我国城市化进程中土地征用制度问题研究

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3.0 赵德峰 2024-11-19 4 4 1017.65KB 82 页 15积分

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摘要

目前，我国正处于快速的城市化发展时期，城市范围和面积迅速扩大，乡村

人口不断涌入城市，而城市的扩大必然导致城市建设的增加。当前在我国城市原

有存量土地有限的情况下，新增建设用地只有通过集体土地来补充。而这个转换

过程的实现，必须经由征地活动来完成。近年来，随着我国工业化、城市化进程

加快，土地征用制度在维护社会公平、维护农民个人、家庭和集体权益，促进经

济发展等方面取得了较大的正效应，但随着社会主义市场经济体制的逐步确立，

由征地引发的社会矛盾日趋显现。征地程序不规范，极易滋生腐败；“公共利益”

界定不明，使征地范围过宽；征地补偿没有充分考虑土地所有权及其经济属性，

标准偏低；征地安置缺乏妥善安排失地农民长远生计的有效途径，社会反映强烈

等，这些就是本文所要研究的问题。文章将研究内容分为七个部分：

第一部分绪论，本部分主要介绍选题的依据与意义、国内外既往研究成果、

论文研究意义、研究范围框架、研究方法和创新点等内容。

第二部分阐述了城市化与土地征用制度的概况。介绍了城市化概念与土地征

用制度的概念、内涵、法律特征、现状及历程。

第三部分分析了城市化与土地征用的关系。用 EVIEWS 软件首先从全国的角度

来分析两者的关系，根据现在城市化的发展情况，预测 2010 年我国的征用土地面

积情况，然后从东、中、西、东北四大板块来描述城市化与土地征用的关系。

第四部分揭示了现行土地征用制度存在的问题。从土地征用制度的现状出发，

着重从国家的长远发展、社会稳定及城市可持续发展的需要出发，分析现行土地

征用制度的不足。

第五部分对世界其他国家或地区的土地征用制度进行了描述，对我国征地制

度的改革有一定的启发。土地征用制度的改革既要借鉴国内外一些先进经验，又

要从中国的实际出发，不能照搬照抄。

第六部分提出了进一步完善我国征地制度的对策和建议。如何改进现有征地

制度的不足，对于缓解有限的土地资源与城市化、工业化、现代化之间的矛盾，

实现国家的长久繁荣和可持续发展、国民经济的发展、国家战略安全的保障都具

有重要的战略意义。文章针对第四部分提出的政策执行中的几个问题并结合第五

部分国内外经验与我国的实际情况、我国征地制度改革应遵循的原则，相应提出

了征地程序的透明化、各部门应相互制约及提高征地补偿标准而不是按产值补偿

等对策建议。

第七部分结论与讨论。指出本研究的主要成果及今后的努力方向。

关键词：土地征用制度改革城市化程序公共利益补偿标准

ABSTRACT

At present, the country is at the stage of a fast urbanization. The scope and the area

of the city has been expanded quickly, and the rural population went into cities

continuously, which will inevitably lead to the needs of urban construction. Because our

country carries out two kinds of land ownership, which are state ownership of urban

land and collective ownership of rural land. As a basic land system, land expropriation

is the only way to change the land ownership. But under the situation of limited current

stock of urban land, the new-added build-up land can only be supplied through

collective land. And the realization of this conversion is the land acquisition activities.

In recent years, as China's industrialization and urbanization process accelerated, the

land requisition system has made some contributions to maintain social equity,

safeguard the personal, family and collective rights, promote economic development

and so on. But with the gradual establishment of the socialist market economic system,

social problems caused by the land requisition is becoming more and more serious.

Such as the land requisition procedure is not standard, which is easy to cause corruption;

the scope of land requisition has not been clearly defined, whose scope is too broad; the

land requisition compensation is too low and did not fully consider the economic

attributes of land ownership; the lack of proper arrangements for the resettlement of

landless peasants and an effective way to solve the livelihood of the peasants. The paper

is to study these key issues. The article will be divided into seven parts as follows:

The first part of the dissertation is an introduction, which covers the aims we study

the problem, the framework and means of the paper，and the innovations. It also has

explained systematically that domestic and international about the basic theories of land

requisition system.

The second part deals with the profile of urbanization and the area of land

requisition. It introduced the concepts, intension, legal character,and the development

history of the land requisition system.

The third part analyses the relationship between urbanization and land acquisition.

First, from the perspective of whole country, it analyses the relationship of them using

the Eviews software, and forecast the land requisition area in 2010. then from the

perspective of the East, the Middle, the West, and the Northeast those four plates, the

paper describe them.

