我国医疗服务“管办分离”模式及其完善路径

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3.0 周伟光 2024-09-30 4 4 993.54KB 72 页 15积分

侵权投诉

浙江财经学院硕士学位论文

摘要

在传统体制下，医疗服务供给主体相对单一，医疗市场缺乏足够竞争，政府作为国家代理

人，运用行政权力，充当着医疗服务的举办者、管理者、经营者、监督者等多重角色，在长

期运行中弊端显而易见。推动医疗服务“管办分离”改革，转变政府职能，优化公共服务提

供，满足社会多层次的医疗服务需求已经成为历史必然的选择。医疗服务管办分离就是适度

分离医疗服务提供机构的所有权和经营权，其核心是政府角色的重新定位和职能的转

变。2005年，无锡、上海、苏州、北京海淀区等地响应医改政策号召，相继开展不同模式的

管办分离改革，并各自取得一定成效，为深化我国医疗卫生体制改革提供了宝贵的经验。

目前，我国医疗服务“管办分离”表现出医院管理机构化、公立医院法人化、公立医院

集团化的改革趋势。这些倾向在各地得到了充分的体现：成立医院管理中心代理出资人的职

责，经营管理下属医院；实现法人治理，授予医院理事会医院决策权，实行院长负责制；组

成医疗集团，通过联合、托管等方式与地方医院开展医疗合作等。

根据举办主体的性质和举办方式，可具体划分成三种模式：以海淀公共委、上海申康、

无锡为代表的“政府管办二分”模式，成立与卫生行政部门平级的事业单位法人，承担下属

医院资产保值增值和政府办医的职责；以苏州为代表的“政府管、社会办”模式，成立由

社会力量参与的民办非企业法人，由各政府部门代表和专家组成的理事会按合同要求对医院

进行管理；以各大综合医院和医院集团为代表的“政府管、单位办”模式，健全事业单位法

人治理结构，由医疗机构自主承担办医职责、独立进行非营利性经营管理。

这三种模式具有不同性质的举办机构、不同范围的管理职能、不同架构的治理框架，却

有着相似的外部结构要素和内部运行机制。“管办分离”模式治理结构的实质是以保护社会公

众和投资者利益为核心的相互制衡的权力制度安排。它必须通过一系列健全完整的内部制度

的支持才能得以流畅有效地运行和维系，这些制度包括采用理事会制度的法人治理结构、强

调顾客满意的人事选拔聘用制度、多种资本成分参与的医疗卫生融资体系等。

通过采集资料和数据，演算数据模型，比较上海、无锡、北京海淀、苏州医疗服务“管

办分离”前后的投入产出状况，并重点分析上海市管办分离的运行效率。根据比较的结果，

发现改革确实有助于提高医疗服务的运行效率，但是质量安全指标并没有随之改善，从而影

响了总体资源配置绩效的进步。这说明“管办分离”模式尚存在一些缺陷和问题，这些缺陷

和问题已经妨碍到了机制自身的正常运行。

在医疗服务供需双方结构系统中，医疗服务生产者存在着办医主体相对单一，社会资本艰

难推进，制度体系有待进一步完善的问题；医疗服务提供者则存在政府角色定位不清，改革

方向不明确，权力重新分配难，机构衔接不畅等问题。究其原因，利益不对称阻挠了公立医

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院产权制度改革的进程，地方政府本位主义制约了地区间医疗资源共享，监督问责制度弱化

