中国财政支出绩效评价法治化研究

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3.0 周伟光 2024-09-30 5 4 524.28KB 58 页 15积分

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浙江财经学院硕士学位论文

摘要

随着经济社会的发展，政府职能的增加，财政支出的规模逐步扩大，一国政府

财政支出范围也在不断拓展。但即便在经济持续增长的大前提下，一国政府的财

政收入依旧是有限的，因而纳税人对政府如何支配有限的财政收入以提供更好的

公共产品和公共服务极为关注。政府在有取得财政收入及其使用权的同时也负有

确保财政支出经济性、效率性和效益性的义务，换言之，政府应当以最低的成本

使纳税人享受到最好的公共产品和公共服务；而作为委托者的纳税人也享有了解

财政支出状况、监督财政支出活动的权利，从而提高财政资金支出的效益，促使

财政支出能在最大程度上满足全社会公众的共同需要。但要使公众真正能够对财

政支出做到了解并进行监督，仍然需要制度的建设与执行，而财政支出绩效评价

制度及其法治化便是搭建在政府和纳税人之间的一座“桥梁”。

现实中由于我国财政支出绩效评价的法治化程度不高，纳税人监督不到位，

财政资金的使用存在着资金浪费严重、资金使用效益低下、财政供给的缺位与越

位等一系列问题。究其原因，一是因为现行政府的管理模式仍是以投入为导向，

对结果和产出的轻视，致使相应财政资源使用绩效的低下；二是在现行投入控制

型模式内部还存在着致使控制功能难以发挥的缺陷；此外，外部法治环境的不力、

监督主体人大其监督职能的虚化，这些制度及其执行上缺陷也使得财政资源的使

用成效很难得到保证。

有鉴于此，我国财政部及相关部门积极探索绩效评价在项目预算和部门预算中

的法律机理，制定并出台了一些财政支出绩效评价的规章制度。国内多个地区，

尤其是经济发达的地区，各自通过建章立制积极探索和推进财政支出绩效评价工

作。由于我国财政支出绩效评价工作在近年才逐渐受到重视，缺乏一整套行之有

效的法律法规，相应的绩效评价制度体系还不够完善，但在一些走在前列、起步

较早的地区，其先行先试过程中已经面临绩效评价法治化的客观需求

放眼进行财政绩效预算改革的国家，无一不是通过立法对财政支出绩效评价工

作给予相应的指导、规范、监督和保障，将财政支出绩效评价工作进行制度化的

规制与执行，是财政绩效预算改革的发展趋势。我国广泛吸收国外绩效预算的立

法经验，探索在当前政治体制下，应先逐步确立地方性的绩效评价法律制度，通

过立法的手段实现对财政支出绩效评价制度的合理设计和整体规范，进而提高政

府绩效预算改革的严肃性、权威性和规范性，促进政府财政支出绩效评价的法治

化管理。

浙江财经学院硕士学位论文

关键词：财政支出；绩效评价；绩效预算；法治化

浙江财经学院硕士学位论文

Abstract

As the economy and society developing，

the scale of government and the range of

governmental expenditure keeps expanding. However， in a particular period，

governmental revenue is quite limited. How to well exploit it to provide best public

products and services to taxpayers has become the hottest topic concerned by them.

Commissioned by the society， government has to ensure the expenditure to be

economical，

efficient and valuable. In other words，

they have to use the lowest cost to

create the best public products and services. As supervisor， taxpayers have the

privilege to know about the expenditure and to purpose their own ideas and

suggestions， in order to promote the expenditure to meet the social satisfaction as

possible as it can do. But how to know and supervise? We need to establish a public

financial expenditure evaluation system as a connection between the government and

the taxpayer.

As a matter of fact，

China’s financial condition cannot be so satisfied due to some

problems such as the waste of money， low efficiency， lack of supply etc. One of the

reason is the input-oriented management model which always leads to lack of

governmental attention to the results and consequently leads to low efficiency of

financial resource. The other one reason is that there exist some internal flaws in the

input-controlled model in which the function of control cannot be well used. In

addition， weak legal environment and blur of the National People's Congress also did

harm to the allocation and usage of financial resource.

According to the situation listed above， the Ministry of Finance of the PRC

proposed a series of evaluation rules and regulations and did some evaluation to some

projects’ budgets. With government establishing rules and regulation and depend on

their own conditions，

many domestic governments start to explore and advance budget

evaluation task. Though we are a new comer of budget evaluation and it is a long way

to establish a scientific， comprehensive and consistent budget evaluation system，

some governments have an objective need—the legalization of the evaluation system.

Some pilot governments have the necessity and feasibility to do this.

When it refers to other developed and developing countries all over the world， it

is common and trendy to direct，

regulate，

supervise and ensure governmental budget

浙江财经学院硕士学位论文

VII

evaluation by legislation， in order to make this kind of evaluation legalized and

institutionalized. We should explore how to gradually establish local performance

evaluation legal system by referencing the priority principle of performance evaluation

legalization in order to design and regulate the performance evaluation system， define

the position and jurisdiction of local NPC， government and specialist， promote the

authority and normative of the revolution of governmental evaluation， ensure the

function of local NPC in the supervision of performance evaluation， facilitate the

implementation of performance evaluation by local government， and advance the

revolution of budget performance evaluation.

