我国国有资产监管体制研究

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3.0 赵德峰 2024-11-19 4 4 776.82KB 76 页 15积分

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摘要

国有资产监管体制改革，是国有企业改革的中心环节，是搞活国有经济的重

要内容。我国是以公有制为基础的社会主义国家，庞大的国有资产是我国的立国

之本，因此国有资产监管体制改革是我国经济和社会发展的重要一环，与社会主

义市场经济体制能否完全建立息息相关。长期以来，我国国有资产监管体制始终

存在着一些问题，因此，探讨如何克服这些问题、构建有效的国有资产监管体制

有着重要意义。

本文的研究是在 2003 年新的国有资产监督管理委员会成立的背景下，解析我

国国有资产监管体制的现状、存在的问题，借鉴国外国有资产监管成功经验，就

我国三层国有资产监管体制中每个层级逐一分析并提出具体构架和实施对策。本

文的主要内容分述如下：

第一部分，本文的导论。先介绍选题的背景，随后分析了该课题的研究现状，

再对西方产权理论和委托代理理论做一个简要介绍，最后交代了本文的研究方法、

意义和内容安排。

第二部分，国外国有资产监管的成功经验对中国的启示。本部分详细介绍了

对于中国实际更具借鉴力的新加坡淡马锡的业绩考核制度和董事会模式以及德国

的托管经营制度，并从他们的经验中对我国国资监管提出了一些政策建议。

第三部分，我国国有资产监管体制评析。这一部分对我国当前国有资产的现

状进行剖析，指出我国国有资产监管方面存在的弊端，并分析了这些问题的制度

根源。

第四部分，构建我国国有资产监管体制。本部分先对国有资产监管展开博弈

分析，然后就国有资产三级监管体制的每一层级展开分析并提出了相应的政策建

议。

关键词：国有资产监管市场契约

ABSTRACT

The reform has been the key to the reform in state-owned enterprises. However, the

lagging of the reform of the state-owned assets supervision and management system,

tough task for china, has being become the institutional obstacle to china’s economic

and social development. There were many problems in the state-owned assets

supervision and management system, so studying of how to build up the effective

state-owned asset supervision and management system has not only theories innovation

value but also realistic meaning.

The thesis is written under the frame of the organizing of Stated-owned Assets

Supervision and Administration Commission which marked the beginning of new stage

of management system of state-owned assets. Therefore this is an overall and tentative

exploration to the theoretical system of state-owned asset.

The thesis can be divided into five parts.

Part one is the general introduction of reasons of choosing this as subject and the

related conceptions. First the paper tells reader the reasons of writing the thesis, then

carries on an overview of the concerned researches of contemporary scholars, at last

illustrates the related theory of the state-owned asset supervision and management and

introduce research methods and meanings.

Part two is the experiences of foreign state-owned asset supervision and

management system. Through the introduction of Singapore’s and German state-owned

asset supervision and management system, put forward the suggestion of our country’s

state-owned asset supervision and management system.

Part three is the analysis of the present management and deficiencies of the

stated-owned asset. Through deep anatomy of the modern state-owned asset

management, the existing deficiencies are discovered. Also analysis the institutional

causes of these deficiencies.

Part four is building up our country’s state-owned asset supervision and

management system. First use game theory to analysis state-owned asset supervision

and management system, then according to three levels of state-owned asset supervision

and management system, analysis every level and put forward some suggestion.