难以制约卫生事业单位的无序管理，法律法规等配套制度和其他卫生财政制度、人事管理体

制、医药价格管理机制等联动改革不足。

为此，需要借鉴英国、香港、美国、新加坡等国家或地区医疗服务“管办分离”的先进模

式、组织制度、管理结构、筹资体系、监督机制等经验，为我国深化医疗卫生体制改革提供

重要参考。要想改进和推广医疗服务“管办分离”模式，必须在对现有主体规范职能、明确

性质的基础上，明确改革发展方向，界定清晰的“管”“办”主体职责，理顺医疗服务各治理

主体间的权责利关系，切断行政主管部门和事业单位之间的利益联系，鼓励社会力量参与医

疗服务供给；继续推进医疗机构内部体制改革，提高内部运营机制的效率，建立现代法人治

理结构、竞争性的人事管理制度、有效的激励约束制度，加快医疗服务投融资改革，加大财

政投入力度；规范事业单位国有资产监管机制，明确医疗管理机构的法律地位。同时，在改

革中处理好若干关系：一是举办单位与政府之间的关系；二是政府与市场之间的关系；三是

举办单位与中介机构之间的关系；四是举办单位的治理结构问题；五是举办单位自主经营与

约束控制之间的关系；六是经济激励和非营利目标之间的矛盾。

医疗服务“管办分离”模式运行至今实质上是在政府治理过程中引入市场机制的结果。如

何充分利用无形的手的力量，合理配置卫生资源，实现市场与计划最优组合，最终实现效率

和公平的目标，将是政府最终的改革方向。

关键词：医疗服务；管办分离；模式；公立医院；法人治理结构；政府职能

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III

ABSTRACT

In the traditional system, the government as the agent of the state made use of adminis

trative power, and served as the organizer, manager, operator, supervisor and other multiple r

oles of medical service. In the long-term run the drawbacks would be more obvious. Inevita

bly it had become a historical trend that promote division between regulation and manageme

nt affaires, transform the government’s functions, optimize the supply of public services, and

meet the multi-level social needs for health service. Division between medical service regul

ation and management affaires was to separate ownership and management rights of public h

ospital moderately, of which the core was the transformation and repositioning of governmen

t functions.

Generally, division between China’s medical service regulation and management affaires

exhibited the trend of hospital management institutionalization, corporate and group governan

ce of public hospital. The practice of reform fully reflected these tendencies: to establish a

hospital management institutions to carry out the duties of investor and be responsible for th

e operation of affiliated hospitals; to realize cooperate governance structure, entrust the hospi

tal committee or the council with the hospital decision-making authority and implement the r

esponsibility of the president; to build medical groups through joint, trust, restructuring, and

carry on medical cooperation with local hospitals.

According to the nature and organized way, it was divided into three modes: Beijing H

aidian, Shanghai Shenkang, Wuxi represented the mode of "division between government reg

ulation and management affaires "; Suzhou represented "government regulating, society mana

ging" mode; major hospitals and hospital groups represented “government regulating, unit ma

naging "mode.

Though three modes had the organizer of different properties, management functions of

the different range and governance framework of different components, they had similar exte

rnal structural elements and internal operating mechanism, which included corporate governan

ce structure of the council, personnel system for customer satisfaction and healthcare financi

ng system of various capitals and so on.

According to the results of comparison, it was found that the reform did help improve the

operating efficiency of the health service, but quality and safety indicators didn’t improve, th

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us affected the progress of the overall performance of the resources allocation. There were s

till some defects and problems in the modes of “division between regulation and managemen

t affaires”, which had impeded the normal operation of the mechanism.

Hence, we need use the experience of division between medical health service regulatio

n and management affaires of the United Kingdom, Hong Kong, United States, Singapore an

d other countries or regions in advanced mode, system of organization, management structure,

financing system, supervision mechanism in order to provide important reference for China

to deepen the reform of public institutions and administration structure reform. On the basis

of the normative functions and clear nature of the existing main body, we must develop a c

lear reform direction, define explicit duties of the main body, and encourage social forces to

participate in the supply of medical services; make efforts to promote the reform of the int

ernal management system of medical institutions, form vibrant and efficient management and

operation mechanism, establish a new corporate governance structure, competitive personnel

management system, effective incentive and restraint system, broaden health financing channe

ls, increase financial input; establish a standard supervision mechanism of state-owned assets,

clear the legal status of the hospital management institutions.

