江苏省城市化进程中的市政公用事业发展研究

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3.0 牛悦 2024-11-19 4 4 1.42MB 73 页 15积分
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摘 要
市政公用事业对城市社会经济发展具有基础性、先导性、全面性影响，是城
市内部各系统能够正常运行的基础产业和部门，其健康发展在城市化进程中具有
重要地位。公用事业企业供给的产品或服务，其价格水平和服务方式与公众的切
身利益直接相关，是关乎国计民生的重大课题。因此我国对公用事业的管理异常
重视。
目前，城市化进程不断加快，城市的规模不断扩张，与人们生活息息相关的
市政公用事业的发展远远满足不了城市需求，公用事业领域的供求矛盾突显，产
生了投融资渠道不畅通，运行效率低下，规制失灵等诸多问题。如何进行市政公
用事业的市场化改革，如何建立完善、公正的市政公用事业监管机制，已经成为
摆在全国市政公用事业面前的一项紧迫课题。国务院发展研究中心区域经济与发
展战略研究部曾在国际合作项目“中国城市化问题”中对该问题进行研究，本人
有幸参与了这个项目的研究工作。正是在参与该项目研究的过程中，本人对城市
化进程中的市政公用事业问题产生了浓厚的兴趣，并把此作为毕业论文研究的重
点。
本文将江苏省作为研究重点，主要描述江苏省市政公用事业在日常运营、产
品定价、监管体制等方面的现状及其存在的问题，并针对所存在的问题提出合理
的城市公用事业政策建议。本人认为江苏省在日后的市政公用事业改革中可以从
以下几个方面着手：完善特许投标竞争，实现特许经营协议法律化；引入竞争，
建立公平竞争环境；利用资本市场，拓宽投融资渠道；公开价格形成机制，完善
成本监审；补充完善法规政策，明确监管职能。
关键词：市政公用事业 城市化 江苏省
ABSTRACT
The city public utilities have basic, guiding, comprehensive influence on the social
economic development of the city and play an important role in the process of
urbanization. It is basic industry and department that every system can be operated
normally inside the city. The products or service which public utilities enterprises
supplied, its level of price and method of service are directly correlated with public vital
interests, it is a great subject that concerns the national economy and the people’s
livelihood.
At present, the city scale unceasingly expands, lived the city public utilities
development with the people which was closely linked not to be able to meet the city
need by far, the public utilities domain supply and demand contradictory revealed
suddenly, has caused many problems, such as the low abilities of the welfare institutions,
the inefficiency of the municipal administration, the rules and regulations to
malfunction and so on. How to introduce the market in various sectors of the city public
utilities, and how to establish a unified and standardized regulation mechanism, has
become a pressing task. Experts in department of development strategy and regional
economy, DRC have done some research about this problem, during they undertaken the
product of a study on China’s urbanization. I am pleasure to join in this research and
take charge of investigation, acquisition of information and drafting the third research
report that is about city public utilities in the process of urbanization under teacher’s
instruction. In the process, I have strong interest in the city public utilities in the process
of urbanization and take it as the key of my graduation thesis.
This paper takes Jiangsu province as an example, mainly describes the status quo
and existing problems of urban public utilities in terms of market operation, product
pricing and regulatory system. And some supporting policy proposals concerning public
utilities will be suggested according to analyzing these existing problems.
