我国住房公积金监管模式研究

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3.0 陈辉 2024-11-19 4 4 1.04MB 73 页 15积分
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第一章 绪论
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第一章 绪 论
住房公积金制度是我国住房社会保障体系的一个重要组成部分,经过十五年
的发展和完善，在实施过程中发现还存在着不少问题，其中监管问题尤为突出。
在本章中，首先描述了本课题的选题背景和课题研究所要达到的目的（§1.1）；
然后，对住房公积金监管相关内容的现有研究成果和发展水平进行了总结，从而
有助于对课题所需研究的重点有完整明确的把握（§1.2）；最后，提出了本课题
的整体研究结构框架安排和在本课题中所要解决的主要问题，目的是为本研究提
供一个系统的思路和清晰的脉络（§1.3）。
§1.1 课题来源及研究意义
§1.1.1 课题来源
根据《住房公积金管理条例》的定义，住房公积金是指“国家机关、国有企
业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、
民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。”
其设立的目的在于为中低收入职工提供一个以个人住房融资为基础的住房资金供
应渠道。职工在购建住房时可提取其账户内的住房公积金，还可以申请低息贷款。
从其定义和目的来分析，住房公积金在本质上是一种通过法律形式强行要求职工
及其单位缴存的带有个人长期储蓄金性质的住房社会保障资金。
其中，两个关键词“住房”和“社会保障资金”是吸引笔者对住房公积金相
关课题进行深入探索的关键所在。这两个关键词涉及到两个热门和急待解决的问
题，也是在全面建设社会主义和谐社会的实践中所面临的两个重要课题，即房地
产业健康发展问题和社会保障基金安全问题。住房公积金同这两个课题的内在联
系在于：
首先，住房公积金制度是伴随着住房制度改革而产生的。我国住房制度改革
的基本方向是大力发展房地产业，加强市场作为住房资源配置的基础性手段。然
而市场机制并非万能，由于房地产市场存在着内外部的缺陷，理想中的帕累托最
优在现实中并未实现。这种缺陷的一个主要表现就是中低收入阶层在居住方面往
往表现为支付能力不足。这就需要通过建立住房社会保障制度对市场机制形成有
效的补充，以促进房地产业的健康发展。而住房公积金制度正是住房社会保障制
度的主要内容之一。其次，在我国的实践中，住房公积金和社保基金是两种归集
方法和用途都不尽相同的资金。然而，两者在实质上具有高度相似性。表现在两
者都具有义务性、互助性、政策性和长期性的特点；两者的作用都是为公民的某
种基本生活需求提供基础性保障。甚至有专家提出，两种资金应该合并，成立“大
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社会保障制度”。
因而，我国住房公积金制度的相关课题研究具有较强的理论扩展意义。
当前，住房公积金运营正在进入一个大发展和高风险并存的时期，有的风险
已经转化为较大的损失。风险频发的原因，监管问题是关键。在对住房公积金监
管进一步了解和分析后发现，监管问题并不仅仅是靠简单的加强监管措施就能解
决，监管内容也不仅仅包括风险监管而已。当前整个监管问题的深层次原因是缺
乏完整有效的监管模式。要确保住房公积金监管的有效执行，就必须建立一个包
括合理的监管制度、符合住房公积金制度特点的监管内容和与之相适应的科学监
管方法在内的监管新模式。本课题的研究方向就在于此。
§1.1.2 课题研究意义
本课题的研究意义在于：一是通过对住房公积金监管新模式的设计，抛砖引
