

态势，便是一个亟待解决的问题了。很明显，地方税主体税种的确立对于完善地

方税体系，增加地方税收入，将会起到相当重要的作用。

同时，加入 WTO 对于我国来说，不仅是一个机遇，更是一个挑战，我国能否

① 国家统计局. 中国统计年鉴 2006[Z] . 北京：中国统计出版社，2006，有关数据计算得来，此处地方税收入

中包括增值税（地方分享部分）。

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在全球经济一体化的大背景下，发展自己壮大自己，很大程度上取决于我国能否

适时调整自己，以适应时代的潮流。这是因为，在未来不仅存在国与国之间的竞

争，在一国以内也同样存在着地区与地区之间的竞争，而地区之间的竞争也会显

得尤为激烈。地方税体系的健全和完善与否也将直接关系到竞争的成败。因此，

对地方税主体税种的研究也将显得十分必要且重要。

二、国内外研究现状综述

（一）国外研究现状综述

国外关于地方税主体税种选择的研究，起步很早，而且成果也颇为丰富。对

于此问题的研究，国外学者大多从地方政府的角度入手，分析其是否需要有自己

的税源，以及如何获得稳定的收入，进而确立地方税主体税种的思路来展开的。

根据这种内在的逻辑关系，笔者将国外学者有关问题的讨论分三个层次进行综述。

1.地方政府是否需要自己的税收来源

对于这一问题，国外一些学者具有完全相反的两种观点。Oates（1993，1999）

认为，地方政府应当有自己的税收来源，也即是地方税有存在的必要性。其主要

论点是建立在税收和财政支出的基本联系之上。地方政府要做出正确的财政决策，

它就必须衡量所建议的公共项目的成本和收益。如果存在地方税收之外的其他资

金来源，这个联系便不复存在：公共项目的选择不再依赖于真实的成本。地方政

府和更高级政府就地方项目拨款多少和拨款形式讨价还价，地方公共服务的范围

和水平很可能由讨价还价决定。在此政治架构下，地方决策通常因为拨款而受到

外来干涉。①而另外一种观点则认为，地方政府应当普遍依赖于政府间拨款，其依

据主要是：首先，中央政府筹集绝大部分财政收入的税收系统可能更有效率、更

平等（Oates,1972）；其次，州政府和地方政府将沦入“低税率竞争”。②最后，也

是最重要的问题：地方财政不一致。中央筹集财政收入，资金可以平均分配给地

方政府，从而各管辖区的财政收入状况比较平等。

但是，权衡以上两种观点哪个更重要更好，并不是一件很容易的事情。因为

很少有数据资料记录，不同资金来源体系下地方政府的效率如何。不过，William

① 一个重要条件是拨款（假设是匹配的形式）需要鼓励有利于其他管理辖区居民的地方服务。

② 该论点证明，州和地方政府急于吸引投资和工作机会，从而把税率定在有效税率之下，导致公共服务水平

太低。Oates认为这方面的理论和贫乏的证据没有充分的说服力。

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Duncombe 和John Yinger 引用了他们的一些实证研究，通过衡量地方提供公共服

务的效率发现政府间支付的服务效率低于地方税收支付的服务效率。实际上，“贴

纸效应”也认为，拨款会使地方政府更加的浪费。

总之，支持地方政府应有自己税源的观点还是占主导地位。

2.财产税归宿如何决定其能否作为地方政府的主要收入来源

在关于州和地方公共财政的研究中，一个很有争议也非常有趣的问题是关于

地方财产税的归宿问题。也即是财产税收入为地方所用到底会带来怎样的后果？

对于这一问题当前存在两种主要的也是相互对立的观点。一种是受益论，由

Hamilton（1975a，1976a），Fischel（1975）和White（1975a）首先提出，并由Hamilton

（1983）和Fischel（1985；1992）进行了更深入的阐述。受益论由著名的Tiebout

（1956）模型延伸而来的，该模型研究了地方公共支出的决定问题。受益论者认

为，消费者流动性和行政区域之间的竞争，再加上合理的投票行为和分区规划，

以及（或者）将地方财政差别①体现到房屋价格中的资本化行为，能使地方财产税

变成受益税——为得到的地方公共服务所付出的开支。依据这种观点，财产税是

对使用者的收费而没有任何扭曲效果，因此对资本（包括房屋资本）配置或是地

方公共开支水平没有任何影响，并且不会造成任何行政区域之间的收入再分配。

与此截然相反，由 Mieszkowski（1972）提出并由 Zodrow 和Mieszkowski（1983；

1986b）拓展的所谓财产税的新论认为，财产税是对资本使用所征收的扭曲性税种。

该观点认为，如果财产税税率超过了全国平均水平会减少该地区的资本数量，资

本会流向税率较低的区域；在税率较低的区域则会出现与之相反的情况。因此，

财产税税率的差别导致了全国资本存量无效率的配置。Zodrow 和Mieszkowski

（1986a），Wilson（1986）和其后的一些学者证明，由于担心税率太高会使资本流

出该区域，从而会使地方政府选择较低的公共服务水平。但是，财产税新论者认

为，财产税是一种累进税。

在这两种观点的取舍上，或者说哪种观点更优方面，国外的学者也是争论颇

多。Zodrow（1989）认为，区分这两种观点要比想象中的难得多，尤其是在对这

两种对立观点进行实证检验时。但是，Nechyba（1997）则认为，受益论更加真实，

因此也更多倾向于受益论，从而支持固定的房屋资本的假设。如此同时，Nechyba

① 财政差别被定义为当前地方公共服务的收益和缴付的财产税之间的差别。

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认为，新论显得比受益论更加严谨。对这两种观点进行建模会有利于对辨别这两

