我国行政决策听证制度研究

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3.0 赵德峰 2024-11-19 6 4 538.65KB 69 页 15积分
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第一章 绪论
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第一章 绪论
§1.1 论文课题的来源与意义
本论文课题来源于上海市政治文明办公室立项研究课题《我国行政决策听证
制度研究》。
公共权力产生以后，行政程序即己客观存在。法治理论、权力制约理论、人
的主体性理论和程序正义理论等为行政程序法的产生和发展提供了理论基础。20
世纪以来，在英国自然公正原则和美国正当程序原则的影响下，行政程序的观念
更是深入人心。同时，随着行政权力不断扩张和膨胀，行政机关拥有了行政立法
权和行政司法权，这对公民的合法权益构成了威胁，传统的实体规制和事后救济
方式远不能满足现代行政的需要，防止行政权力滥用的呼声日趋高涨。因此，如
何提高行政效率、保障和制约行政权力，保护行政相对人的权利，成为现代行政
程序法亟待解决的问题。特别是当行政机关拟制定行政决策时可能会侵犯行政相
对人的合法权益，行政决策影响范围大，被侵犯利益的行政相对人根据我国现行
法律也不能对行政决策采用行政诉讼等事后救济方式时，现代行政程序法应设置
一种程序确保行政相对人在行政机关在拟制定行政决策的过程中就能维护自己的
合法权益，这就是目前理论界及实务界都正在倡导的事前救济方式，于是，作为
现代行政程序核心的听证制度便应运而生。
党的十六大进一步强调了人民当家作主，人民利益高于一切的指导方针。行
政决策与人民生活息息相关，行政决策所决定的乃是社会公共事务，它必然关乎
每个人的切身利益。既如此，洞悉决策信息，关注决策意图，参与决策过程，自
己的事情自己拿主意，乃是理所当然的事。反过来说，事关公众切身利益的事，
公众说了不算，该由谁说了算呢？如何扩大人民群众的知情权，如何在行政决策
制订过程中更好的体现人民群众的意志，如何在行政决策执行过程中更好地保护
最广大人民群众的根本利益呢？这些问题都是当前我们执政党和政府迫切需要解
决的问题。在任何政治体系下，行政决策都是由掌握并行使公共权力的机构及其
人员制定的，而公共权力是由人民授予的，这就是现代国家公共权力的合法性。
在政治学意义上，由公共权力的合法性所决定，公民参与行政政策便成为现代民
主政治的本质特点。公民参与行政政策，在不同国家有不同的制度设计，而听证
是现代民主国家比较普遍采用的一种途径。并且随着经济加速全球化和社会主义
市场经济的迅速发展和成熟，特别是入世以后要面对全球市场竞争以及由此导致
的市场风险，无不要求中国公共行政改变过去那种集权的、经验式的决策方式，
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而应当建立起民主的、科学的决策方式，切实实现行政决策的科学化、民主化，
尽量避免决策失误并减少由于决策失误而带来的损失。而实现这种决策方式的转
变，建立和完善行政决策听证制度无疑是其首选途径。中共中央十六届四中全会
通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》也指出“完善重大决策的
规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智”，“对涉及经济社会发展全局的
重大事项，要广泛征询意见，充分进行协商和协调；对专业性、技术性较强的重
大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估；对同群众利益密切相关的
重大事项，要实行公示、听证等制度，扩大人民群众的参与度”，“建立多种形式
的决策咨询机制和信息支持系统”。
§1.2 论文实施方案
笔者首先大量查阅国内外有关行政决策听证的研究文献和案例，结合我国国
情，总结我国在行政决策听证方面的进展以及决策听证在我国的价值取向，吸收
国外合理的理论和方法，作为整篇文章的理论基础。然后通过资料收集、考察我
国实例等手段，获得我国在行政决策听证领域内的第一手资料。在此基础上，找