Key Word：City Public Utilities, Urbanization, Jiangsu Province
目 录
中文摘要
ABSTRACT
第一章 绪 论 ........................................................ 1
§1.1 本文选题的主要思考 .......................................... 1
§1.2 文献综述：城市化与市政公用事业的理论研究 .................... 2
§1.2.1 城市化 ................................................... 2
§1.2.2 市政公用事业 ............................................. 4
§1.2.3 市政公用事业问题研究 ..................................... 6
§1.3 本文的研究思路及主要内容 ................................... 10
§1.4 本文的主要观点和创新 ....................................... 10
第二章 江苏省城市化与市政公用事业的现状 ............................. 12
§2.1 江苏省城市化的基本情况 ..................................... 12
§2.1.1 江苏省城市化的进程 ...................................... 12
§2.1.2 江苏省城市化现状 ........................................ 14
§2.2 江苏省市政公用事业的现状 ................................... 15
§2.2.1 江苏省市政公用事业发展进程 .............................. 15
§2.2.2 江苏省市政公用事业改革的相关政策 ........................ 18
§2.2.3 江苏省市政公用事业的基本情况 ............................ 19
§2.2.4 江苏省市政公用事业管理机构组织情况 ...................... 24
§2.2.5 江苏省市政公用事业的市场化 .............................. 25
§2.2.6 江苏省市政公用事业的监管 ................................ 33
第三章 江苏省城市化进程中市政公用事业现存问题及原因分析 ............. 37
§3.1 城市化迅速发展与公用事业之间供需矛盾突出 ................... 37
§3.2 公用事业各项产品发展不均衡与地区发展不平衡并存 ............. 38
§3.3 公用事业投资总量不足，融资渠道狭窄，竞争市场尚未形成 ....... 40
§3.4 价格改革难点多，成本监审监管不完善 ......................... 42
§3.5 政企划分不清，企业改制不到位 ............................... 43
§3.6 改革配套政策不够完善 ....................................... 46
第四章 国外公用事业管理中的经验及启示 ............................... 47
§4.1 国外公用事业管理的经验 ..................................... 47
§4.1.1 市场化形式 .............................................. 47
§4.1.2 融资体制 ................................................ 48
§4.1.3 价格机制 ................................................ 49
§4.1.4 监管体制 ................................................ 50
§4.2 国外经验对江苏省市政公用事业改革的启示 ..................... 53
§4.2.1 特许经营是市政公用事业市场化的重要形式 .................. 53
§4.2.2 市政债券融资制度是解决公用事业资金短缺的重要渠道 ........ 54