Key Words: state-owned asset，supervision and management，market

contract

第一章导论

§1.1 问题的提出

国有资产的监管是一个沉重而敏感的话题。建国以来，依靠着几代国有企业

产业工人和其他劳动者的贡献，中国积累起了近 22.3 万亿的国有资产。同其他所

有者的资产一样，国有资产内在地要求保值增值，尤其是其中的经营性国有资产。

而实现国有资产的保值增值，首先是要建立起一套既保证国有资产安全，又实现

其应有效率的国有资产监督管理体制，既要做到出资人“到位”，又要防止出资人

“越位”和“错位”。

党的“十六”大后，国有资产监管体制的改革又成了热点问题。特别是在形

成了中央与地方分级代表国家行使所有者职能的总体思路下，重新建立了国有资

产监督管理委员会，在国有经济战略性调整的大背景下，国有资产监管体制改革

又成为一个值得深入探讨的问题。

十六大后的国有资产监管体制主要实行三层次监管模式，第一层次为国有资

产监督管理委员会，出资人代表，实行监督管理职能，第二层次为资产经营公司，

接受国资委的授权委托，负责代理运营国有企业，第三层次为生产经营企业，占

用经营国有产权，直接面对市场，承担国有资产增值保值责任。从构想上，国有

资产监管新体制将有助于产权明晰、职责明确，有助于政资分开、政企分开，有

助于解决原先的“所有者虚位”的境况。

本文就是基于国有资产监管体制三层次模式的框架下，分别对各个层次具体

分析，完善现存我国国有资产监管体制。

§1.2 国有资产监管的概念定义

国有资产监管实际上是国有资产监督和管理的合称。国有资产管理是指在社

会主义市场经济中，国家以产权为基础，以提高国有资产营运的经济效益和社会

效益为目标，以资产的占有者和使用者为对象展开的管理活动。国有资产监督是

指国有资产监督主体以发现国有资产管理、营运实现为目标，对国有资产利益主

体的行为进行的监察、控制和督导。国有资产管理与国有资产监督之间既有联系

又有区别。就过程而言，国有资产管理往往包含着监督，虽然监督环节相对独立，

但有时管理和监督是一体的。就主体而言，国有资产的管理主体是具有法定职责

的管理机关，而国有资产的监督主体范围相对要广泛得多，除了包括国有资产管

我国国有资产监管体制研究

理部门以外，还包括其它各种职能监督部门、具有监督职能的社会机构以及企业

职工和广大人民群众。就对象而言，国有资产管理的对象是管资产与管人、管事;