种观点的真伪。

3.地方税主体税种的选择及确立

在地方税主要税种的确定上，国外学者的争论也是很多的，其主张确立的税

种也是有很多的不同的。John Wallis 通过对美国财产税的历史（1790-1942）的考

察，认为财产税在地方政府一级广泛使用，在州和国家一级却不然的原因是地方

政府能够更好地和纳税人沟通协作，因为他们享用的公共服务是由这些税收资助

的。财产税的优势在于，地方政府能够将纳税人和受益人对应。因为地方政府能

更好地利用财产税收入的受益特性而州政府不能，所以财产税在美国一直是并且

在可预见的将来会持续是地方政府自给收入的主要来源。Robert Inman（2000）也

为财产税适合作为地方政府收入的主要来源，因为财产税的成本比地方消费税和

所得税的成本都要低。Oates（1999）也认为，财产税更适合于地方政府。

在这个问题上，Brueckner（1991）把财产税与城市扩张联系在一起，认为使

用财产税收入进行基础设施建设的投资是造成城市过度发展趋势的部分原因，而

这种扩张又带来了社会效率的低下。然而，Case（1991）对此观点持保守的态度，

认为扭曲因素对于决策产生的整个经济大环境来说都是微不足道的，而且，很多

扩张现象其实都是有效的。

（二）国内研究现状综述

我国学者对于地方税主体税种的研究一直持续了很多年。在很多问题上已基

本达成了共识，比如地方税主体税种的内涵及其条件，而在其他一些问题上，如

确立何种税为地方税主体税种以及是否需要分阶段考虑，分歧较大，难以形成比

较一致的观点。

1.地方税主体税种的内涵及其条件

关于主体税种内涵的讨论，国内学者的意见和观点也大致是一样，只是在表

述上有所差异罢了。比如，有的学者认为，主体税种是指在某一税制体系中，税

源比较稳定，税基较宽，征收较易且收入占一定比重的某类或某几个税种的总称。

（孟宪琦、杨秀玲，2004）而另一部分学者则认为，主体税种就是指的就是指的

是单一的税种。（王国华等，2005）但是，在主体税种的具体构想中，又往往是

将地方税主体税种处理成一个或者是几个税种。

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在什么样的税种适合作为地方税的主体税种，或者是地方税主体税种应该具

备的条件上，学者们的观点几乎是不谋而合。他们主要是从筹集财政收入和调节

经济的角度来分析的。例如，有学者认为，地方税主体税种选择的标准有二：一

是筹集功能要大，二是调控功能要强。（裴育，1998）有的学者则是从多个方面进

行论述，使之更加具有参照性。如，樊丽明等人认为，地方税主体税种应该具备

这样的特征：税基具有非流动性；基于利益原则课征；由地方征管效率高；收入

不易发生周期性波动；税基较广，税收规模较大；具有适度的弹性。（樊丽明、李

文，2000）还有学者则认为，在主体税种的选择上，必须从一国的实际出发，全

面综合考察社会的各种相关因素，以作出明智的判断。（刘汉屏，1995）

2.地方税主体税种的确立与完善

关于我国地方税主体税种的确立，绝大部分的学者是比较看好财产税的。这

不仅是基于财产税本身的特点和西方国家的实践经验，更是具体综合分析了我国

的国情。黄琼等人就认为，财产税适合作地方主体税种，不仅是国际经验的昭示，

也符合我国经济发展的趋势和需要。（黄琼等，2004）王国华等人则从理论和实

践等多个角度和方面，来论证了财产税具备成为地方税主体税种的各种条件，是

地方税主体税种的现实选择。（王国华等，2005）有学者不仅看好财产税，也十

分看好土地税，认为土地税也可以作为我国地方税的主体税种。（叶少群，2005）

有学者则根据我国国民经济的发展情况，提出应分三个阶段确定地方税主体

税种，具体是第一阶段（2002～2010 年）以营业税、地方企业所得税和城市维护

建设税为地方税主体税种；第二阶段（2010～2050 年）以地方企业所得税、个人

所得税和财产税为地方税主体税种；第三阶段（2050 年以后）以财产税为地方税

主体税种。（姜爱华，2002 ）

3.确立地方税主体税种的配套改革

地方税体系作为一个有机的整体，其主体税种的确立，也必须有赖于各种配

套改革。因此，不少学者对此提出了各种意见和建议。蔡军认为，应该赋予地方

政府适度的税收立法权，让其因地制宜地确定适合本地区的主体税种。（蔡军，

1997）王国华等人认为，必须尽快建立和完善与财产有关的法律制度，进一步完

善对公民与法人合法收入与财产的界定与保护。（王国华等，2005）也有人认为，

应当改革地方税税种体系，这是确立我国地方税主体税种的重要前提。（樊丽明

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浙江财经学院硕士学位论文III摘要地方税主体税种的选择，是一个十分复杂、重要而且备受关注的问题。一般来讲，一个健全的地方税收体系，通常具备主体税种明晰，辅助税种配置得当，税权配置合理，税收征管能力强等特性。在地方税体系中，主体税种是核心，也是完善地方税收体系的首要问题。也就是说，如果地方税中主体税种不明晰，或者其主体地位不突出，那么必然会影响到地方税收入的取得，进而影响其整体功能的发挥，最终会使地方政府不能高效地提供地方性公共产品，也无法高效地履行其职能。因此，选择并确立地方税主体税种不仅能保证地方政府及时、足额和恒久稳定地取得税收收入，而且有利于地方政府各项职能的履行。同时，随着我国加入WT...

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