The mode of division between medical service regulation and management affaires was

essentially a result of the introduction of market mechanisms in the governance process. Ho

w to take full advantage of the power of the invisible hand, rationally allocate and utilize h

ealth resources, optimize the combination of market and planning, and ultimately achieve pol

icy objectives, was the direction of government reform.

Keywords: medical service; division between regulation and management affaires; mode; pub

lic hospital; corporate governance structure; government function

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第一章绪论 ........................................................ 1

第一节研究背景与意义 ........................................... 1

第二节国内外研究综述 ........................................... 3

第三节本文设计思路 ............................................. 5

第四节论文创新点及不足 ......................................... 8

第二章医疗服务“管办分离”的内涵及其理论依据 ...................... 9

第一节 “管办分离”的内涵 ....................................... 9

第二节 “管办分离”的理论依据 .................................. 10

第三章我国医疗服务“管办分离”模式解剖 ........................... 14

第一节我国医疗服务“管办分离”改革的现状 ...................... 14

第二节我国医疗服务“管办分离”模式的治理结构 .................. 19

第三节我国医疗服务“管办分离”模式的内部运行机制 .............. 24

第四章我国医疗服务“管办分离”改革的成效、问题与影响因素 ......... 29

第一节 “管办分离”改革成效分析 ................................ 29

第二节 “管办分离”改革的难点 .................................. 36

第三节 “管办分离”改革困难的影响因素 .......................... 38

第五章国际医疗服务“管办分离”经验及其改革借鉴 ................... 42

第一节国际医疗服务“管办分离”经验 ............................ 42

第二节国外改革经验对我国“管办分离”的借鉴 .................... 46

第六章我国医疗服务“管办分离”模式的改进及推广 ................... 48

第一节设计合理的改革路径，坚定明确的发展方向 .................. 48

第二节服务型政府主导，界定清晰的“管”“办”主体职责 .......... 50

第三节建立法人治理结构，创新内部运行机制 ...................... 53

第四节内外制衡相结合，完善改革保障机制 ........................ 57

结论 ............................................................. 61

参考文献 ........................................................... 62

附录 ............................................................. 68

后记 ............................................................. 69

致谢 ............................................................. 70

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第一章绪论

第一节研究背景与意义

一、改革背景

（一）医疗服务供给主体单一

在早期医疗资源有限的情况下，民间无足够的财力筹建医院，国家为了保证广大人民群

众的健康与满足其对医疗服务的需求，几乎垄断了所有的卫生事业和医疗服务资源，造成医

疗服务供给主体相对单一，医疗市场缺乏足够竞争，医疗服务生产和提供的多个环节如决策、