由于国有资产管理者本身在委托代理链条中并非初始委托人，因而国有资产监督

的对象应为包括国有资产管理机构在内的全部国有资产管理、运营中利益主体。

§1.3 我国国有资产监管体制研究综述

近年来，国有资产监管体制改革一直在如火如荼地进行着，对于国有资产监

管体制研究也有了很大发展。学者们基本上是围绕着产权关系、国有资产管理模

式以及国有资产监管机构设置等问题展开研究，以下笔者就这些问题展开评析。

§1.3.1 关于国有企业的产权关系的问题

陈清泰认为，所有权和经营权的分离，是新体制下国有资产管理机构与企业

关系的核心问题。实现两权分离，就是政府国有资产管理机构对国家投资和拥有

股份的企业不再有“行政隶属关系”，而是“履行出资人职责”。对国有资产管理

机构而言，只依照《公司法》以股东的方式行使权利，不能既是“老板”，又当“婆

婆”，即便是大股东，也没有超越《公司法》干预企业的权利。中央政府和地方政

府分别代表国家履行出资人职责，这就界定了各级政府的产权责任，有助于强化

产权约束，克服所有者缺位。中央政府和省、市(地)地方政府分别建立专司国有资

产管理的机构，政府公共管理部门与行使国家所有权部门分立，也有助于从根本

上改善政府、市场与企业的关系，形成政企分开的基础[1]。

李荣融认为，应在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。

关系国家经济命脉和国家安全的大型企业、基础设施和重要自然资源等，由中央

政府代表国家履行出资人职责，其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职

责。

周放生以为，中国特色的产权理解应该是国家所有、分级产权[2]，国家所有体

现在两点上：一是在坚持国家所有的前提下制定法律法规，这是体现国家所有的

第一个标志，各级政府分级设立的国有资产管理机构，都要遵守国家制定的统一

法律法规；二是必要时统一配置资源，国家作为终极所有者，在法律约定的条件

下可以统一配置资源。分级产权的涵义是，正常情况下中央政府和地方政府都是

独立的行使权利的中心，是可以进行产权交易的，这解决了过去传统意义上完全

靠行政手段来配置资源的方式。

魏杰、赵俊超认为，比较恰当的方式是建立分级所有，或者中央委托地方所

第一章导论

有的国家资产所有制形式。划分原则是由中央财政投资形成的国有资产，为中央

政府所有；各省级财政投资形成的国有资产，为各省级政府所有；市、县、乡级

以此类推。初始投资复杂难以认定的国有资产，由上一级政府根据其规模影响、

所在地等因素指定适当的所有者。每一级政府对于其所拥有的国有资产具有完整

的所有权，包括收益、处分等各项权利。国有资产分级所有，也是国外的普遍做

法。

杨励、孔祥云认为，必须建立中央与地方政府的出资人制度，划清权责边界，

这是完善和深化国有资产管理体制的前提，首先要明确在国家所有的前提下中央

政府和地方政府的出资人角色，要理清中央和地方国有资产管理权限的边界，这

是建立双方激励和约束机制的基础[3]。

总结以上观点，学者们一致认为国有资产管理机构与国有企业之间存在的是

产权关系而不是行政关系，即出资人与被投资人的关系。在中央和地方的产权界

限上还有所分歧，主要集中在地方政府是否有对国有资产的终极所有权。笔者认

为，国有资产管理机构对国有企业只能行使股东权利是毫无疑问的，中央和地方

政府对国有资产有同等的所有权，地方政府也有对所属国有企业有支配权且不需

要受中央政府所管辖，这也符合资产控制权和收益权对等的原则。

§1.3.2 国有资产管理模式的选择

贾康认为，关于国有资产管理和经营体系应按照什么样的基本框架来构建，

大体上有两种选择：一是按照现存行政系统的多层次方案，即国有资产管理机构

依现存行政系统层层设置，相应地在各行政层次上直接面对企业行使管理和经营

国有资产的职责；二是冲破原行政系统的三层次方案，即在国有资产管理机构和

成千上万的国有企业之间构造由若干家企业性质的投资、控股公司组成的中间层

次，管理机构与这些公司之间是资产的委托关系，这些公司与企业之间是控股、

参股关系[4]。管理机构主要负责研究制定政策、法规、制度和实行监督、考评、奖

惩等，公司则以资产保值增值为单一目标实施经营。不仅管理机构不直接控制企

业，公司也只是派出股权代表参加企业的董事会，在企业经营的方针上施加影响，

但不介入企业日常生产经营。上述第一种选择极有可能滑入旧体制的运行轨道，

国有资产管理机构成为翻了牌子的行政主管，仍然维持直接控制或变相直接控制。