出我国在行政决策听证面临的主要问题，在全文的最后提出完善我国行政决策听
证的思路，着重研究行政决策听证具体制度的完善机制。
§1.3 全文结构
全文除去绪论共有四个章节，其中第二章先对听证和行政决策听证的概念、
法理基础进行了介绍，特别着重分析了行政听证在我国产生的法律依据和法理基
础；接着介绍了行政听证的类型，这有助于理解行政听证的外延；再阐述了对行
政决策听证进行单独研究的必要性；最后从行政决策听证的功能、原则展开了对
行政决策听证价值的研究。在第二章的基础上第三章通过研究行政决策听证对行
政决策科学化和民主化的促进作用，分析了行政决策听证的价值目标就是实现公
正与效率的完美结合；进而分析行政决策听证的价值取向只能是：公正优先，兼
顾效率。最终实现行政决策听证的价值有赖于行政决策听证制度的建构与完善，
第四章和第五章对行政决策听证的制度建构与完善进行了研究。第四章从行政决
策适用范围、听证主体和参加人以及听证举行程序几个方面分析了我国行政决策
听证现状；听证制度引入我国时间不长，还有诸多地方尚待完善，先从具体制度
方面分析听证制度的不完善之处，并从听证参与人的素质约束、法制观念的束缚
以及行政机关的自利性约束三个方面分析了造成行政决策听证诸多问题的深层次
第一章 绪论
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原因。第五章综合前几章的观点和分析，针对第四章提出的不足之处指出完善我
国行政决策听证应从内外两个方面努力加以完善：一方面，要营造一个良好的民
主政治氛围，为行政决策听证制度的完善创造良好的外部宏观环境，这是完善行
政决策听证制度、实现行政决策听证价值的外在条件；另一方面，要建构一套合
理的行政决策听证制度体系，完善其具体可操作的法律制度。这是完善听证制度，
实现行政听证价值的关键。
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第二章 行政决策听证制度概论
§2.1 听证的基本含义
听证是行政决策听证制度的核心，行政决策听证实际上就是将听证运用到政
府行政决策过程中而形成的一种制度。因此，在对行政决策听证制度进行研究之
前，离不开对听证的探讨。听证一词源于英美普通法的自然公正原则。自然公正
原则最初适用于司法程序，又称司法听证，法院在审查事实或法律问题时，要以
公开举行的方式听取证人和当事人的意见，以保证审判的公平，从而实现正义。
后来，法官成功地通过判例将这一原则贯彻到合法权利或地位受到行政权侵害的
所有案件中，成为约束行政机关程序活动的规则，行政机关行使行政权力在给公
民权利带来不利影响时，必须听取行政相对人的意见，只有公正地听取受不利影
响的当事人意见后，权力的行使才有效。英国迪普洛克勋爵曾说过，“人们获得听
取针对他的指控并提出自己理由的公平机会的权利，对文明的法律制度来说是如
此的重要，以至于可以假定议会的意旨是：没有遵守它应使任何违背这一要求而
作出的决定无效”[1]。听证制度逐渐为立法吸收，适用于立法领域，谓之“立法听
证”。立法机关在进行立法活动，作出重大决定、批准和任命官员之前，可能影响
到宪法和法律上的权益时，也需要听取利害关系人的意见。立法机关往往在作出
正式决定之前，以听证会的形式，听取意见。
听证在不同国家，在不同层面和角度，有不同的内涵和外延。相应地，听证
一词也使用的较为混乱。在美国、葡萄牙等国家，听证泛指听取当事人意见，而
在日本、韩国等国家，包括中国，听证则专指以听证会形式听取相对人意见，是
听取相对人意见的一种最为正式、最为复杂的形式。
对听证概念的界定有多种不同的表述，如美国的《布莱克法律辞典》一书中
界定为“听证在立法和行政机构中广泛使用的，可以是裁定性的或仅调查性的，
裁定性听证，可以在普通法院中申诉。国会委员会在立法前通常实行听证，这些
听证从而成为立法史的重要渊源”[2]。王名扬先生介绍美国行政法时提出“听取利
害关系人意见的程序，法律术语称为听证，是公正行使权利的基本内容”[3]。章剑
生认为“听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关
告之决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见，提供证据以及行政机关听取