Key words： Financial expenditure， performance evaluation， Performance

budgeting， legalization

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VIII

绪论 ...................................................................................................................................1

第一章财政支出绩效评价概述 .....................................................................................5

第一节财政支出绩效评价.........................................................................................................5

第二节财政支出绩效评价的法治化.........................................................................................7

第二章中国财政支出绩效评价实践 ...........................................................................13

第一节中国财政预算支出现状...............................................................................................13

第二节中国财政支出绩效评价现状.......................................................................................16

第三节中国财政支出绩效评价制度及执行...........................................................................18

第四节中国财政支出绩效评价法治化的差距.......................................................................24

第三章国外财政支出绩效评价法治化的建设与启示 ...............................................28

第一节 OECD各国财政支出绩效管理与评价的法治化 ........................................................28

第二节国外财政支出绩效评价法治化建设对我国的启示...................................................34

第四章中国财政支出绩效评价法治化的构想 ...........................................................37

第一节中国财政支出绩效评价法治化的路径选择...............................................................37

第二节中国财政支出绩效评价法治化的构架.......................................................................39

第三节完善中国财政支出绩效评价法治化建设的外部环境...............................................47

结论 .................................................................................................................................50

参考文献 .........................................................................................................................51

附录 .................................................................................................................................54

后记 .................................................................................................................................55

致谢 .................................................................................................................................56

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绪论

一、选题背景与国内外研究现状

（一）选题背景

现阶段，我国财政预算收入已超 10 万亿人民币，年度财政支出总额占全年GDP

的23%以上，近一亿公民通过纳税的方式将个人部分收入转入国家的政府预算支

出中，而且随着我国经济的高速增长，以上数据还会被不断刷新。①在这样的背景

下，财政预算支出能够为社会提供多少公共产品与服务以及其质量与效果如何，

关系着每个公民的切身利益。同时，随着纳税人法制意识的提高和公民意识的觉

醒，民主理财思想的普及，人们对政府财政支出绩效的关注度与日俱增。当前，

我国财政预算收入逐年增长，2011 年全国财政收入超收己达 103740 亿元，以企业

和个人所得税类，以及财产税类的税收增长最为明显。随之而来的是，学者、政

府关于以及公众对我国税负程度是否过高的探讨和质疑，其矛盾集中在增加的税

收收入的使用方式以及使用效益，以此来衡量其对国民的影响。税收，从本质上

说，是用来为社会提供公共产品与服务，“取之于民，用之于民”，支付公共物品与

服务的供给成本，税负的高低应与政府参与社会管理的程度，提供公共产品与服

务的数量和质量成正比。现阶段，如何平衡不断增长的财政预算收入与各政府行

政管理部门为满足社会公共需要而有效使用的财政预算资金，已成为我国构建和

谐社会的一个重要命题，这也是我国在未来经济社会转型过程中应着力解决的关

键。

（二）国内外研究现状

西方发达国家对公共财政支出绩效评价的研究，与政府管理模式的变化有着

密切的关系。在传统的行政模式下，早期对公共财政支出绩效评价研究主要通过

技术效率的研究方法。研究者认为，从管理方法来看，公共组织与私人组织没有

任何区别，因此，政府和企业都是适用普遍的效率原则。

二战以来，到 20 世纪 70 年代，由于政府规模的不断扩张，绩效问题日益引

起人们的关注。西方国家对政府绩效的机理研究掀起了新的热潮。赫伯特·西蒙等

行政学者从多个层面对行政效率改进和评估提出了重要建议，在克拉伦斯·里德利

和赫伯特·西蒙 1938 年合作出版的《市政活动的评价》以及西蒙 1947 年出版的《管

理行为一管理组织决策过程的研究》的著作中得到了充分体现。但是，在西方国

家传统行政模式下，行政是作为执行的工具而存在的，效率虽然被标榜为公共行

①数字根据 2011 年中国统计年鉴计算而来。

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浙江财经学院硕士学位论文IV摘要随着经济社会的发展，政府职能的增加，财政支出的规模逐步扩大，一国政府财政支出范围也在不断拓展。但即便在经济持续增长的大前提下，一国政府的财政收入依旧是有限的，因而纳税人对政府如何支配有限的财政收入以提供更好的公共产品和公共服务极为关注。政府在有取得财政收入及其使用权的同时也负有确保财政支出经济性、效率性和效益性的义务，换言之，政府应当以最低的成本使纳税人享受到最好的公共产品和公共服务；而作为委托者的纳税人也享有了解财政支出状况、监督财政支出活动的权利，从而提高财政资金支出的效益，促使财政支出能在最大程度上满足全社会公众的共同需要。但要使公众真正能够对财政支出做到...

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