我国流动人口子女义务教育问题研究
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ABSTRACT
第一章 绪论.................................................................................................................1
§1.1 问题的来由 .........................................................................................................1
§1.1.1 问题的起源 .....................................................................................................1
§1.1.2 问题日趋深刻和严重 .....................................................................................2
§1.2 研究意义 .............................................................................................................5
§1.2.1 促进劳动力转移和人口流动，进而保障社会的发展与稳定 .....................5
§1.2.2 促进城市的持续、稳定和健康发展 .............................................................5
§1.2.3 突破义务教育全面普及的瓶颈，巩固和发展我国九年义务教育水平 .....6
§1.2.4 体现树立科学发展观和建立和谐社会的内在要求 .....................................6
§1.2.5 体现世界全民教育的思想 .............................................................................7
§1.2.6 促进“全纳教育”的实现 .............................................................................7
§1.2.7 促进教育公平和社会平等 .............................................................................8
§1.3 国内研究现状 .....................................................................................................9
§1.4 本文研究内容、方法及目的 ...........................................................................10
§1.4.1 研究视角及内容 ...........................................................................................10
§1.4.2 研究方法 .......................................................................................................11
§1.4.3 研究目的 .......................................................................................................11
§1.5 相关概念的界定 ...............................................................................................11
§1.5.1 人口流动和流动人口 ...................................................................................11
§1.5.2 流动人口子女和流动人口子女义务教育 ...................................................12
第二章 流动人口子女义务教育的现状、问题...........................................................13
§2.1 流动人口学龄子女规模及其相关特征 ............................................................13
§2.1.1 流动人口及其义务教育学龄子女规模 .......................................................13
§2.1.2 流动人口子女来源 .......................................................................................17
§2.1.3 流动人口子女的地域分布 ...........................................................................17
§2.1.4 流动人口子女的年龄结构 ...........................................................................17