意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度” [4]。日本学者室井力认为“听证
是指行政机关进行处分时，为处分相对人或其他利害关系人，就为该处分有关的
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事实及基于此的法律的适用问题，提供申诉意见，提供证据的机会的程序” [5]。
综合不同的制度及各国学者的不同见解，大致有广义和狭义两种说法：
一、广义说：
持广义说的学者认为听证一般是指国家机关做出决定之前给利害关系人提供
发表意见的机会，对特定事项进行质证辩驳的程序。听证的内涵是听取当事人的
意见，听证的外延则涉及立法、执法、司法三大领域。有学者将之归纳为司法听
证、立法听证和行政听证，即指有关国家机关在做出决定之前，为使公正、合理、
广泛听取利害关系人意见的程序。司法听证属于司法审判的必经程序，也是听证
最先适用的范围，即司法机关在进行案件的审判时，原则上必须经过原被告双方
的辩论程序，才可以对案件进行裁判，其目的是双方都可以对案件的有关证据进
行充分的质证与对证之后才能保证最大可能的真实性，从而使裁决具有最大的公
正性。后来，随着行政行为具有裁决性的功能加强，不再是原来的被动性。进入
现代行政以后，行政行为更具有主动性，对相对人利益的影响也越来越大，则听
证被引入了行政领域。行政听证就是行政机关在行使行政权时应当通知行政相对
人和其他利害关系人，给他们充分的陈述自己观点和辩驳的机会，从而使行政行
为的做出更具有民主性、科学性。后随着公众民主意识的增强，国家机关行使职
权日趋规范化、民主化，听证被移植到立法领域，即国会或有关职权立法机关，
授权立法机关在制定法律规范等有关活动中必须一方面听取利害关系人或有关团
体的意见，同时还必须听取有关专家或有关人士的意见，不仅使立法能反应出民
主，同时使立法更具科学性、规范性。
二、狭义说：
狭义的听证，有的学者认为是指行政机关为了合理有效地制定和实施行政决
定公开举行由利害关系人参加的听证会，广泛听取各方面意见的活动，以保证行
政机关的行政决定合理合法。可见狭义的听证就是行政听证。目前，我国的学者
将行政行为分为行政立法行为、行政执法行为、行政司法行为、行政决策行为，
且所有行政行为都适应行政听证。可见行政听证的适应范围也比较的广泛。本文
中除第二章第二节采用广义说外其余部分无特别说明均采用狭义说，即听证就是
行政听证不涉及立法、司法领域。
有学者认为：“仅仅将听证视为一种程序是远远不够的，在行政程序法中，
听证的涵义是多重的，它首先是指行政程序法中一项重要的法律制度；其次，它
又是整个行政程序中为法律所设定的一项具体的行政活动程序；而在行政程序法
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律关系中是行政相对方当事人的一项重要权利[6]”。笔者赞同这种观点。因此，本
文中涉及行政听证之处，有时是指行政听证制度，有时是指行政听证程序，也有
时是指行政听证权利，需要在具体语境中理解。
§2.2 行政听证的基本含义
关于行政听证的概念，也有各种不同的表述，但其大意基本相同。行政听证
也有广义和狭义之分，狭义的行政听证仅指召开审判型的听证会，进行言词辩论，
当事人有权委托代理人、陈述意见、提供证据，经主持人同意后并可询问行政主
体代表、鉴定人、其他当事人及其代理人、对诘证人等。狭义的听证基本模仿司
法程序，强调程序的“要式性”。广义的行政听证则不仅包括狭义的行政听证，还
包括相对人陈述、申辩等发表意见的一切程序。本文未有特别标明的，均指狭义
的听证，即强调程序的“要式性”。
从以上概念可以看出，行政听证有以下几层含义：（1）行政听证存在于行
政活动中，以区别于立法听证和司法听证。（2）行政听证的相对人是行政行为
对其权益产生影响的当事人及利害关系人。（3）行政主体主持听证并听取相对
人的意见。（4）行政听证是一种程序制度。
世界各国行政程序法之间有关听证制度的内容虽然客观上存在差异性，但其
基本的内容却有共通性。一般认为，行政程序法中听证制度的基本内容主要是：（1）
告知和通知。告知是行政机关在作出决定前将决定的事实和法律依据依法定形式
告知给利害关系人。通知是行政机关将有关听证的事项在法定期限内通告利害关