玉，为住房公积金监管实践提供有意义的理论参考，这是本课题的主要目的；二
是由于住房公积金同社会保障基金的性质相似性，可以为社保基金的监管模式研
究提供一定程度的理论借鉴；三是住房公积金监管模式研究的最终目的在于促进
住房公积金制度的住房社会保障作用最大化，从而确保房地产业的健康发展。
§1.2 文献综述与研究现状
对于本课题的研究现状，主要从两个方面去把握：一是目前国内对住房公积
金监管的研究情况，二是在国际上与我国住房公积金制度相类似的住房社会保障
制度的发展经验。
从国内住房公积金监管的研究现状来看，目前相关研究还处于起步阶段，在
这方面的文献比较稀缺，有的也是一些关于住房公积金监管的基础性研究文献，
而系统性研究成果很少见。这些基础性研究主要涉及两个方面，一方面是从实践
的角度对住房公积金监管制度建设进行的一些思考；另一方面则是以经济学理论
的角度进行分析，并给出有关住房公积金监管的建议。基础性研究文献基本观点
如下：
在实践角度方面，有以下这些代表性观点：刘正山的《从制度缺陷与监管缺
位入手》（2006）从制度上提出了针对住房公积金频发风险的对策思考。他认为住
房公积金屡遭挪用的原因是监管缺位和住房公积金制度存在缺憾。若要彻底解决
问题，则必须对住房公积金制度进行重构和重新设计住房公积金的监管体系；还
有一些学者就监管体系的具体内容给出了具体建议，比如，蒋珩等的《浅议住房
公积金管理监督体系建设》（2004）认为须建设住房公积金管理监督体系以确保住
房公积金制度的顺利实施。他所认为的监督体系包含了政府的行政监督、职能部
门的专业监督、公积金中心的内部管理的业务监督和公积金缴交者的监督等内容；
第一章 绪论
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王彬在《住房公积金管理中心的贷款风险防范研究》（2004）中提到，应建立起全
方位多元化的包括社会审计监管体系、外部评估约束系统和同业监督系统在内的
监管体系，等等。需要指出的是，在这些研究中，只停留在政策建议层面，还有
必要对建立监管体系的相关问题进行更深入的探讨。比如，在监管体系对于保证
监管有效执行的作用、监管体系需要有哪些层面的内容才能保证监管体系的完整
等问题还需要进一步的研究。
在理论角度方面，杨京星在《激励约束视角下的住房公积金监督管理》（2006）
一文中的观点比较具有代表性。他是从委托代理理论的角度论述了目前制度安排
下的住房公积金监管的约束机制未真正形成的原因。他认为目前的住房公积金制
度存在着多重的委托代理关系，包括社会公众与国家之间、中央与地方政府之间
和地方政府及其所属政府部门之间。而相对软化的制度约束环境造成了委托人无
法有效对代理人实施监管的局面。负责监管的各主体受自身利益和约束机制条件
的限制，不能有效完成监管任务。要确保监督机制的有效性，则必须重构住房公
积金管理和监督的委托代理关系和硬化制度约束环境。
国际上与我国住房公积金制度相类似的住房社会保障制度是以新加坡的中央
公积金制度为代表。事实上我国的住房公积金制度很大程度上就是借鉴了其成功
发展经验而建立起来的。对于新加坡中央公积金制度的研究，从现有的文献来看，
主要集中在其基本内容和基本功能等方面。例如，吴斌在《新加坡中央公积金制
度及借鉴》（2003）一文中较系统的介绍了其主要内容：新加坡中央公积金制度是
一项综合性的社会保障性强制储蓄制度。制度规定，任何雇员和雇主每月必须按
工资的一定比例上缴公积金进行储蓄，这笔资金存入雇员的个人帐户。雇员可按
规定将其个人帐户中的资金用作医疗资金、养老金或购建住房，从而较好的解决
了这些方面的社会保障问题。
不过，以新加坡中央公积金制度的监管为主要研究内容的文献并不多见，只
是在一些介绍该制度的文献中有概括性的提及。例如，季明明在《国家社会福利
保障体系的成功典范：新加坡中央公积金制度研究》（2000）中提到，在其监管上
