我国公民评议地方政府绩效的有效性问题研究

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3.0 周伟光 2024-09-30 5 4 871.8KB 72 页 15积分

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浙江财经学院硕士学位论文

摘要

二十世纪七十年代以来，随着西方政府行政成本意识的加强以及公民参政、

议政和公民监督意识的提高，政府绩效评估逐渐成为各国政府提高政府绩效始终

追寻的一个基本目标，因为它可以帮助政府提升政策的贯彻执行能力、推进行政

体制的革新、提高政府的行政效率，提升服务质量。中国自改革开放以来，随着

社会的进步、经济文化的发展，人民的参政议政能力和诉求也随之提高，对政府

行政绩效也提出了较高的要求。

随着新公共管理运动在西方的兴起，政府越来越重视绩效的评估。可以说，

新公共管理运行实质上是一次政府绩效评估为主导的公共行政改革运动。政府绩

效评估是指那些接受政府服务的对象，包括个人、非盈利组织和企业，对政府的

成绩或表现的评价。而这些被服务的对象在一般意义上即是我们所说的“公民”。

在政府的绩效评估中，引入公民为其中的评估主体之一，对于提高政府绩效评估

的效果非常有效，因为公民作为政府服务的对象，能最直接感受到政府服务的质

量和水平，公民评议政府绩效意义重大。只有通过公民评议政府绩效，才能达到

政府绩效评估的目的，改善政府管理，才能促使政府进一步提高公共服务质量和

服务品质，从而最大程度上提高高公众对政府的满意度，增加政府的公信力。

从党中央提出政府推行科学发展观和正确绩效观以来，构建和谐社会和服务

型政府已经成为各级政府的最终目标，因此，积极探索政府绩效评估的实践的活

动在各地政府部门间开展了，并凭借各地情况加以实施，几年来，形成了各具特

色的评估方式，如南京等地的“万人评议”地方政府绩效、杭州人民满意政府评

估、甘肃省由第三部部门进行的政府绩效评估等评估方式。虽然实施时间较短，

但都在一定程度上促进了我国政府管理改革，对以后我国政府绩效评估的实施具

有借鉴意义。现实情况是，我国的公民评议政府绩效才刚刚起步，需要对国外公

民参与政府绩效评估的理论和实践加以借鉴，可是鉴于我国和西方国家在政治制

度和行政管理体制等方面的差别，我国地方政府绩效评估在运用西方的实践和理

论中难免存在适用性的障碍。在缺乏系统理论与正确方法的情况下，我国各地开

展的公民评议活动显得参差不齐，有的效果显著，有的流于形式，还有的甚至出

现了负面影响。

本文所讲的公民评议政府绩效是在善治这一特定视角下进行的，因为“善治” 作

为新公共管理的先进理念，为我国的公民参与政府管理提供了积极的理论指

导，主要表现为下两点：其一，善治是公民参与地方政府绩效评估的理论基础，

更是政府绩效评估在公民的积极参与下有效实施的制度根基，有利于公民参与政

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府绩效评估，它有利于公民参与机制的建立与完善；其二，善治在“建立健全公

民参与制度”、“完善公民积极参与机制”、“发展和壮大公民组织”等方面，

为寻求提升公民评议政府绩效有效性的提供重要途径。与以往不同的是本文始终

以“善治”理论为视角，借鉴国外先进的政府管理理念和实践经验，对国内外已

有相关文献的研究成果进行总结，构建了公民评议政府绩效的因素模型；针对我

国公民评议政府绩效中的三个典型实践来对目前公民评议政府绩效的现状进行纵

向梳理，从而探索目前我国公民评议地方政府绩效实践中存在的一般问题及其成

因，并从完善建立和健全公民评议政府绩效的制度和法律、转变政府执政理念、

培育和发展公民组织三个层面方面，提出进一步提升我国公民评议政府绩效有效

性的合理化建议。

关键词：地方政府绩效；公民评议；有效性；现状及对策；善治

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III

ABSTRACT

Since in the 1970s, With the strengthening of the administrative cost consciousness

of Western governments, as well as the awareness of citizen participation, improving

government performance assessment is becoming a promotive administrative reform,

since the reform and opening in China, along with social progress, economic and

cultural development, political participation has also increased, as well as put forward

higher requirements for government administrative performance.

In recent years, China has begun to construct the service-oriented government, the

CPC Central Committee proposes the Government to set the scientific development

concept and the correct performance concept. A lot of government departments at all

levels are actively exploring the combination of Performance evaluation, forming a

distinctive manner, such as the combination of performance evaluation with the

objectives responsibility system, the improvision of government services quality, the

satisfaction of citizen, the evaluation of government skills, the combination with the

Chief Inspector performance evaluation, carried out by a professional evaluation agency

of the "third party" government performance evaluation, these methods are strongly

promoting the reform of our government. However, due to China's particular state

circumstances, political systems, and unique administrative system, citizen’s

participation of government performance evaluation theory, methods and tools in the

practice of Western governments are not applicable in the actual operation of the local

government performance assessment. In fact, there are still the applicability of

obstacles ,such as lack of theoretical guidance, particularly lack of guidance based on

local experience of the new public management theory, so the citizen’s comment of the

activities carried out uneven, lead to some places have significant effect , while others

are superficial and even has a negative impact.