系人，以使利害关系人有充分的时间准备参加听证。告知和通知在行政程序中发
挥着行政机关与利害关系人之间的沟通作用，是听证中不可缺少的程序，对行政
相对人的听证权起着重要的保障作用。（2）公开听证。听证必须公开，让社会民
众有机会了解行政机关的行政决定作出的过程，从而实现监督行政机关依法行政。
但听证如涉及到国家秘密、商业秘密和个人隐私听证可以不公开进行。（3）委托
代理。利害关系人并不一定都能自如地运用法律维护自己的合法权益，因此，应
当允许其获得必要的法律帮助。在听证中，利害关系人可以委托代理人参加听证，
以维护自己的合法权益。（4）对抗辩论。对抗辩论是由行政机关提出决定的事实
和法律依据，利害关系人对此提出质疑和反诘，从而使案件事实更趋真实可靠，
行政决定更趋于公正、合理。（5）制作笔录。听证过程必须以记录的形式保存下
来，在正式听证的情况下行政机关必须以笔录作为作出行政决定的重要依据。
第二章 行政决策听证制度概论
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§2.3 行政听证制度的法理基础
听证制度最早发源于西方，正因为其反映了近现代民主发展的潮流，符合了公
平、公正的程序要求，代表了社会发展的方向，而为其他国家包括我国所接受和
采用。建设社会主义法治国家和依法行政的现代理念使得我们有必要研究听证制
度在我国的法理基础，而我国基本国情的不同也使得听证制度在我国的法理基础
与西方国家有所差异。
§2.3.1 西方国家行政听证制度产生的法理基础
在我国理论界，当涉及到听证的法理依据讨论时，无论是行政决策听证还是行
政执法听证，很多学者都会提及英国的自然公正原则和美国的正当程序理论。英
国普通法中的自然公正原则一般被认为是西方听证制度最早的法理基础。以后美
国的正当法律程序又深化了这一法理基础。德国的法治国理论特别是依法行政理
论的完善，为大陆法系国家的行政听证制度直接提供了法理基础。关于听证制度
源于英国普通法上的古老的司法原则——自然公正原则的看法，几成通说。
一、英国的自然公正原则
英国的自然公正原则是一个非常古老的原则，也是英国行政法中一个重要的原
则，甚至在某种程度上已经成为英国行政法的标志。在英国，自然公正原则是英
国皇家法院对下级法院和行政机关行使监督权时，要求它们公正行使权力的原则。
它不仅支配行政机关和法院的活动，而且适用于一切行使权力的人或团体，包括
行政裁判所和某些社会团体，它是一个最低限度的公正原则，因其适用范围很广，
所以称为自然公正原则。自然公正原则是最基本的公正程序规定，只要成文法没
有排除或另有特殊情况外，行政机关都要遵守。
自然公正原则包括两个最基本的程序规则：（1）一个人不能在自己的案件中
做法官；（2）人们的抗辩必须被公正地听取[7]。自然公正原则中的第一个程序原
则要求所有权力的行使必须经过正当程序，并要实行最低限度的公正的原则。该
原则在制定法上最早体现在英国1215年的《自由大宪章》，其中第39条规定：“自
由民非依据国法予以判刑者，不得逮捕或禁锢，也不得剥夺其财产，放逐国外，
或加以任何危害”。其后的1354年的《自由律》也规定：“任何人不论其财产和
身份如何，不得未经过正当法律程序加以逮捕、禁锢、剥夺继承权或处以死刑”。
上述第二项程序规则直接构成了现代行政听证的法理基础。美国著名行政法学家
施瓦茨教授认为：“英国行政法中的听证权基于‘自然公正’的概念。”“最低
摘要：

第一章绪论1第一章绪论§1.1论文课题的来源与意义本论文课题来源于上海市政治文明办公室立项研究课题《我国行政决策听证制度研究》。公共权力产生以后，行政程序即己客观存在。法治理论、权力制约理论、人的主体性理论和程序正义理论等为行政程序法的产生和发展提供了理论基础。20世纪以来，在英国自然公正原则和美国正当程序原则的影响下，行政程序的观念更是深入人心。同时，随着行政权力不断扩张和膨胀，行政机关拥有了行政立法权和行政司法权，这对公民的合法权益构成了威胁，传统的实体规制和事后救济方式远不能满足现代行政的需要，防止行政权力滥用的呼声日趋高涨。因此，如何提高行政效率、保障和制约行政权力，保护行政相对人的权...

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