最主要的特点是有一个好的管理体制，即其监管优势体现在良好的制度建设上。
新加坡的中央公积金由总统监管，具体由中央公积金局管理。中央公积金局设主
席1人、领导成员 9人（其中政府 2人、雇员 2人、雇主 2人、另外 3人为教授、
博士等），组成了各方代表参加的董事会。这些人分别代表各方面的利益，对公积
金的各种计划进行审核和监督，确保公积金的合理使用。
§1.3 课题研究的篇章结构与研究的主要问题
§1.3.1 课题研究的篇章结构
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本课题的总体研究思路是依据“提出问题”、“分析问题”和“解决问题”的
逻辑关系递进的。首先，通过对住房公积金制度的概述，“提出问题”，缺乏有效
监管是住房公积金制度中的主要问题之一；然后，通过住房公积金监管现状分析
来“分析问题”，总结出现有监管中的诸多不足；最后，通过住房公积金监管新模
式的设计来“解决问题”。
本课题共分六章，除第一章绪论以外，正文部分为五章，如图 1.1 所示。根
据上述的研究思路，正文的篇章结构设置如下：
第二章，住房公积金制度概述。为了突出监管主题，住房公积金制度概述将
紧紧围绕监管来展开。首先是对住房公积金制度的历史沿革和主要内容的总结，
从而做到对住房公积金制度的总体性把握；其次是对住房公积金的属性和运营特
征的论述，其准公共产品属性所决定的“财政”特性和其表现出的“金融”特征
决定了监管的主要内容，也决定了本研究中全新监管模式设计的主线；最后是对
住房公积金制度的整体评价，其中主要讨论住房公积金制度中存在的问题，并概
括出监管问题是主要问题之一，即 “提出问题”。
第三章，住房公积金制度监管模式现状分析。这章是“分析问题”的部分。
“分析问题”由三部分内容有机组成。一是以案例分析的方法分析目前住房公积
金监管的实际情况；二是通过整理和分析现有的和住房公积金监管相关的法规条
例，来总结现有住房公积金制度中的监管内容；三是结合前两者对住房公积金监
管现状中暴露的总体性问题进行剖析。最后，得出结论：须要进行监管模式的重
建。
第四章，住房公积金监管模式的构建。第四章和第五章都是“解决问题”的
部分。首先是用博弈论对住房公积金监管做经济学解释，为监管模式的全面设计
提供经济学理论依据；然后是分三个层面（监管制度层面，监管目标、思路和内
容层面，监管方法层面）对全新监管模式的设计进行讨论。
第五章，住房公积金监管方法的细化和设计。这一章是第四章内容的延伸，
对住房公积金监管方法作了进一步的深入讨论，主要是进行住房公积金绩效监管
指标体系和住房公积金管理中心内部控制制度评价工具的设计研究。
第六章，结论及进一步研究的方向。这一章包括了两部分内容：一是对全课
题做概括性总结，即结论；二是课题进一步研究方向的展望。
§1.3.2 课题研究的主要问题
在上一节中已经阐明，住房公积金监管的研究现状是局部基础性研究居多，
总体系统性研究较缺乏。其系统性研究正是本课题拟研究的主要问题，也是研究
中的难点和重点，同时也是本研究欲尝试的创新之处。本课题研究所要解决的主
第一章 绪论
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要问题具体有：
（1）在监管现状分析和博弈论理论依据基础上，设计全新的住房公积金监管
模式框架，以确保住房公积金制度的顺利实施。
（2）根据住房公积金制度的“财政”特性和“金融”特征，在新的监管模式
下，明确以绩效监管、风险监管和内部控制制度监管为主的监管内容。
（3）基于整体监管模式框架的监管内容，对具体监管方法中的绩效监管指标
体系和内部控制制度评价工具进行设计。
这些拟研究的主要问题都已经在篇章结构的安排中有所反映，相关内容在图 1.1
中用“★”号标注。
§1.4 本章小结
住房公积金监管模式研究的意义主要是为其监管实践进行理论探索，同时也