"Good governance" provides a new perspective and theoretical guidance to solve the

problems which the shortage of citizen’s participation in the government performance

management. Mainly reflected in the following two aspects: on one hand ,It’s important

to construct the system of active citizen participation, which is a significant method or

system basis of effectuation at the government performance appraisal; on the other

hand, to establish the value of active participation of citizens from the actively improve

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citizen participation mechanisms, encourage, nurture and “develop community

involvement and third party assessment bodies”, seeking to establish the active

participation of citizens to improve government performance assessment mechanism

countermeasures. This article draws on the theoretical perspective of "good governance",

focuses on advanced foreign government management concepts and practical

experience, on the basis of the results of the previous Government Performance

Evaluation of Local Government to comb the performance evaluation practice vertical,

and performance evaluation of local government .These are three representatives of the

development procession, with typical mode of in-depth analysis, Zhuhai Citizens

appraising Government model, Hangzhou comprehensive assessment and Beijing public

appraising Government online model, and explore the existence problems of citizen

participation. Then the research combines with three parts of conclusion of the study

made, putting forward some targeted suggestions to propose local government

performance.

Keywords: local government performance;citizen’s comment;effectiveness; good

governance

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第一章绪论................................................................................................................................1

第一节研究背景及意义 ............................................................................................1

第二节文献综述 .......................................................................................................3

第三节研究思路、研究方法与创新点 ...................................................................8

第二章公民评议地方政府绩效的理论基础..........................................................................11

第一节公民评议地方政府绩效的内涵 .................................................................11

第二节公民评议地方政府绩效的理论基础 .........................................................12

第三节公民评议政府绩效的理论支撑——善治理论 .........................................15

第三章善治视角下影响公民评议地方政府绩效有效性的因素模型 ..................................19

第一节善治对公民评议地方政府绩效的要求 .....................................................19

第二节影响我国公民评议地方政府绩效有效性的因素模型 .............................20

第三节善治视角下我国公民评议地方政府绩效的影响因素分析 .....................23

第四章对我国公民评议地方政府绩效的现状及问题的分析 ..............................................29

第一节我国公民评议地方政府绩效的典型实践模式 .........................................29

第二节我国目前公民评议政府绩效存在的问题 ..................................................39

第三节对我国公民评议政府绩效困境的原因分析 .............................................42

第五章国外公民评议政府的典型实践及对我国的启示 ......................................................47

第一节国外公民评议政府的典型实践模式 .........................................................47

第二节国外公民评议政府绩效实践的经验启示 .................................................49

第六章善治视角下提升公民评议政府绩效有效性的对策探讨 ..........................................51

第一节制度层面：建立健全公民评议政府绩效的法律和制度 .........................51

第二节政府层面：地方政府树立顾客意识转变管理理念 .................................55

第三节公民层面：培育公民组织，提高公民参与意识与能力 .........................59

后记............................................................................................................................................62

参考文献....................................................................................................................................63

附录............................................................................................................................................67

致谢............................................................................................................................................68