§2.2 流动人口子女接受义务教育的途径及相应状况 ...........................................17
§2.2.1 在全日制公立学校就读 ...............................................................................18
§2.2.2 在打工子弟学校就读 ...................................................................................19
我国流动人口子女义务教育问题研究
§2.2.3 进入收费较高的政府批准的民办私立学校或寄宿学校就读 ...................22
§2.2.4 在家乡接受义务教育 ...................................................................................22
§2.2.5 部分流动人口子女失学、辍学 ...................................................................22
§2.2.6 小结 ...............................................................................................................23
§2.3 流动人口子女义务教育存在的主要问题 .......................................................23
§2.3.1 流动儿童的入学机会不均等 .......................................................................24
§2.3.2 流动儿童的受教育质量差 ...........................................................................25
§2.3.3 流动人口子女面临升学难的问题 ...............................................................29
§2.3.4 新环境下，流动人口子女存在的心理问题 ...............................................29
第三章 流动人口子女义务教育的政策变动与分析...................................................36
§3.1 我国流动人口子女教育政策的变化轨迹 ........................................................36
§3.2 我国流动人口子女义务教育政策内容分析 ...................................................38
§3.3 我国流动人口子女教育政策存在的突出问题 ...............................................43
§3.3.1 政策本身有失公平 .......................................................................................43
§3.3.2 对地方政府责权利的规定不够明确，尤其是经费分担问题 ...................43
§3.3.3 对城市公办中小学接收流动儿童入学缺乏相应的鼓励措施 ...................45
§3.3.4 对简易学校即打工子弟学校的管理往往放任自流 ...................................45
§3.3.5 政策法规本身缺乏强制性的约束力 ...........................................................46
§3.4 小结 ...................................................................................................................46
第四章 流动人口子女义务教育问题深层原因的理论探析.......................................47
§4.1 二元结构下的城乡分割教育体制是问题产生的根本原因 ............................48
§4.2 财政分权制度下，各级财政关注各自利益，流动人口子女受到忽视 ........51
§4.2.1 改革以来的中国财政分权以及教育财政体制沿革概览 ...........................52
§4.2.2 理论思考及模型设定与检验 .......................................................................53
§4.3 市场经济进程中，政府职能转型滞后，公共管理职能不到位 ....................60
第五章 解决流动人口子女义务教育问题的政策建议...............................................64
§5.1 流动人口子女义务教育问题面临的新环境、新机遇 ...................................64
§5.1.1 城市反哺农村时代的到来,为城市教育支持农村创造条件 .....................64
§5.1.2 户籍制度新变化,有助于流动人口待遇市民化的实现 .............................66
§5.1.3 公共服务型政府的建设,有助于教育服务水平的提高 .............................67