§4.2.3 立法先行是市政公用事业有效改革的基础 .................... 54
§4.2.4 政企分离是政府管理体制改革的关键 ........................ 55
§4.2.5 实现有效竞争是制定公用事业改革政策的目标导向 ............ 55
第五章 江苏省公用事业发展的对策及建议 ............................... 58
§5.1 完善特许投标竞争，实现特许经营协议法律化 ................... 58
§5.1.1 完善特许投标竞争 ........................................ 58
§5.1.2 实现特许经营协议法律化 .................................. 58
§5.2 引入竞争，建立公平竞争环境 ................................. 59
§5.3 利用资本市场，拓宽投融资渠道 ............................... 59
§5.3.1 借助资本市场为平台，开拓多元化融资渠道 .................. 59
§5.3.2 市政债券融资制度的建立 .................................. 60
§5.4 公开价格形成机制，完善成本监审 ............................. 60
§5.4.1 理顺并公开价格形成机制 .................................. 61
§5.4.2 定价与监审应分家 ........................................ 62
§5.4.3 培训高水平的价格成本监审人员 ............................ 62
§5.5 补充完善法规政策，明确监管职能 ............................. 62
§5.5.1 建立独立的监管机构 ...................................... 62
§5.5.2 明确行政、监管部门职能 .................................. 63
§5.5.3 补充完善法规政策 ........................................ 64
第六章 总结 ......................................................... 65
参考文献 ............................................................ 67
在读期间公开发表的论文和承担科研项目及取得成果 ...................... 70
致谢 ................................................................ 71
第一章 绪论
1
第一章 绪 论
§1.1 本文选题的主要思考
市政公用事业是现代社会赖以生存和发展的基础，与公众的切身利益直接相
关，是关乎国计民生的重大课题。今天，城市化的趋势对市政公用事业提出了更
高的要求，这就赋予政府更多的责任，要求政府有更强的管理能力。
中国的市政公用事业作为公益产业和福利产业，一直都是由政府包买包办，
在传统的计划经济时代，这种国有的经营模式使市政公用事业稳步向前发展，使
市政公用事业能满足全国大众生活和生产的需求。然而今天，市场经济逐渐成熟，
城市规模不断扩大，市政公用事业生存的环境已经发生了巨大的改变。一方面，
政府已经没有精力和能力继续将市政公用事业一包到底，激烈的市场竞争和高效
的现代管理模式对传统的政府管理提出了严峻的挑战；另一方面，市政公用事业
越来越难以满足不断膨胀的城市需求，呈现出严重的发展滞后性，而这种滞后性
甚至在一定程度上阻碍了城市的进一步发展。市场化和城市化的双重压力迫使市
政公用事业的改革迫在眉睫。迅速的城市化带给市政公用事业改革巨大的压力和
推动力，相反，市政公用事业改革成功也将给城市化带来反推动力，只有市政公
用事业完善了，城市化进程才能更好的向前发展。因此，市政公用事业的成功改
革是城市化发展中的必要条件,有必要对市政公用事业进行深入研究。
然而中国市政公用事业现有的管理经营模式经过几十年的锤炼，想要将其进
行市场化改革以适应当前的城市化需求，是具有挑战性和风险性的。市政公用事
业的管理体系是个庞大的系统，涉及到全国大大小小许多个政府部门，其运营模
式和管理体制的改革必定将牵一发而动全身。因此，市政公用事业要进行改革就
必须经过缜密思考，一步一步的循序前进。
正是由于市政公用事业的改革具有风险性，因此有必要选择市政公用事业改
革的试点省份。本文选择江苏省为市政公用事业改革的试点省份，理由如下：其