第二种选择比较符合实质性深化改革的要求，应当作为我国构建国有资产管理和

经营体系的基本选择。

魏杰、赵俊超认为，国有资产管理模式的主要内容是建立三个层次的国有资

产管理体制[5]：第一层级是代行所有者权利的专职机构，即国有资产监督管理委员

我国国有资产监管体制研究

会。主要职责是贯彻执行国有资产管理方面的法律法规，制定具有导向性的政策，

确定下一层次—国有资产经营公司的经营目标并对其制订完善的考核和奖惩制

度，依法监督并确定国有资产经营公司的领导人选等。第二层级是国有资产经营

公司。国资委依法将管理国有企业的权利委托给国有资产经营公司。国有资产经

营公司依据其在各企业中的国有股份行使法人财产权利，对拥有的国有资产进行

经营运作。第三层级是国有资产参与企业，包括国有独资企业、国有控股企业和

国有参股企业。国有资产参与企业与国有资产经营公司之间存在产权关系，它接

受国有资产经营公司对自己行使股东权利。

文宗瑜则认为，国有资产管理模式、应实行“两个层次”[6]。“三个层次”的

国有资产运营模式的关键是中间层次如何发挥作用，如果中间层次能够完全按市

场化的方式运行，可以极大地提高国有资产的效率。但是，大多数中间层次的公

司是由行业主管部门或行政性公司改造而形成的，带有很强的行政色彩，仍然用

行政方式管理企业。应该说，“两个层次”模式更适合国有企业的重组与国有资产

运营效率的提高，尤其是中西部地区级次的国有资产运营，应主要考虑“两个层

次”模式。陈小洪、张文魁认为，应建立“三层次”和“两层次”并存的国有资

产管理模式。由于政府不可能直接管理众多企业，有必要形成国有资本所有权行

使机构、资产管理控股公司、直接经营的企业“三层次”的体系。对有些大型特

大型国有企业，国有资产所有权行使机构也可以直接持股，行使所有权管理，即

实行“两层次”体系。

总结以上观点，学者们基本上都认同由国有资产专司管理机构来运作国有资

产，但是在是否实行三层次监管模式还是二层次监管模式上有所分歧。笔者认为，

在我国国有企业如此众多、国有资产如此庞大的情况下，单单由国资委来管理有

点勉为其难，另外国资委本身至少在目前还带有一些行政色彩，因此由国资委来

直接管理国有企业很可能绕回旧体制下行政干预国有企业的老路。笔者赞同三层

次监管模式，在国资委与国有企业之间有个国有控股公司，能够起到很好的缓冲

作用。

§1.3.3 国有资产管理机构的隶属问题

在这个问题上有三种不同的意见：

1．第一种意见认为应该隶属于全国人大。杨天宇认为，隶属于人大最大的好

处是可以从体制上清除行政部门对国有企业资产和生产经营的干预[7]。隶属于国务

院的模式在理论上是难以站住脚的，并存在四大缺点：（1）当国家宏观政策与国

有企业利益发生矛盾时，国务院难以处理；（2）国务院有可能通过补贴、管制等

第一章导论

方式人为地形成有利于国有企业运转的环境，妨碍公平竞争；（3）国有企业有可

能通过施加压力迫使国务院采取有利于国有企业但不一定有利于宏观经济的政

策；（4）国务院的双重角色很可能使国资委行政色彩浓厚，或使企业经营者借口

宏观政策变动推诿责任。

2．第二种意见认为应隶属于国务院，因为宪法规定国有资产的所有者代表是

国务院。魏杰认为，将国有资产管理专司机构放在政府体系中，有利于专司机构

行使国有资产的管理职能。因为目前在中国政府职能还未完全转变、行政干预还

很大的条件下，非政府法定机构是难以承担管理国有资产的重任的。但随着经济

体制改革和政治体制改革的深化，国有资产管理的专司机构也是可以作为非政府

机构而存在的。

3．第三种意见认为国有资产专司机构应该是非政府法定机构，由法律赋予它

专门管理国有资产的权力，代表全体人民管理国有资产，这样做有利于减少政府

的行政干预。

笔者认为，国资委是国务院下设的代表国务院行使国有资产出资人权利的特

殊机构。无论规格定级多高还是拥有非行政、非事业的特殊身份，在对受权管理

的国有资产负责的同时，必然要接受国务院的领导。国务院既然把国有资产管理

的巨大责任都交付给了国资委，就要对国资委的工作绩效负责，国资委运营管理

国有资产的业绩好坏直接代表着国务院作为国有资产委托人的监管能力和管理效

果。因此，在利益直接相关、绩效评价完全一致的情况下，国务院对国资委只能

实行管理式的内部监督，而不能摆脱利害关系进行公正的外部监督。也就是说，

国务院不应该既担任国资委的“教练员”，同时又担任“裁判员”。从法律地位和

职能作用来看，只有全国人民代表大会常务委员会应该且能够担负起监督和制衡

国资委的重任。人大常委会本身的职能设计就是要成为对政府的监督和制衡力量，