§5.1.4 义务教育法律的修订,有助于加快流动人口子女教育政策的改革 .........68
§5.2 解决我国流动人口子女义务教育问题的具体政策建议 ...............................68
§5.2.1 把“两为主”原则写入正在修订的《义务教育法》 ...............................69
§5.2.2 建立流动人口子女义务教育的各级政府义务教育财政分担机制 ...........69
§5.2.3 建立接纳流动人口子女的城乡一体化的义务教育管理体制 ...................70
§5.2.4 实行流动人口子女教育问题的政府问责制 ...............................................71
§5.2.5 建立人大、各级政府和社会共同参与的一种评估,监督机制 .................71
§5.2.6 鼓励社会力量办学，对接纳流动人口子女的民办学校给以补助 ...........72
§5.2.7 营造全社会共同参与解决流动人口子女义务教育的良好环境 ...............74
§5.2.8 深入探索以教育券方式解决流动人口子女义务教育问题的办法 ...........75
§5.3 小结 ...................................................................................................................75
第六章 结束语.............................................................................................................77
附 录.............................................................................................................................79
参考文献.........................................................................................................................81
在读期间公开发表的论文和承担科研项目及取得成果.............................................84
致 谢.............................................................................................................................85
第一章 绪论
1
第一章 绪论
§1.1 问题的来由
§1.1.1 问题的起源
随着我国计划经济体制改革的进程以及改革的深入，随着工业化及城市化的
发展，随着城乡收入差距的拉大，随着我国传统户籍制度的松动，以及农民负担
的加重，曾经被长期固定在土地之上的农村剩余劳动力开始从土地上脱离出来，
流向城市。且自 20 世纪 80 年代后期，尤其是 90 年代初以来，农民进城务工、跨
区域流动成为我国社会经济生活中最引人注目的现象，并已形成逾亿人的规模。
根据许多关于我国人口流动的研究资料，农民工作为跨越城乡的一个新兴群
体，其流动愈来愈表现出以下几个方面的特点：
第一，流动人口整体规模不断增加。2003 年11 月，国务院妇女儿童工作委
员会和全国妇联根据 2000 年的第五次全国人口普查数据推算：我国流动人口总规
模已经超过 1亿。[1] 另据国家人口和计划生育委员会副主任赵白鸽博士的数据，
我国流动人口规模已达 1.4 亿。[2] 从全面建设小康的目标来看，到 2020 年，我国
城市化水平将达到 50％—55％，比 2001 年，提高 15—20 个百分点，这意味着将
有近 2亿—3 亿农村人口转移到城镇，这将是人类历史上最大规模的人口转移过
程。[3]
第二，跨区流动人口比例不断增加，且主要集中在大省和东部沿海地区。虽
然同一地区从农村到城市的流动人口仍是人口流动的主要部分，但是城市间的流
动、跨区流动已经开始占据越来越重要的地位。目前，农民工的跨区流动主要以
中西部向东部流动为特征。就东中西部而言，1995—2000 年东部地区为人口净迁
入区，中部和西部为人口净迁出区。[4] 据2000 年人口普查，在 1995—2000 年期
间，迁入东部的省际迁移人口达 2596.5 万人，约占全国省际迁移人口的 76.4％；
若剔除地带内迁移，则东部地带迁入人口为 2173.6 万人，占全国地带间省际迁移
人口的 83.6％。另外，跨省流动呈现上升趋势。据农业部 1996 年的调查，在全部
流动人口中，20％在县内流动，22.8％在省内流动，跨省流动占 57.2％。再者，
环渤海城市群、长三角、珠三角是农村劳动力流入的热点地区，三地区吸纳的外
地农村劳动力超过了全国总量的 80％。
我国流动人口子女义务教育问题研究
2
第三，农民工在城镇居住的时间不断延长，逐渐转变为城市的“永久居住者”
而非“暂住者”。随着时间的推移和条件的变化，已有相当多的人期望能够在开放、
有较多就业机会、经济繁荣的大城市里长期生活下去，且相当一部人已经成为事
实上的常住人口。如上海 1997 年流动人口调查显示流入人口平均在沪居住时间为
877 天，比 1993 年的调查数据高出 422 天，在 1997 年全市流入人口中 1/3 的人
已在本市居住了 1至5年；另据第五次人口普查数据显示，上海全市外来人口
387.11 万人，其中有 305.74 万人在上海居住半年以上。[5]
第四，农民工的流动越来越表现出“家庭化”迁移的趋势。随着对城市生活
的逐步适应，以及工作生活的相对稳定，越来越多的人把妻子儿女等带到城市一