为社保基金监管和稳定房地产业发展等方面的相关研究提供理论借鉴。
一方面，国内学界对住房公积金监管相关问题的研究起步较晚，研究成果也
较少，现有研究以基础性研究居多，而系统化的研究很缺乏。另一方面，论述国
际上相关监管经验的文献也不多见。因此，本课题研究具有起始性研究的性质，
有一定的挑战性。
在篇章结构安排上，力求突显本课题所要研究的主要问题，即研究重点。简
而言之，本课题研究重点是：在以案例分析为主的现实依据和博弈论分析为主的
理论依据基础上，以住房公积金制度的“财政”特性和“金融”特征为主线，构
想全新的住房公积金监管模式；在新监管模式的论述中，做到有总有分，既有总
体性的监管模式框架的讨论，也有具体的监管方法的细化和设计。
我国住房公积金监管模式研究
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图1.1 本课题篇章框架图（带“★”号为课题研究的主要问题）
第一章
绪论
第二章
住房公积金制度概述
制度的沿革和内容
制度的“财政”特性
和“金融”特征★
制度的整体评价
第三章
住房公积金监管模式现状分析
监管案例分析★
现有监管内容
监管现状中的缺陷★
依
据
第四章
住房公积金监管模式的构建
监管博弈论分析★
新监管模式的设计★
现
实
依
据
理论
依据
第五章
住房公积金监管方法的细化和设计
第六章
结论及进一步研究的方向
绩效监管指标体系★
内部控制评价工具★
延
伸
结论
进一步研究的方向
第二章 住房公积金制度概述
7
第二章 住房公积金制度概述
系统了解我国的住房公积金制度，有助于对其中的监管问题的研究。本章首
先阐明了住房公积金制度的历史背景、发展状况和主要内容（§2.1）；然后，通
过对住房公积金制度的属性和运营特征的讨论，比较系统地总结了住房公积金制
度的特点（§2.2），这也是本章的核心内容，因为制度的特点决定了其监管模式
的研究方向；最后，本章给出了对我国住房公积金制度的整体评价（§2.3）。
§2.1 住房公积金制度的历史沿革和主要内容
§2.1.1 住房公积金制度的成因
我国的住房公积金制度是我国城镇住房制度的改革发展到一定阶段的产物。
本节通过总结我国城镇住房制度的发展变革，来阐述住房公积金制度的产生原因。
从1949 年以来，中国城镇住房制度的发展，在总体上经历了由传统的政府直
接调控和非商品化为基础的住房福利政策模式向以政府间接调控和商品化为基础
的政策模式转变的过程。整个过程大致上可以分为两个阶段：
第一个阶段是 1949 年至 1977 年，这个阶段的住房制度完全体现出当时实行
的社会主义计划经济体制特征。其主要内容是，以低工资制为基础，由公家建设
公房，通过行政方法分配给职工居住，收取很低的租金。这种制度在实践中体现
出很多弊端，主要体现在：一方面是不承认住房是商品，排斥市场机制对住房资
源配置的调节作用，这严重阻碍了住宅业的发展。另一方面是由于实行低租金制，
国家投入的住房建设资金得不到有效回收，致使国家后续住房建设资金投入乏力。
加上人口的迅速增长，导致住房严重短缺。
第二个阶段是 1978 年至今。由于传统的住房实物分配体制显现出严重的不适
应性，房改势在必行。
这一阶段分为三个时期。第一个时期是房改的酝酿准备与探索试点时期（1978
年至 1990 年），主要改革措施是进行向职工出售公有住房的试点和对公有住房提
租补贴。
第二个时期是房改的全面推进和实施时期（1991 年至 1997 年），这一时期住
房制度改革的特点是明确了社会主义市场经济理论是城镇住房制度改革的根本指
导思想，按住房商品化、市场化、社会化思路，全面设计房改的目标、原则和主
要内容，从而把城镇住房制度改革推向了全新的发展阶段。
第三个时期是房改的突破性进展时期（1998 年至今），这一时期的改革核心内
容是切断福利分房的渠道，实行完全的住房分配货币化。