同时对国务院下设的国资委进行监督和制衡是原有职责范围以内的事情。人大常

委会是代表全国人民意志行使管理国家职责的最高权力机构，也是代表全国人民

将国有资产所有权委托国务院管理的委托人，人大常委会自然有权力和义务对国

有资产的全权管理者—国资委的工作进行有效的监督。人大常委会作为立法者和

监督者本身就置身于管理之外，行政管理和国有资产管理的成效与其没有直接的

利害关系，有资格作为“裁判员”对国资委的工作业绩做出公正的评判。

§1.3 国有资产监管的理论基础

一、产权理论

国有企业的改革方向是建立现代企业制度，将国有企业改造成为“产权清晰、

我国国有资产监管体制研究

权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业。产权明晰是国企改革的首要任务。

产权（Property Rights）不同于所有权（Ownership）和经营权（Manage Rights）。

经济学家们认为，现代社会依靠产权机制或产权制度，能够为个人提供某种有效

的激励或减少浪费的约束，使稀缺资源得到最优的配置。并且，产权决定激励机

制，影响竞争和宏观调控，对经济效率产生影响。

产权理论的代表人物是 1991 年诺贝尔经济学奖获得者旅美英国经济学家科斯

（R. Coase），他于 1937 年在英国《经济学》杂志上发表了《企业的性质》一文，

1960 年在美国《法与经济》上发表了《社会成本问题》。在这两篇著名的论文中，

科斯首次提出了交易成本的概念，为产权理论的建立打下了基础。在此基础上，

探讨了交易成本与权利界定对经济制度运行效率的影响。交易成本至少包括这样

两个方面的成本：一是获取准确市场信息的成本；二是谈判与监督履约的成本。

与产权密切相关的另一个概念是外部性。所谓外部性是某个体的效益函数（或者

一个厂商的成本函数、生产函数）不仅依赖那些受它支配的因素，同时也依赖于

那些并不受它支配的因素，而且这种不受其支配的因素的影响不是通过市场交易

而产生的。科斯的研究表明，在交易成本为零时，一个经济的产出构成与产权结

构无关。在解决外部性过程中，给定任何一种权利初始界定，权利的转让及重组

只要通过市场进行（即通过自愿交易），就能消灭外部性，引起产值的增加。这就

是著名的“科斯定律”[8]。

威廉姆森（O．Williamson）、阿罗（K．J．Arrow）、张五常（S．N．Cheung）、

马修斯（R．C．O．Matthews）等发展了科斯的理论。威廉姆森将交易成本分为

广义和狭义的两种解释，狭义的交易成本是履行契约所支付的成本；广义的交易

成本则包括获取信息、谈判和履行契约的全部成本[9]。阿罗认为，交易成本是经济

系统运行的成本或经济制度操作的成本[10]。张五常对交易成本做出如下定义：“广

义而言，交易成本是指那些在鲁滨逊·克鲁梭（一人世界）的经济中不能想象的

一切成本。在一人世界里，没有产权、交易费用，没有任何形式的经济组织[11]。”

马修斯将交易成本与生产成本作了比较，他认为：交易成本包括事前发生的为达

成一项合同而发生的费用和事后发生的监督、贯彻合同而发生的费用。生产成本

则是为执行合同本身而发生的费用。

美国经济学家 L·戴维斯（L. Davis）和 D.C·诺斯（D.C North）对产权制度

的创新作了卓有成效的研究。他们将制度环境定义为一系列用来建立生产、交换

与分配基础的基本政治、社会和法律规则，以此为基点分析了制度创新与增长的

关系。他们指出：“经济制度与产权在大多数经济模型中被定义为具有独特和不变

的价值，但是，在研究长期经济增长时，这些价值常常会发生根本变化。我们假

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摘要：

摘要国有资产监管体制改革，是国有企业改革的中心环节，是搞活国有经济的重要内容。我国是以公有制为基础的社会主义国家，庞大的国有资产是我国的立国之本，因此国有资产监管体制改革是我国经济和社会发展的重要一环，与社会主义市场经济体制能否完全建立息息相关。长期以来，我国国有资产监管体制始终存在着一些问题，因此，探讨如何克服这些问题、构建有效的国有资产监管体制有着重要意义。本文的研究是在2003年新的国有资产监督管理委员会成立的背景下，解析我国国有资产监管体制的现状、存在的问题，借鉴国外国有资产监管成功经验，就我国三层国有资产监管体制中每个层级逐一分析并提出具体构架和实施对策。本文的主要内容分述如下：第一...

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