融资、生产、监督、评价等方面难以适应形势发展需要的现况。如今，医疗服务机构的主要

目的还是提供医疗服务，但是不少单位完全偏离了提供者的角色。有的单位虽有财政资助，

但不是主要致力于提供优质高效的医疗服务和产品，而是进行市场化运作，追逐经济利益，

背离公共服务宗旨。整体说来，社会、企业和第三部门力量还没有得到有效利用，企业的灵

活性、市场机制和第三部门优势还没有得到有力的发挥，多元化、多中心、竞争性的医疗服

务供给体制还没有建立起来。

卫生事业单位改革的滞后导致医疗服务供给机制不完善，多元化的公共服务供给格局没

有完全形成，这不利于卫生领域竞争机制的形成和医疗服务质量的改进。因此，在人民物质

文化需求日益增长趋势的推动下，深化行政体制改革和事业单位改革，转变政府职能，推进

管办分离，优化医疗服务供给，已经成为历史的必然选择。体制破冰将为医疗服务整体水平

的提高提供组织和制度保障。

（二）管办合一：政府既当运动员又当裁判员

政府作为国家事务的代理人，运用行政权力，充当举办者、管理者、经营者、监督者等

多重角色，政事不分，管办不分。一些卫生事业单位，在体制和管理制度上，通常隶属于政

府主管机关，和政府又千丝万缕的联系，裁判员和运动员合为一体，在长期运行中体制弊端

显而易见：公共服务效率日益低下、民间力量参与积极性不高、监督机制缺位、市场活力不

足等等。

通过深化“管办分离”改革，可以转变政府职能，激活医疗服务供给机制，推动医疗卫

生产业化，加强卫生行业监管，提高医疗服务水平和管理效率，满足广大市民日益增长的卫

生服务需求。为此，如何改革医院管理体制，实行管办分离机制，建设现代医院管理制度，

已经成为我国公立医院改革的重要环节之一。无锡、上海、北京海淀、苏州率先实施医疗服

务“管办分离”的改革试点，迅速掀起了一阵事业单位改革风潮。

二、政策依据

从某种角度上说，医疗服务“管办分离”借鉴了国有资产管理体制的做法。十六届三中

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全会在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，积极探索国有

资产监管和经营的有效形式，完善授权经营制度。2005年3月出台的《国务院办公厅关于深

化城市服务体制改革的指导意见》要求“设立医院管理中心，并配套地推进医疗机构人事制

度和收入分配方法的改革”。这些政策法规都相应地加快了各地医疗服务“管办分离”改革

的步伐。

2005 年，我国部分城市相继开展医疗服务“管办分离”改革，引起了社会各界的广泛

关注。2006 年10 月十六届六中全会作出《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问

题的决定》，高度重视卫生事业在构建和谐社会中的重要地位和作用，理顺医药卫生行政管

理体制，“推行政事分开、管办分开、医药分开、营利性与非营利性分开”。2007 年胡锦涛

同志在《中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》中指出，要坚持公共医疗卫生的公益

性质，“实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，强化政府责任和投

入，完善国民健康政策，鼓励社会参与”。2008 年十七届二中全会把“管办分离”作为事业

单位分类改革的原则，写入了党的重要文件《关于深化行政管理体制改革的意见》中。200

9年发布的《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》提出，“从有利于强化

公立医院公益性和政府有效监管出发，积极探索政事分开、

管办分开的多种实现形式，进一

步转变政府职能，卫生行政部门主要承担卫生发展规划、资格准入、规范标准、服务监管等

行业管理职能，其他有关部门按照各自职能进行管理和提供服务，落实公立医院独立法人地

位”。通过改革，应达到如下目标：一要让政府部门变“划桨”为“掌舵”，集中精力履行大

卫生管理监督职能；二要解决医疗服务资源分配的问题，提高政府对医疗服务的统筹规划、

调控管理能力。

三、研究意义

（一）实用价值

医疗卫生管理体制的运作效率直接影响了医疗服务的供给水平，为此世界各国都在理论

和实践层面不断地对其进行探索。但是医疗系统运作又关系到国计民生大业，与其他社会保

障、国家财政、行政管理体制等领域关系密切，可谓牵一发而动全身，使得各国医改谋定而

后动，慎之又慎。我国作为人口最多的发展中国家，医疗服务需求庞大，医疗资源分配不合

理，而现在又处于完善社会主义市场经济的战略机遇期、社会矛盾凸显期、社会结构转型期，

这就要求从实践上研究医疗服务管理体制，通过对我国以往卫生体制改革的总结和分析，借

鉴发达国家或地区的先进经验，探索我国改革现存的问题与原因，思考未来的改革方向。

（二）理论意义

2005 年，北京海淀、上海、无锡、苏州等地先后开展“管办分离”改革探索，并取得

一定成效。但是，这些改革大多简单地借鉴或复制国际上先进改革经验，更多地停留在举办

机构的构建或现有制度的修补，缺乏全面、系统、综合的深入制度层面的思考。同时，相关

研究和实践刚刚兴起不久，人们对“管办分离”也缺乏深入地了解和认识。本文在对现有改

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革实践进行总结的基础上，通过系统的分析，把握“管办分离”模式构架，探讨机制存在的