The fourth part elaborates the problems of existing land requisition system in our

country. Then from needs of the national further development, social stability and urban

sustainable development, the article has analyzed the drawbacks of current land

requisition.

The fifth part gives a summary of the characteristics of land requisition system of

foreign countries (district), and proposes the guidelines for reformation of ours. Firstly,

it analyses the land requisition system of other countries (district), which gives

inspiration to our country. Then the paper describes the current situation of our country.

Thereby, the reform of land requisition system must not only learn from the advanced

experience at home and abroad, but also from China's actual situation.

The sixth part gives some counter measures to perfect the land requisition. How to

solve the problems occurred in course of land expropriation plays an important part in

easing the contradiction between limited land resources and urbanization,

industrialization,and modernization and realizing the long prosperity and sustainable

development, the development of the national economy. Based on the drawbacks in part

four, combined with the experience at home and abroad in the fifth part,the paper has

put forward the counter measures to perfect the reformation of land expropriation

system at present, such as improve the land requisition procedure, all departments

should restrain each other, land scope of public interests should be strictly ,and pay

compensation not by outputs.

The seventh part is the article’s conclusion, which gives the main further research

and the orientations.

Key words: land requisition system, reformation, urbanization,

procedure, public interests, standard of compensation

摘要

ABSTRACT

第一章绪论 ....................................................... 1

§1.1 问题的提出 ....................................................1

§1.2 相关研究综述 ..................................................2

§1.2.1 国外研究现状 .............................................. 2

§1.2.2 国内研究现状 .............................................. 4

§1.3 研究思路和框架 ................................................6

1.3.1 研究思路 .................................................... 6

1.3.2 研究框架 .................................................... 7

§1.4 创新点 ........................................................8

§1.5 研究方法 ......................................................8

第二章我国城市化与土地征用制度的概况 ................................ 9

§2.1 城市化概念及基本内涵 ..........................................9

§2.2 土地征用制度的基本概念 .......................................10

§2.2.1 土地征用制度的概念与内涵 ................................. 10

§2.2.2 土地征用制度的法律特征 ................................... 11

§2.2.3 土地征用制度的现状 ....................................... 13

§2.2.4 我国土地征用制度的历程 ................................... 16

第三章我国城市化与土地征用的关系分析 ............................... 20

§3.1 我国城市化与土地征用的情况 ...................................20

§3.2 城市化与土地征用的区域分布 ...................................23

第四章我国城市化进程中土地征用制度问题分析 ......................... 30

