城管暴力执法成因及其对策研究

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3.0 周伟光 2024-09-29 5 4 682.38KB 51 页 15积分

侵权投诉

浙江财经学院硕士学位论文

摘要

随着现代城市的发展，城市管理日渐成为一个重要的命题，而要创建一个幸

福的城市，离不开对城市的管理，更离不开城市管理者。“城市管理综合执法”

（简称“城管”，下文同）是一个新生事物，至今在全国三百多个城市展开。而

由于历史的、城管执法体制的、人员素质等多方面原因，加上现实中《城管执法

操作实务》的隐性违法指导，导致了城管执法过程中出现了暴力执法行为。由于

多种因素影响中国在转型期产生了特定的“弱势群体”，他们为维持生计无照进

行小本经营，在遭取缔时与城管进行对抗，因此导致城管执法者暴力执法屡屡发

生，既极大的损坏了政府形象，又令部分公众的生存环境面临危机，公众和政府

间的关系渐渐产生隔阂，影响到政府和公众间的关系，危及社会生态系统的平衡。

本文以当前的城管暴力执法问题为研究的背景，通过借鉴外地城管执法的一

些参考资料和专家学者们的有关分析，对城管执法生态中政府和群众的关系进行

了探析，指出影响二者关系的因素中除了有城管执法机关及执法者自身因素外，

还收到传统城市管理理念的影响，以及外部环境的影响和体制性障碍，通过对典

型的暴力拆迁案件、钓鱼执法案件的具体分析，阐述城管暴力执法的成因，以反

思当下，并从武汉城管反暴力执法的创新举措中有所启发，探寻城管反暴力执法

的良方，提出一种在新的执法理念指导下，理顺城管执法体制，创新城管执法方

式，加强对相对人的利益保护，从而构建一个政府与公众的良性互动环境，以维

护政府和公众间本应维系的鱼水关系。

关键词：城管暴力执法；城管执法者；无照商贩；社会生态

浙江财经学院硕士学位论文

ABSTRACT

Along with the development of modern city, urban management is becoming

more important . To create a civilized city, to create a good living space of the social

public can not leave the city management, even can not leave the urban enforcement

manager. They perform duties to the comprehensive general administration of the

municipal , environmental sanitation, landscaping, industry and commerce, road

traffic and so on. And also, they have to take responsibilities of these affairs and

correct all kinds of what is not right. At the same time, when China is on her

transition of modernization, the specific disadvantaged come in to being. for a

variety of factors, As for a living, they run a small business regardless of the urban

management even not afraid of fighting against the law enforcement manager. In

recent years, the conflicts between vendors and managers emerge in endlessly, which

puzzled many cities of China. What is even puzzled is on the growing number of the

conflicts.

Based on the existing problems of the violent urban management enforcement,

and combined with relevant materials, I points out the relationships of the public and

government. I want to figure out that the reason of violent urban management

enforcement under the background of the social ecology.Through the typical violent

cases and the innovative measures, I expound the causes and try to find out some

effective methods, in order to put forward the main proposals of my study and show

my care——to build up a benign interactive environment to maintain the marital

relationship of government and people.

Keywords: violent urban management law enforcement; officer of the urban

management law enforcement; unlicensed operators；social ecology

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第一章绪论.........................................................1