运行难题和原因，提出医疗卫生服务管理体制未来的道路选择，旨在弥补现有相关研究的不

足，为深化我国医疗卫生管理体制改革提供有效的理论指导。

第二节国内外研究综述

医疗服务“管办分离”是个涉及公共管理学、经济学、医疗卫生等多学科的综合性话题，

相关改革实践和理论研究在国内外都有不同程度的探讨。总体上，现有的研究主要有以下几

个视角：

一、资源配置方式的研究

“管办”之争的经济学本质就是计划与市场两种资源配置方式之争。通过计划手段，政

府对公共服务资源大包大揽，管办合一。在市场机制下，政府的一部分职能转嫁给市场，从

而提高了公共卫生资源的生产效率和服务水平。对计划经济思想最有批判力的就是弗里德里

希.冯.哈耶克（2003），他认为“语言、货币、市场等制度的出现是自主决策的人们追求自利

的互动过程中形成的扩展的自生自发秩序，不是人为设计的产物”1。而试图人为设计制度，

依靠全能的计划着通过制定计划配置资源，一定会失败，从良好的愿望出发，试图用计划手

段构建社会一定是一条通往奴役之路。当然，哈耶克不是一个自然进化主义者，而是一个制

度建构改革者，他认为，“只在点滴建设，而不是全盘构建”。由此得到有益的启示：渐进式

的改革是转变计划体制的有益手段，在现有的制度环境和制度条件下对现有制度不断的修正

和完善。对于医疗卫生服务资源的管理体制也要采取更加现实可行的政策，逐步改进资源配

置的效率、效果和公平性。

二、政府职能定位的研究

“管办分离”的核心内涵就是政府部门“办事业”与“管事业”职能相分离。管

办不分导致公立医疗机构缺乏有效监督、医疗服务效率低下，主要原因就是因为政府职能不

清。马斯格雷夫在1959年将政府的经济职能概括为三个方面：参与资源配置、协调收入分配

和维护经济稳定。休斯（2001）认为政府实现其职能的途径不仅包括直接生产，还包括提供、

管制和补贴等等2。政府在卫生领域的职能应该确保安全高效的医疗服务得以提供。而这些

是不是应该由政府直接提供或生产主要取决于医疗服务的产品特性。大部分的医疗服务都不

是纯公共产品，斯蒂格利茨（2000）3曾将医疗保健服务作为私人物品的例证。因此，虽然

政府有义务提供医疗卫生服务，但不需要直接经营管理医疗服务机构。左学金、胡苏云（2

001）认为在卫生管理中，政府应补足职能缺位，保证医疗服务分配合理均衡；同时防止职

能越位，改变管办不分的双重身份4。

1 [英]弗里德里希.冯.哈耶克.经济、科学与政治——哈耶克论文演讲集[M].冯克利译.南京:江苏人民出版

社,2003:361-362.

2 欧文.E.休斯.公共管理导论（第二版）[M].北京:中国人民大学出版社,2004:11.

3 [美]斯蒂格利茨.卫生部门经济学（第三版）[M].北京:中国人民大学出版社,2005:5.

4 左学金,胡苏云.城镇医疗保险制度改革：政府与市场的作用[J].中国社会科学,2001,(5).

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浙江财经学院硕士学位论文I摘要在传统体制下，医疗服务供给主体相对单一，医疗市场缺乏足够竞争，政府作为国家代理人，运用行政权力，充当着医疗服务的举办者、管理者、经营者、监督者等多重角色，在长期运行中弊端显而易见。推动医疗服务“管办分离”改革，转变政府职能，优化公共服务提供，满足社会多层次的医疗服务需求已经成为历史必然的选择。医疗服务管办分离就是适度分离医疗服务提供机构的所有权和经营权，其核心是政府角色的重新定位和职能的转变。2005年，无锡、上海、苏州、北京海淀区等地响应医改政策号召，相继开展不同模式的管办分离改革，并各自取得一定成效，为深化我国医疗卫生体制改革提供了宝贵的经验。目前，我国医疗服...

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