起生活。有研究表明，约 1/4 流动人口是举家迁移，而且有近 1/3 流动人口带有
“移民”性质。以上海为例，根据第五次人口普查数据，上海市外来人口为 387.11
万人，以家庭形式在沪居住的占总量的 61.8％。[5]
正是由于大规模人口流动的出现以及他们在流动过程中所表现出的“家庭
化”、“常住化”等流动特点，使得流动人口中开始出现“第二代”，从而牵涉出越
来越多的学龄人口，学术界通常称之为“城市流动儿童”、“进城务工农民工子女”
或“流动儿童”。流动儿童作为一个特殊群体，他们或者在家乡出生被父母带到城
市，或者在城市出生且生活在城市，并随着他们的父母在城市长时间滞留。然而，
随着他们逐渐长大，却由于种种原因，不能接受义务教育，尤其是和城市儿童一
样高质量的、正规式教育，由此产生了流动人口子女义务教育问题。根据有关报
道，上海和北京最早的打工子弟学校大约出现在 20 世纪 90 年代初，这也恰好表
明：我国流动人口子女教育问题的出现，可追溯到 20 世纪 80 年代末、90 年代初
流动人口中“第二代”移民群形成之时。[6]
此外，值得一提的是，从流动人口子女教育问题的生成来看，相对流动人口
其他问题而言，它具有某种延时和隐蔽的特点，这是因为教育问题总是在解决生
存问题之后而来，同时，最初进入城市的流动人口往往不具有“家庭化”迁移，
以及长久驻留等特点。冰冻三尺，非一日之寒， 农民工子女教育问题的产生，有
一个随农民工规模不断扩大而日渐积累的过程。流动人口子女义务教育问题的这
一特点，也使得它一开始没有得到社会应有的重视。
§1.1.2 问题日趋深刻和严重
世界各国的发展经验证明，城市化是一个国家在经济增长和社会现代化发展
中不可避免的过程，从农业社会向工业社会转变，从农村向城市化转变，是社会
第一章 绪论
3
经济发展的必然趋势，而伴随着工业化和城市化的进程，必然是农民向市民的转
化。
就我国而言，一方面，我国近现代的人口流动，是伴随着农业社会向工业社
会、城市社会过渡而产生的，它和工业化、城市化导向下的社会转型互为表里，
是历史的必然。我国第八届人大第二次会议通过的《政府工作报告》明确指出，
农村剩余劳动力向非农产业转移和地区间的合理流动是经济发展的客观要求和必
然趋势。党的十六大报告更进一步指出，农村富余劳动力向城镇和非农产业转移
是工业化和现代化的必然趋势。另一方面，进入新世纪，我国城市化步伐进一步
加快，推动工业化、加速城市化进程已成为我国未来经济发展的战略选择以及全
面建设小康社会的必由之路。因此，随着经济体制改革的不断深化和城市化的加
速发展，随着我国户籍制度、就业制度等二元社会体制逐步弱化，由农村流入城
市的流动人口规模将进一步增加，并呈一定比例的上升趋势，他们或者在城市工
作谋生，或者在城市“安家立业”。可以预期，受经济全球化的不断深入、改革的
继续深入以及城市化推进等多种因素的共同影响，未来我国人口流动形势将更为
严峻。正是基于这样的背景，我国流动人口子女义务教育问题日趋深刻和严重，
成为新世纪我国面临的前沿挑战。主要表现在以下两个方面：
第一，流动人口子女规模会持续增加，使教育任务更加艰巨。
流动人口规模的不断增加，会牵涉出越来越多的流动人口“第二代”，相继也
牵涉出更多的流动人口教育适龄子女。流动人口教育适龄子女的增加，必然意味
着教育需求的增加。在目前城市教育资源稀缺，城市流动人口子女上学难的情况
下，流动人口子女义务教育需求的增加，使城市解决流动人口子女义务教育的任
务变得更加艰巨。
第二，实现农民工子女“教育的市民化”，成为新世纪我国面临的前沿挑战。
无人能够否认，流动人口为城市的繁荣和发展做出了积极的贡献，并已成为
城市建设不可缺少的一个群体。然而，作为跨越城乡的新兴群体的农民工，并没
有成为城市真正的市民，他们既有别于流出地的乡村人口，也难以归入流入地的
城市人口，他们在城市面临着种种困境，如就业困境、生存困境、心理困境、身
份认同困境等等，成为被城市“排斥”的弱势边缘群体，生存状况堪忧。换言之，
我国城市化背景下的人口流动呈现出与市场经济国家迥然不同的“中国路径”，农
村人口的城市化过程被分割成两个子过程：第一阶段从“农民”（农村剩余劳动力）
到“城市农民工”的过程已无障碍，第二个阶段从“城市农民工”到“产业工人
和市民”的职业和身份变化过程，目前的进展步履维艰，这也正是我国亟需关注
和解决的现实问题。[7] 农民工在城市面临的种种困境和受到的不平等待遇，给他
我国流动人口子女义务教育问题研究
4
们造成了严重的心理影响，并使他们产生了一些偏激行为，这对城乡协调发展产
生了严重的不利影响，同时直接危急到国家的安全和社会稳定。
需要特别强调的是，农民工在城市面临的困境以及与城市市民在收入、居住
和社会保障等方面存在的明显差异，延续到了他们的下一代：“流动人口第二代”。
作为城市新移民的第二代，其价值体系、心理状态以及社会角色等都不同于上一
代，他们既没有务农经历，对农村乡土社会没有很强的认同感，可以说，他们是
更不容易回到农村的一代人。正因如此，尚处于义务教育年龄段的他们在城市受
到的不平等待遇，更容易引发其内心的不平，加剧他们与主流社会的冲突，走上
犯罪的道路。
05年10月27日法国发生的“巴黎骚乱”就是一个很好的例子。舆论认为，法
国城市尤其是首都巴黎未能与邻近小城镇实现和谐发展，社会贫困群体借题发挥，
发泄心中不满，是这次骚乱发生的真正原因。有分析人士指出，在标榜“自由”、
“平等”、“博爱”的法国，其实存在着严重的贫富差距和种族歧视，移民和他们
的后代虽然已经成为法国公民，但却没有得到平等的机会，甚至没有市镇选举权，
完全处于一种被边缘化的状态。有调查显示，年轻一代的移民普遍认为自己是当
代法国经济发展的受害者，认为外面的世界对他们极不公平。有不平就会有怨恨，
当导火索被点燃后，这些大多缺乏教育、社会地位不高的年轻人的积怨就爆发了
出来。正因如此，法国总理德维尔潘在骚乱期间大声疾呼，要求法国各界在帮助
外来移民融入法国社会和扶持社会弱势群体方面做出努力。[8]
目前，虽然各级政府都在努力的解决流动人口子女的教育问题，并采取了很