§4.1 征地程序的问题 ...............................................30

§4.1.1 征用土地的程序不完善 ..................................... 31

§4.1.2 征用土地的程序烦琐，审批程序周期过长 ..................... 32

§4.1.3 政府在征地过程中的职能不合理 ............................. 32

§4.1.4 征地程序不透明，操作随意性大 ............................. 33

§4.1.5 征地程序中缺乏有效的监督机制，致使农村土地流失严重 ....... 34

§4.2“公共利益”界定不明 ......................................... 35

§4.3 补偿标准不合理 ...............................................36

§4.3.1 土地征用补偿范围窄、标准低 ............................... 37

§4.3.2 土地收入的分配机制不合理 ................................. 38

§4.3.3 农民安置办法简单、社会保障体系缺乏 ....................... 39

§4.4 现行征地制度的不良影响 .......................................39

第五章世界其他国家或地区土地征用制度的经验借鉴 ..................... 41

§5.1 世界其他国家或地区的土地征用制度实践 .........................41

§5.1.1 美国的土地征用制度 ....................................... 41

§5.1.2 日本的土地征用制度 ....................................... 43

§5.1.3 新加坡的土地征用制度 ..................................... 44

§5.1.4 韩国的土地征用制度 ....................................... 45

§5.1.5 台湾的土地征用制度 ....................................... 46

§5.1.6 加拿大的土地征用制度 ..................................... 47

§5.2 世界其他国家或地区土地征用制度对我国的启示 ...................48

第六章进一步完善我国征用制度的对策 ................................. 53

§6.1 我国征地制度改革应遵循的原则 .................................53

§6.1.1 以科学发展观为指导 ....................................... 53

§6.1.2 以构建社会主义和谐社会为目标 ............................. 55

§6.1.3 以建设社会主义新农村为宗旨 ............................... 56

§6.1.4 与我国的发展阶段相适应 ................................... 57

§6.2 我国征地制度改进的对策 .......................................58

§6.2.1 改进征地程序 ............................................. 59

§6.2.2 积极协调，大力推进相关制度配套改革 ....................... 62

§6.2.3 明确“公共利益”的范围 ................................... 63

§6.2.4 提高征地补偿标准 ......................................... 64

结语 ............................................................... 69

附录 ................................................................ 70

参考文献 ............................................................ 74

在读期间公开发表的论文和承担科研项目及取得成果 ...................... 77

致谢 ............................................................... 78

第一章绪论

在我国，征地是实现土地由农地转为非农地、农村集体土地转为城市国有土

地的惟一合法的途径。土地征用不仅涉及城市发展问题，也关系到农村发展和农

地保护的问题；土地征用与土地的国有化有关，也与集体土地流转相关，是现实

社会经济发展过程中一个非常敏感的问题，尤其是在我国目前发展中表现出的一

些特殊性，更是至关重要，需要研究。1

§1.1 问题的提出

中国经济建设的实践表明，经济的高度发展必然导致城市的不断扩大，城市

化是土地、劳动和资本等生产要素的集聚过程，也是工业化的一个必然结果。目

前，我国正处于快速的城市化发展时期，城市范围和面积迅速扩大，乡村人口不

断涌入城市，而城市的扩大也必然导致由于城市建设的需要，对农民集体土地需

求不断增加。

在我国，土地只有两种所有制形式，城市土地实行国有制，农村土地实行集

体所有制，按照《中华人民共和国宪法》第一章第十条规定：“城市的土地属于国

家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体

所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，

可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得

侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转

让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”因而在我国城市原有存量

土地有限的情况下，新增建设用地只有通过集体土地来补充。而这个转换过程的

实现，必须经由征地活动来完成。如何控制和把握征地成为调节发展的一个重要

问题。放纵征地，无节制地助长城市的蔓延，不仅会造成土地的低效利用；也会

促进农地的加速转化；无序征地，不仅不利于城乡的协调发展，也会损害农民集

体的利益，并影响整个社会和经济的发展。2

但是，由于我国现行征地制度没有充分考虑征地对失地农民生产、生活方式