第一章

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第二章绪论

第一节研究背景及意义

一、研究背景

20世纪70年代后，政府绩效评估被认为是实现政府绩效这一目标的重要手段。

由此，西方的“评估”国家正取代着传统的 “行政国家”。在中国，由于改革开

放的不断深化，改革的难度越来越大，同时公民对政府的期望也越来越高，因此，

政府开始寻求具有激励和具有约束功能的管理工具，政府绩效评估作为一种新改

革的技术手段在这一背景下顺理成章的得到了政府管理者和专家学者的关注。因

此，政府绩效评估很快成为了近几年中国公共管理领域研究的最热门话题之一。

根据评估主体的不同，将政府的绩效评估划分为内部和外部两种评估，内部

评估是一种传统意义上的政府绩效评估，它是自上而下的上级领导对下级管理者

的评估，这种评估容易导致少数官员“只唯上、不唯下”，评估的结果是忽视了接

受政府服务的对象—人民群众的切身感受，而把重点放在了“领导能否满意”上，

这种评估方式容易导致部分官员一味追求少数被考评的指标，例如GDP的数值；也

容易导致部分官员弄虚作假，出现统计作弊情况。近几年来，作为新公共管理理

论代表的“善治”理论越来越强调公民与政府的合作，强调政府的积极回应。如

英国政府在1992年开始实施的公民宪章运动，美国政府在1993年开始推行的“顾

客至上”。顺应这一思潮，“新绩效测量”学派迅速兴起，这一学派的核心观点是

政府绩效评估应该从传统的产出与结果转向服务质量和顾客满意度。

在我国，随着西方公民评议政府绩效的理论和实践方法逐渐传入，政府绩效

评估作为改进政府管理的有效措施在许多地方蓬勃开展起来，这较大的促进了我

国政府绩效评估的发展。与此同时，民主的深入发展和全球扩张大大推进了政治

的民主化进程，公民的民主意识逐渐增强，他们越来越强烈的意识到：作为国家

和社会的主人，有权利要求政府对公开其开支信息、兑现对公民的承诺，让公民

知道政府责任目标及其完成情况，政府的对人民的服务是否是高质量的，政府的

执政方针和行政措施是否使公民真正从中受益。在科学发展观和正确绩效观等理

念的指引下，各地政府开始相继探索公民评议政府绩效的新方式。迄今为止，浙

江、江苏南京、甘肃等全国大部分地区的许多省市和区都纷纷开展了不同形式的

公民参与评议政府绩效活动。其中影响最为深远的有，杭州市的综合考评机制、

珠海市 “万人评估政府绩效”、北京市 “网上参与政府绩效评估”等。然而，在

经过了几年短暂的热潮后，公民评议政府绩效工作因为各种现实情况的出现似乎

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变得更加困难。不少政府官员开始质疑公民评议政府绩效活动是否有效。以邓国

胜、肖明超等为代表课题组的调查中发现：某些地方政府的干部提出，公民评议

存在较强的主观意识，舆论因素和从众心理将会严重干扰公民评估的客观公正性；

由于政府信息不公开，公民无法了解评估的必要信息，因此在我国开展公民评议

这一做法还为时过早；目前我国开展公民评议政府活动的基础还比较薄弱，科学

的评估方法与技术手段也相对缺乏。可以看出，较之国外的评估而言，我国公民

评议政府绩效还存在一定问题：就目前来看，我国政府进行绩效评估是自上而下

进行的，在公民参与绩效评估的过程中缺乏足够的理论支持，对政策的落实缺乏

一个正确的方向，理论创新较少，对西方国家的相关先进理念在实践的过程中本

土化程度不足。相关理论要远远滞后于公民参与的实践，公民参与的水平较低，

参与制度与相关法律尚未完全建立，公民参与的方式与途径也相应缺乏。即使是

杭州市的综合考评机制中公民评议也是在政府的主导下进行的公民有限的参与。

实践操作中遇到的种种现实问题使得很多地方的公民评估政府绩效活动开始陷入

了困境。

基于以上考虑，本文试图在梳理、借鉴国内外绩效评估先进理念的基础上，

透视我国公民评议政府绩效中的现状，剖析其问题和存在的制约因素，并将“善

治”理念导入我国公民评议政府绩效中，构建出影响公民评议地方政府绩效有效

性的因素模型，以力求找出更为适合我国国情的经验、规律并将之本土化，探讨

提升我国公民参与地方政府绩效评估有效性的对策建议。

二、研究意义

(一) 理论意义

随着我国社会的发展和经济体系的不断完善，为适应民众和社会需求的变化，

满足公众需要的服务型政府应运而生。公民参与政府绩效评估，不仅有利于提高

政府绩效评估质量，更有利于促进民主政治的发展。这是因为：一方面，公民利

用对政府绩效评估过程的参与和监督，可以很好地保证政府绩效评估采集和运用

指标的客观性，增强绩效评估结果的有效性，形成政府和公民社会共同治理模式；

另一方面，通过在评估过程中政府与公民的融洽互动，还可以提高政府政务信息

和工作流程的透明度，提高地方政府的公信力，为政府绩效的改进奠定基础。本

研究从善治这一新的视角入手，探索政府绩效评估的新趋势和方向；采用案例研

究法意在为公民参与评估开拓新的路径选择；通过对以往文献和相关理论及实践

材料进行整理分析，构建基于善治的公民评议政府绩效因素模型。本文将“善治”

理论导入我国公民评议地方政府绩效中，作为新公共管理中一种新的分析框架，

善治”理念对于克服我国公民评议政府绩效中的障碍因素有重要作用，它的比较

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摘要：

浙江财经学院硕士学位论文I摘要二十世纪七十年代以来，随着西方政府行政成本意识的加强以及公民参政、议政和公民监督意识的提高，政府绩效评估逐渐成为各国政府提高政府绩效始终追寻的一个基本目标，因为它可以帮助政府提升政策的贯彻执行能力、推进行政体制的革新、提高政府的行政效率，提升服务质量。中国自改革开放以来，随着社会的进步、经济文化的发展，人民的参政议政能力和诉求也随之提高，对政府行政绩效也提出了较高的要求。随着新公共管理运动在西方的兴起，政府越来越重视绩效的评估。可以说，新公共管理运行实质上是一次政府绩效评估为主导的公共行政改革运动。政府绩效评估是指那些接受政府服务的对象，包括个人、非盈利组织和企业...

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