第一节研究背景及意义...........................................1

第二节研究现状和理论综述.......................................2

第三节研究思路、方法与创新.....................................6

第四节本研究的理论基础.........................................7

第二章城市管理与“城管”及其暴力执法...............................9

第一节城市管理.................................................9

第二节 “城管”................................................10

第三节 “城管”执法............................................12

第四节城管暴力执法............................................13

第三章城管暴力执法及其危害........................................16

第一节城管暴力执法的主体及其对象..............................16

第二节城管暴力执法的特点与危害................................18

第四章城管暴力执法的成因机制......................................21

第一节中国历代城管暴力执法的沿袭..............................21

第二节暴力执法的“秘籍”——《城管执法操作实务》..............22

第三节城管人员低素质和畸形职业发展............................24

第四节纠结的城管体制悖论......................................25

第五章城管暴力执法案例分析及其反暴力执法创新举措评价..............29

第一节城管暴力执法案例分析....................................29

第二节城管反暴力执法创新举措评价..............................33

第六章预防与克服暴力执法的对策建议................................35

第一节 “城管”反暴力执法的价值观塑造..........................35

第二节健全城管执法机制........................................38

第三节提高执法队伍的素质和水平...............................41

第四节建立相对人利益保障机制..................................43

结论...............................................................45

参考文献...........................................................46

附录...............................................................49

致谢...............................................................50

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第一章绪论

第一节研究背景及意义

一、研究背景

城市的不断发展推动着对城市管理的分工逐渐走向专业和细化，但由于我国

目前各种矛盾交织又错综复杂，“城管”对城市的各个公共领域子系统进行的管

理是我国社会转型阶段、变革阶段的一个特殊产物，这使城管和群众的关系格外

复杂。

目前，我国正处在一个经济全面过渡、转型的阶段，社会的改革与经济的调

整带来不同的利益诉求和变化，可能损害到不同单位、不同个体的利益，特别是

一些弱势群体的个人利益容易被忽视，最典型的案例就是城管执法者在取缔无照

商贩摊位时与摊贩产生的矛盾，进而导致了暴力执法事件的发生。一方面城管行

使行政执法权，维护了城市公共生活，为大多数城市公民提供了良好的工作秩序、

生活秩序、交通秩序；另一方面，尽管城管执法者行使职权的初衷在于维护城市

正常秩序和市容市貌，但是被取缔商贩们的生存环境因此面临巨大威胁，为了能

够生存，他们和城管执法者之间的矛盾乃是必然。此时，为了控制事态，城管执

法者极容易采取一种高效而具有威慑力的执法手段——暴力执法，以此震慑相对

人，强行达到执法目的。

2010 年 3 月 26 日晚 10 点多，在云南省昆明市北仓市场，城管人员强行取

缔一个烧烤摊，遭到相对人的反抗，事态不断升级，结果六辆执法车辆被掀翻，

其中一辆被点燃。看到这个案例后我久久不能平静，在路边摆设烧烤摊影响道路

整洁，城管对此执法取缔是一种职权性行政行为，摊贩不接收管理而再次违法，

因此对其采取进一步管制也是必要。而进一步管制却变成了城管暴力执法、摊贩

暴力抗法，最终城管执法者不但没有发挥执法的效力，反而身陷重围，损失惨重，

严重降低了城管在当地执法的权威，挑战城管执法的合法性，造成和群众间的紧

张关系，这样会导致两个严重后果：一是城管执法环境恶化，二是人们的生存环

境恶化。这两个后果将最后导致政府与人民群众的关系陷入紧张局面，社会生态

遭到破坏，危及社会稳定。

二、研究意义

如同自然界的阳光空气、河流山川、动物植物处于互相消长、互相促进的状

态一样，人类社会也是一个生态系统，城市融合了人、资金、信息、能量、物资，

是一个非常典型的的社会生态系统，是人们生存、发展的场所，复杂性决定了城

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市管理工作的复杂性。

当前，我国存在着大范围的城管暴力执法的恶性事件，使社会生态状况呈扭

曲状态，因此有必要以加强城管自身建设为切入点，发挥城管在城市管理中的作

用，在为自己营造良好的执法环境的同时，维护好社会公众的生存发展环境，创

造有助于弱势群体他们自身持续发展的条件。本文以此为出发点，从“社会生态”

的角度对城管暴力执法现象进行梳理并深度剖析产生此问题的原因，意在为维护

城管的执法环境和公众的生存环境探求一条有效、合理的路径，以形成城管执法

的反暴力机制，维护城市的和谐，实现城市让生活更美好的追求。

第二节研究现状和理论综述

一、研究现状

（一）国外关于城市管理的研究

“城管”在我国是个新生事物，在世界上也是一个新的政治现象，国外虽无

城管，但是城市管理的一些理念和经验是十分值得借鉴的：

美国学者刘易斯 ·芒福德(L.Mun ford)发现关于城市的理念，很多来自文艺

复兴以后到现代化萌芽的阶段，他从先前及当时智者对人类的理想居所的生动想

象中受到启发，从而在《乌托邦系谱》一书里收集了从柏拉图到托马斯·莫尔，

从《理想国》到《乌托邦》等二十多个有关于“乌托邦”的系谱，并继续探索“理

想城市究竟是什么样子”这一困扰人类许久的话题，后来他发现：不论是文学家、

艺术家还是自然学家、科学家，他们对未来城市有着共同的理想，那就是“城市

和农村协调 ”，将城市和农村合为一体①。

在《明日，一条通向真正改革的和平道路》一书中，霍华德提出：新型的城

市应当兼有旧城市活力和机遇，以及乡间的宽敞和合理布局的效率，人口规模以

32000 人为最佳，其重要特点是规模小和设施齐全的个性，是兼具城市和乡村优

点的理想城市——“田园城市”②。

威格林等人（Wege lin etal.,1995）认为城市管理中政府的角色正在发生变

化，社区组织（CBO）、非政府组织（NGO）、私人部门的发展以及公共部门和私人

间的伙伴关系尤其重要。

理查德.C .博克斯(Richa rd C. Box)指出，“公民具有积极、能动的公民资

格，他们已经不仅仅是‘ 纳税人’和公共服务的消费者，更是社区公共事务管

① 1Lewis Mumford.The Story of Utopias.New York:Boni and Liveright,1922

② Ebenezer.Howard.Garden.Cities of To-Morrow,London.Reprinted,edited with a Preface by