的深刻影响，征地制度的安置补偿标准远低于人口安置的实际社会成本，征地补

1吕萍,胡毅也谈征地制度的改革香港测量师学会中国大陆与港澳台地区土地可持续利用学术研讨会论文集

北京：中国大地出版社，2004.4

2吕萍,胡毅也谈征地制度的改革香港测量师学会中国大陆与港澳台地区土地可持续利用学术研讨会论文集

北京：中国大地出版社，2004.4

我国城市化进程中土地征用制度问题研究

偿不公平导致大量失地农民转化成城市贫民，他们的生活出路缺乏足够的保障，

生活水平下降，甚至产生“征地返贫”现象。由此引发群众上访、信访已成为社

会关注的热点，也引起党中央、国务院的高度重视。2004 年，国土资源部土地违

法案件查处结果：共拆除构建物 234725.89 万平方米，没收构建物 133990.67 万

平方米，收回土地 6345.75 公顷，其中耕地 2403.70 公顷，罚没款 191190.83 万

元。（中国国土资源年鉴 2005）

上述情况的发生，反映了随着我国国民经济的发展和城市化的加速推进引起

土地需求日益增长，另一方面现行征地制度的局限性不断显现。有鉴于此，改革

形成于计划经济时代的土地征用制度已变得日益迫切，这也是进一步完善土地要

素市场、推进城市化进程的重要举措。

§1.2 相关研究综述

§1.2.1 国外研究现状

历史上第一部《土地征用法》是由军事家拿破仑建议、并于 1810 年 3 月 8 日

公布的。在此之后，世界上一些经济发达的国家（地区）纷纷对土地征用这一制

度进行研究、效仿与改进，经过将近 200 年的实践、发展与完善，已经形成了内

容相对完整、系统结构比较合理、基本上切实可行的土地征用制度体系。特别是

西方一些发达国家，其土地征用制度经过较长时间的演变发展之后，己经慢慢成

为了相对稳定的国家法律制度。美国政府在 1785 年颁布了第一部土地法令，开始

强化土地私有化政策；在 1860 年代表资产阶级利益的林肯政府制定了自由土地法；

到二十世纪六七十年代，美国颁布了《联邦土地政策和管理法》，实行购买土地开

发权政策，美国的土地征用制度实际上接近于一种土地的市场购买行为，即表明

了土地征用补偿的合理性，又突出强调了“在公共利益需要下土地所有者必须售

出土地”的义务性。日本于 1951 年颁布了《土地征用法》，经过 1962 年以及 1967

年对土地赔偿标准、赔偿项目范围和赔偿金额的大幅度修正后，基本上形成了较

为规范合理的土地征用制度。其外，欧洲的法国、德国、英国、瑞典以及亚洲的

新加坡、韩国、香港等国家地区大部分在二十世纪五六十年代就基本上形成了各

具特点的稳定规范的土地征用政策与制度。由于城市化、工业化导致土地征用的

问题在全世界范围内存在，因此国外相关研究也比较多。在分析土地征用制度的

问题上，主要有以下几个方面：

1.纵观各国的土地征用制度，可以把土地征用的性质看成是政府的强制购买，

不属于一般土地交易的范畴。土地征用一般说来是国家或政府为了公共的目的而

第一章绪论

强制取得私有土地并给予补偿的一种行为。总体来说，土地征用是国家为公共需

要或公共用途行使其最高土地所有权（终极所有权）,强制取得私人(或其他非国

家所有权)土地并给予补偿而取消其所有权，另外支配使用的-种土地政策或制度。

2.对“公共目的”解释的差异。对“公共目的”的解释有很大的弹性，在一

些国家(地区)，“政府的意图都被看成是公共目的，并可为此而征用土地”。可以

说，如何准确界定“公共目的”的范围是各国(地区)土地征用制度建设中的主要

难题之一。大多数国家都规定国家征用土地的权力仅限于公共目的需要，公共目

的性是征用权行使合法性的关键。进行这种限制的理由，是基于国家不应该借助

其强大的土地特权为个别私人谋取利益而损害其他人的利益。K .J .Arrow 以著名

的“不可能性”定理(Impossibility Theorem)论证了社会整体利益是不可能由自

由平等的市场主体的行为自身满足的，应当由一个超越市场主体的“裁决者”来

识别和确定公共利益，而这种所谓的裁决者显然就是政府的职能。3Michaelg.

Kitay 提出世界上不同国家强制征地的法律有三种，一是仅确立国家只能因公共目

的而征地的一般原则，二是列出可以定义为公共目的的具体公共用途，三是两者

结合使用。4以这一框架，美国、法国、菲律宾、越南和中国香港等国家或地区属

一般原则方式。如美国和菲律宾的宪法规定，“私人财产不得征收，除非给与公正

的补偿”。《香港土地重新规划法令》规定特区政府可以征用土地用于公共目的。

第二类又称排他性列举，目前已较为少见。第三类属包容性列举，也将之称为列

举兼概括式，日本、韩国、巴西、墨西哥等国均属于此种方式。5

3.在土地征用补偿方面。市场经济国家的政府或由法律授权的组织，为了公

共目的的需要，可以通过强制性手段获得土地，但必须给土地所有人、承租人或

占用者按“公平的市价”给予“公正的赔偿”。在征地赔偿时既要考虑土地现期的

市场价值，也要考虑土地的预期收益。Kitay 的研究提到，世界上大多数国家的法

律都对征地补偿水平做了像“公平的市场价”或“公正补偿”这类的宽泛定义。

6虽

然不同的征地制度派生出不同的补偿方法，但一般都遵循等于市场价或满足“公

正补偿”的要求。而所谓的“公正”性主要体现在被征土地的所有者或使用者的

经济状况不因征地而受影响；既不能因征地而富有，也不能因征地而返贫。

亚洲开发银行高级移民专家Ruwani Jayewardene认为，必须提高失地农民财产

的补偿标准，在财政、技术和社会方面提出新的安置方式，应该建立一个综合的

发展规划来提高失地农民的地位。Chris McDowell认为征地补偿应包括（1）替换

3Arrow,Kenneth.Social Choise and Individual Values. Wiley Press,1963.

4Michaelg, Kitay. 发展中国家的征地美国农村发展研究所, 1985.

5刘向南，曲福田土地征用制度改革问题综述南京农业大学学报（社会科学版），2005 年12 月：25-32

6Michaelg. Kitay. 发展中国家的征地美国农村发展研究所, 1985.

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摘要：

摘要目前，我国正处于快速的城市化发展时期，城市范围和面积迅速扩大，乡村人口不断涌入城市，而城市的扩大必然导致城市建设的增加。当前在我国城市原有存量土地有限的情况下，新增建设用地只有通过集体土地来补充。而这个转换过程的实现，必须经由征地活动来完成。近年来，随着我国工业化、城市化进程加快，土地征用制度在维护社会公平、维护农民个人、家庭和集体权益，促进经济发展等方面取得了较大的正效应，但随着社会主义市场经济体制的逐步确立，由征地引发的社会矛盾日趋显现。征地程序不规范，极易滋生腐败；“公共利益”界定不明，使征地范围过宽；征地补偿没有充分考虑土地所有权及其经济属性，标准偏低；征地安置缺乏妥善安排失地农民...

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