住房公积金制度正是在房改的第二个时期——全面推进和实施时期的起始年
我国住房公积金监管模式研究
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份1991 年在上海率先推出的。可以说，住房公积金制度是与住房制度改革的全面
推进同时起步的。当时上海的居民住房情况一直非常困难，市政府一直在研究解
决住房问题，恰时中央提出住房制度改革要依据住房商品化、市场化、社会化的
思路。而要让居民自行购买商品房，政府一定要在居民购房的资金筹措上提供相
应的制度支持。于是，作为《上海市住房制度改革实施方案》内容之一的住房公
积金制度推出，开辟了新的稳定的住宅资金筹集渠道。这是我国在福利住房制度
向住房市场化、商品化改革的推进过程中，完善城镇住房制度的重大突破，“标
志着一个由国家支持、单位资助、依靠职工群众自己力量解决住房问题的市场化
机制开始形成。”①
§2.1.2 住房公积金制度的发展②
从1991 年上海市借鉴新加坡的成功经验，率先在全国推行住房公积金制度到
现在，已有整整十五个年头了。经过这十五年的不断发展，住房公积金在推动住
房制度改革，加快住房建设，完善住房社会保障制度等方面方面贡献良多。与住
房公积金相关的一系列法规、条例、意见和决定的发布，可以被认为是我国住房
公积金制度的发展过程中的一系列标志性事件。本节就以此为脉络，并结合相关
数据，简要回顾一下我国住房公积金制度的发展过程：
1．我国住房公积金制度试点阶段（1992 年至 1994 年）
在这一阶段，北京、天津、南京、武汉等城市紧跟上海，相继建立了住房公
积金制度。这个阶段的住房公积金制度只是在几个大城市试点，没有在全国铺开；
实际缴交的职工人数也较少；在资金使用上是以发放单位建房贷款等项目贷款为
主，个贷比例很小；在制度上也没有统一的法规来规范。
2．我国住房公积金制度全面建立阶段（1994 年至 1999 年）
1994 年，国务院在总结部分城市建立住房公积金制度试点经验的基础上，颁
发了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》。《决定》充分肯定了住房公
积金制度在住房分配机制的转换、住房保障体系的建立以及推动住房建设发展的
地位和作用。并明确提出全面推行住房公积金制度，要求所有行政和企事业单位
及其职工均应按照“个人存储、单位资助、统一管理、专项使用”的原则建立住
房公积金制度。1998 年8月，国务院住房制度改革领导小组发布了《关于加强住
房公积金管理的意见》，明确规定住房公积金实行“房委会决策、中心运作、银
行专户、财政监督”的管理原则，住房公积金管理工作得到加强。
截至 1998 年底，住房公积金制度已从建立初期的部分大、中城市，扩展到 231
①转引自:刘志峰.《刘志峰在上海住房公积金制度建立十周年纪念会上的讲话》. 2001.
②本小节部分内容转引自:牛凤瑞,李景国,尚教蔚.中国房地产发展报告 No.3. 北京:社会科学文献出版社,
2006.
摘要：

第一章绪论1第一章绪论住房公积金制度是我国住房社会保障体系的一个重要组成部分,经过十五年的发展和完善，在实施过程中发现还存在着不少问题，其中监管问题尤为突出。在本章中，首先描述了本课题的选题背景和课题研究所要达到的目的（§1.1）；然后，对住房公积金监管相关内容的现有研究成果和发展水平进行了总结，从而有助于对课题所需研究的重点有完整明确的把握（§1.2）；最后，提出了本课题的整体研究结构框架安排和在本课题中所要解决的主要问题，目的是为本研究提供一个系统的思路和清晰的脉络（§1.3）。§1.1课题来源及研究意义§1.1.1课题来源根据《住房公积金管理条例》的定义，住房公积金是指“国家机关、国有企...

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