F.J.Osborn,1902）

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理的直接参与者，是社区的‘治理者’（citizen governor）。认为在地方治理结

构上，应当引入公民的 ‘社区协调委员会’、‘社区公民协商委员会’等组织形

式”。

（二）我国学者对城管暴力执法的研究

广大中外学者和一些地方政府都认可：城市管理权是一项公共行政权，并

且极具扩张性①。以“三权分立”的美国政府为例，美国虽然以宪法的形式确立

了这一分立原则以维系权力之间的制约与平衡，以求制约任一权力的恣意扩张，

包括行政权力的扩张，但事实表明，近年来美国的行政权力呈现不断加强和扩大

的趋势。而中国，公共事件、突发事件的产生及处理也都在刺激着政府行政权力

的扩大，

由此带来政府工作人员，特别是基层政府执法人员数目持续增长而队伍

素质却得不到保障等一系列问题，这些问题包括：政府部门的扩大和机构的扩张

导致的政府财政压力增大、行政管理的效率和效果难以控制等等，在这些问题中，

城市管理综合执法人员暴力执法现象的日益严重是本文所重点关注并详加探讨

的内容。本文认为，这一问题并不是因行政权力的扩张而产生的，而是由行政权

力的扩张而加剧的，并且是逐渐才显现出来的。目前，这一现象已得到了国内有

关专家、学者、研究人员的关注及研究。如中国人民大学法学院教授奠于川先生的

《城管执法工作法治化的基本路径》这篇文章，就专门针对城管的暴力执法问题

展开了深入的探讨和分析。

当前，城市管理综合执法（简称城管执法）引起的各种负面事件呈上升的趋

势，引起了众多学者的密切关注。例如《试论城市管理中的行政执法》(杨萍，

1995)、《新时期城市管理综合行政执法指导全书》(熊文钊 2004)、《最新城市

管理综合执法与执法队伍建设及典型案例评析实务全书》(中国知识出版社

2005)、《城管执法工作法治化的基本路径》(莫于川，2006)、《城市管理行政执

法手册》(秦甫，2004)等。主要文章有《试论城市管理中的行政执法》、《行政

执法与城市治理》、《暴力执法力抗法的博弈》、《公务化暴力为何愈演愈烈》、

《城管悲壮执法》、《暴力执法的诱因及对策》等等。这些文章主旨要以在于通

过分析城管暴力执法事件的成因找到解决这一问题的可行方法，以探索新的城市

管理模式。

（1）从城管执法是否有合法性、正当性的角度研究。刘文静提出了质疑。

“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”②，而第 16

条是第 15 条的例外。《宪法》第 89 条规定国务院有权对中央和省、自治区、直

辖市的国家行政机关进行职权划分，未曾规定国务院可以将这种职权授权给省、

自治区和直辖市人民政府，所以《行政处罚法》的第 16 条乃是对《宪法》的扩

①杨秋菊：《行政权力扩张的原则界限及其约束机制》，《行政论坛》，2005 年第 4 期，第 5 页

② 《行政处罚法》第 15 条

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浙江财经学院硕士学位论文摘要随着现代城市的发展，城市管理日渐成为一个重要的命题，而要创建一个幸福的城市，离不开对城市的管理，更离不开城市管理者。“城市管理综合执法”（简称“城管”，下文同）是一个新生事物，至今在全国三百多个城市展开。而由于历史的、城管执法体制的、人员素质等多方面原因，加上现实中《城管执法操作实务》的隐性违法指导，导致了城管执法过程中出现了暴力执法行为。由于多种因素影响中国在转型期产生了特定的“弱势群体”，他们为维持生计无照进行小本经营，在遭取缔时与城管进行对抗，因此导致城管执法者暴力执法屡屡发生，既极大的损坏了政府形象，又令部分公众的生存环境面临危机，公众和政府间的关系渐渐产生...

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