一，江苏省地处长江三角洲经济带，经济改革开放较早，市场经济的发展较为完
善，经济实力和招商引资能力都较其他省份有很大的优势，这无疑给市政公用事
业市场化提供了一个良好的改革平台，使江苏省有条件成为全国市政公用事业改
革的试点省份；其二，江苏省城市化水平在全国居于中上等水平，特别在全省城
市工作会议之后，江苏城市化进程明显加快，到 2005 年底全省城市化率已达
50.50％。城市化进程的加快推进，必然要求全省市政公用事业加快发展，而这又
增加了全省市政公用事业改革的紧迫性；其三，从目前的改革情况来看，江苏省
的市政公用事业改革在全国居于领先水平，省第十次党代会更表示全省要认真贯
江苏省城市化进程中的市政公用事业发展研究
2
彻落实城市化发展战略，以改善城市生态环境为重点，大力抓好市政公用设施的
建设和维护，加快市政公用设施建设步伐，省领导大力支持的态度为市政公用事
业改革减少了障碍，增强了市政公用事业改革的信心。
基于以上考虑，本文将对江苏省城市化进程中的市政公用事业发展问题进行
研究，并为市政公用事业更好的发展提出些许对策建议。
§1.2 文献综述：城市化与市政公用事业的理论研究
§1.2.1 城市化
城市化一词源于英文 urbanization，已出现 100 多年了，时至今日，人们对城
市化的研究日渐深入。但对于作为城市化研究之基本出发点的城市化概念界定，
一直是众说纷纭，莫衷一是。从一般意义上讲，人们普遍接受“城市化是指农业
人口向非农人口转化并在城市集中的过程”这一说法。但不同学科、不同学者对
城市化的具体理解有所不同。
根据学科划分。城市经济学认为，城市是非农业活动的集聚地，城市化既是
经济基础的转化过程，又是经济结构高度化过程，工业化、第三产业发展是城市
化的主要动力，即强调城市化是乡村经济向城市经济的转化；城市地理学认为，
城市化是农村地域变为城市地域的过程，即地域丧失农村性质，获得城市性质的
过程，包括地域内城市数量的增加和单个城市范围的扩大；城市社会学认为，城
市化的本质不仅指人口向城市集中，还包括城市生活方式的扩散，通常包括了心
态、社会结构和思想感情三个方面向城市方式的转化。我国《城市规划基本术语
标准》中把城市化定义为人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，
表现为乡村人口转化以及城市不断发展和完善的过程。
根据学者划分。费孝通从生产发展的角度和人类生存条件出发，认为“城乡
各有利弊，城市化过程就是要求城乡两极同时向对方的优点转化，介于城乡之间
的小城镇由于位置适中，又兼有城乡两种职能，在城乡转化过程中，自然地成了
城乡融合地的交汇点。从这个意义上说，城市化的过程首先表现为小城镇成长和
发育的过程”；王延辉、郭熙保从多要素聚集的角度进行了定义，认为“城市化是
乡村分散的人口、劳动力和非农业经济活动不断进行空间上的聚集而逐渐转化为
城市的经济要素，城市相应地成长为经济发展的主要动力的过程”；高佩义对城市
化进行了层次研究，认为“城市化展开来说，可以包括五个方面的层次：第一层
次是乡村不断转化为城市并最终为城市所完全同化，第二层次是乡村本身内部的
城市化，第三层次是城市自身的发展，即所谓‘城市的城市化’，第四层次是作为
第一章 绪论
3
各种不同学科领域研究对象的城市化，如人口城市化、地域城市化、景观城市化、
工业城市化等，第五个层次是最抽象的城市化，即作为城市化整体运动过程的城
市化。”；税尚楠则从城乡资源共享的角度，认为城市化的科学内涵是“乡村人民
和城市人民共同创造和分享经济增长的利益，共同享用人类数千年来积累的科学、
文化宝藏，无论在什么地方居住其生活都是无差别的”。除此之外，还有种种界定，
在此不一一列举。
纵观各种不同的城市化界定，大体可以归纳为以下几种：一是从城市化的表
现形式界定其内涵。其典型为城市人口学和城市地理学的观点。二是从城市化的
内容来界定。如物质和精神的城市化、质和量的城市化。三是从城市化的目的来
界定城市化。
由于本文的研究重点是城市化进程中的市政公用事业问题，因此不对城市化
的概念做过多的研究，仅采取一个通用的定义，即城市化是人口由乡村向城市集
中、城市规模扩大、城市数量增加的过程，是城市文明和生活方式由城市向乡村
扩散的过程，是第二、第三产业比重提高，阶层结构复杂化的过程。
改革开放 20 多年来，关于城市化的研究一直就没有中断过，尤其是近几年来
关于城市化的论著更是汗牛充栋。在众多观点和论著中不难看出，近期的城市化
问题研究有以下几个比较重要的问题：（1）城市化过程中的制度问题。对城市化
有关制度的研究在我国可以分为两个阶段：
20 世纪 90 年代中期以前，主要集中于
对计划经济体制下的城乡二元结构进行剖析与批判，总体上着眼于二元结构向一