多相关措施，可以说，效果是明显的，流动人口子女教育问题也得到了很大程度
的解决。但是，各级政府和学校在流动人口子女教育上还存在着思想认识的局限、
政策落实的缺失、资金投入的不足等问题。正因如此，在流动人口子女义务教育
问题日趋严峻和深刻的今天，我们有责任认真研究这一问题，努力探讨更好更有
效的解决此问题的方法和政策。
总之，流动人口子女教育问题，是伴随着大规模跨地区流动人口的增加而产
生的新的社会问题，是在我国二元结构背景下，城市化发展进程中不可避免的社
会现象，是我国城市化过程中因人口大量、快速流动而产生的一种新的教育需求，
是流入地城市管理上面临的新问题，更是全面普及九年制义务教育的一个重点和
难点。它不仅仅是我国城市化进程中一个迫在眉睫的社会问题，它还将延续影响
到日后的社会。正因如此，不论是从解决农民工自身的困境出发，还是从长远角
度实现我国真正城市化，维护社会稳定和经济持续发展的角度，对第二代移民的
教育都将扮演至关重要的角色。保障他们平等的受教育权利，最大可能的去实现
“农民工子女教育的市民化”，将是当前最紧迫的任务。[9] 如果这一问题不能妥
第一章 绪论
5
善解决，累积到一定时期和规模，将会引发更为严重的社会问题。今天的漠然将
导致明天为此付出惨重的代价。
§1.2 研究意义
在我国社会发展的特定历史阶段下，在工业化城市化进程中，流动人口子女
教育问题是由大规模农村剩余劳动力转移引发的众多社会问题中的一个。流动人
口子女义务教育是关乎一个民族精神素质、道德素质和文化教育素质提高的国民
教育，是关系整个教育发展和教育质量提高的重要基础。合理解决流动人口子女
的义务教育问题，做好流动人口子女的义务教育工作，具有非常重要的现实意义，
主要表现在以下几个方面：
§1.2.1 促进劳动力转移和人口流动，进而保障社会的发展与稳定
流动人口子女教育问题，是农民向城镇大规模转移过程中所产生的众多问题
之一，合理解决流动人口子女的教育问题，将会减少举家迁移的流动人口的后顾
之忧，将会减少已流入城市的流动人口的生活压力，减少他们对未来在城市生活、
尤其是长期生活所面临的子女教育问题方面的顾虑，从而在一定程度上促进我国
劳动力的转移，间接的推动我国城市化进程，只有这样，才能防止弱势群体规模
的扩张和贫穷的代际遗传，才能提高当地的人口素质，稳定流入地的社会治安，
进而才能保障我国经济的发展和维持整个社会的稳定。
§1.2.2 促进城市的持续、稳定和健康发展
城市化是人的整体素质不断提高的过程，要想加速城市的工业化和现代化，
就必须保证城市持续、稳定和健康的发展，必须着力提高城市人口素质，必须注
重和发挥教育的作用。以农村剩余劳动力转移为主体的流动人口及其子女正成为
城市人口的重要组成部分，是城市未来稳定的重要力量，是城市未来重要的人力
资源来源，流动人口子女教育问题解决的如何，将影响到城市现代化建设的经济、
环境和人文等各个方面。
城市的发展和经济结构的调整，对人的能力和素质提出了更高的要求。只有
满足流动人口子女的教育需求，合理解决他们的教育问题，才能使他们跟得上社
会前进的脚步，成为城市建设的有用之人。反之，则只能从事低技能、低收入的
简单劳动，长期处于社会的底层，在劳动力市场上处于非常不利的地位，从而削
我国流动人口子女义务教育问题研究
6
弱城市的竞争力，妨碍城市人力资源向人力资本的转换，阻碍城市化进程。如果
他们中的相当一部分义务教育权利被剥夺，失学或者辍学，那么他们将会被城市
和社会所排斥，成为易对社会产生不满和报复情绪的边缘群体，容易走上犯罪的
道路，进而影响到城市的稳定和城市精神文明建设。
§1.2.3 突破义务教育全面普及的瓶颈，巩固和发展我国九年义务教育水平
义务教育是提高国民素质、培养现代化人才的奠基工程，普及义务教育水准
的高低，是衡量一个国家现代化文明的标志之一。重视义务教育的普及，是现代
化国家教育事业发展的一个共同趋势。
虽然，经过不懈努力，我国在 2000 年已基本普及了九年义务教育，2003 年，
全国“两基”人口覆盖率也已经达到 91.8%，我国的义务教育进入了一个新的发
展阶段。然而，随着流动人口子女教育问题的日益突出，在他们的入学机会受到
种种限制的同时，很多人失学、辍学，与此同时，他们大都无法享受与城市儿童
一样高质量的义务教育。如果这个问题不解决，将会导致流动人口子女流失率、
辍学率的上升，从而形成新的文盲或半文盲，这将严重影响普及九年义务教育的
质量。正因如此，人数庞大且增长趋势明显的城市流动人口子女已成为我国普及
义务教育的一大缺口，成为阻碍我国九年制义务教育走向全面普及的一个瓶颈性
群体。从这一点而言，推进流动人口子女的义务教育，对于进一步巩固和发展我
国的九年制义务教育，帮助一部分农村儿童享受和城市儿童一样的优质教育资源，
间接解决农村义务教育的经费、师资短缺，具有非常重要的意义。
§1.2.4 体现树立科学发展观和建立和谐社会的内在要求
树立科学发展观和构建社会主义和谐社会，是党中央在十六大报告基础上提
出的我国经济社会发展的新的战略指导思想。二者相互统一，是前提和保证的关
系。只有树立科学发展观，坚持以人为本，全面协调和可持续发展，才能真正构
建社会主义和谐社会；也只有不断构建社会主义和谐社会，才能保证科学发展观
的真正落实和目标的真正实现，二者统一于全面建设小康社会的奋斗目标之中。
坚持以人为本、以民为本，是树立科学发展观的核心，是创建和谐社会的出
发点和归宿点。和谐社会是公平的社会，安定团结的社会，民主与法制的社会。
构建和谐社会是我国当前的基本国策，是我们长期努力的目标。就教育而言，以
人为本就是以学生为本，而大量失学农民工子女的存在，将是构建和谐社会的消
极因素，他们身居城市，却连最基本的受教育权利也被剥夺，成为城市的弱势边
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作者：赵德峰
分类：高等教育资料
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大小：680.1KB
格式：PDF
时间：2024-11-19