元体制的转化。20 世纪 90 年代中期以后，制度研究的视野更加广阔，特别是在西
方制度经济学各阶段流派思想的启发下，研究的重点开始向系统的城市化制度创
新方面努力，但全面系统的理论阐述成果还不多。（2）中国的城市化水平是否滞
后，即我国是否存在低度城市化的问题。尽管大多数人对此持肯定态度，但也有
一些学者对此提出了质疑，由此发展成“在中国是否也存在与世界城市化相同的
过程曲线”问题，即中国的城市化是否进入加速期的观点。（3）城市规模效益问
题。这个问题一直是城市化道路争论过程中的一个核心问题。虽然很多学者包括
周一星、饶会林等做过很多研究，但对于哪类城市规模效益最优，以及城市的合
理规模究竟是多大这样的问题大家仍没有达成一致的意见。（4）关于城市化的动
力机制的研究。发展经济学家早就注意到，在一般的城市化过程中，城市的吸引
力与乡村的排斥力或称推力与拉力是构成城市化持续推进的动力机制。但由于中
国国情的不同，在肯定中国城市化的动力也分为城市的拉力与农村的推力两种基
本力源的同时，结合对我国城市化动力构成的考察，我国学者提出了两种类型的
城市化：自上而下的城市化和自下而上的城镇化。
江苏省城市化进程中的市政公用事业发展研究
4
除了关于城市化热点问题之外，还有很多因城市化水平迅速提升而引发的派生
问题，如城市化与土地问题、城市化与财政金融问题、城市化与经济社会发展问
题等等。本文就属于这类派生问题，即立足于城市化对市政公用事业发展进行研
究。
§1.2.2 市政公用事业
1.市政公用事业的概念
对市政公用事业及其范围的界定，目前还没有达成共识。按照世界银行《1994
年世界发展报告》的界定，公用事业主要包括电力、管道煤气、电信、供水、环
境卫生设施和排污系统、固体废弃物的收集和处理系统。国家建设部 2002 年颁布
的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中，将“市政公用事业”界定为
“供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施”
以及“园林绿化、环境卫生等非经营性设施”。邵念荣（2004）认为，市政公用事
业是在一个城市中受公共利益影响的产业及其活动，可以划分为五个大类：供水、
供气及供热；市政工程（包括道路铺设、收费公路、收费桥梁等）；公共交通（包
括公共汽车、电车、地铁、轻轨、出租车及索道、缆车等）；城市绿化和环境卫生
（包括污水处理、垃圾处理等）。冯中越（2005）认为“市政公用事业是指从公共
利益出发通过网络传输系统提供居民必需的产品和服务的产业，主要包括电力、
电信、供水、供气、供热、排水、污水和固体废弃物处理、城市轨道交通等产业。”
虽然以上学者对市政公用事业的具体定义并不完全相同，但仍可总结出一个
简单定义，即市政公用事业一般是指与居民生活关系密切的各类生产和流通的总
称。城市的环境卫生与安全、交通运输、水、煤气、供热系统以及其它公共日常
服务，均属市政公用事业的范畴。本文采取建设部 2002 年颁布的《关于加快市政
公用行业市场化进程的意见》中的定义，即市政公用事业是指供水、供气、供热、
公共交通、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施以及园林绿化、环境卫生
等非经营性设施。在下文的研究中，将重点对供水、供气、供暖、公共交通、污
水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施进行研究。
2.市政公用事业的特征
关于市政公用事业的特征，理论界也有不同的认识。迟福林（2004）认为，
从经济学的角度观察，市政公用事业具有以下几个方面的特征：第一，市政公用
事业具有一定的自然垄断性质；第二，市政公用事业具有一定的公益性；第三，
市政公用事业生产、经营具有的区域性。雒亚龙认为，与其它一般性竞争的行业
相比，公用行业具有以下特点：不可替代性；消费上的兼容性；地域性；公用和
摘要：

摘要市政公用事业对城市社会经济发展具有基础性、先导性、全面性影响，是城市内部各系统能够正常运行的基础产业和部门，其健康发展在城市化进程中具有重要地位。公用事业企业供给的产品或服务，其价格水平和服务方式与公众的切身利益直接相关，是关乎国计民生的重大课题。因此我国对公用事业的管理异常重视。目前，城市化进程不断加快，城市的规模不断扩张，与人们生活息息相关的市政公用事业的发展远远满足不了城市需求，公用事业领域的供求矛盾突显，产生了投融资渠道不畅通，运行效率低下，规制失灵等诸多问题。如何进行市政公用事业的市场化改革，如何建立完善、公正的市政公用事业监管机制，已经成为摆在全国市政公用事业面前的一项紧迫课题...

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